论文摘要 审视政府绩效评估制度本身的逻辑导向，将绩效评估纳入制度保障的框架范围之内，并在此基础上加以立法与配套法制建设，是其最优的制度安排。首先应加强绩效制度建设，其次应建立专业评估机构，最后要健全公众参与制度。

　　论文关键词 政府绩效评估 法制化 制度安排
　
　　2008年2月，党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》提出要“推行政府绩效管理和行政问责制度。”同年3月，温家宝总理在人大作政府工作报告时明确提出要建设“政府绩效管理制度”。今年四月，温家宝总理在文章《让权力在阳光下运行》中再次指出“探索建立政府绩效管理制度。”可见，政府绩效评估法制化建设迫在眉睫。

　　一、政府绩效评估法制化的必要性

　　政府绩效评估一般是以政府的目标为导引，选择政府服务、行为、项目并在投入、产出、效益和公平等方面设置指标，以此量化评价政府活动绩效的制度性安排。市场经济时代，对政府机关展开考核，应如何把握评估尺度？是依据文件政策还是法律制度？应该说，在对行政机关进行绩效评估中，理性、科学方法的运用，才是促进评估制度规范性、稳定性和连续性的根本保证，制度化安排不外乎是若干方法中的重中之重。
　　（一）科学设定绩效需要加强法制保障
　　为了有效应对政府职能扩张、效率低下等问题，从上世纪80年代开始，美、英等西方国家发起了新公共管理运动。肇始于英、美等国的该运动，与我国改革开放恰好同时起步，尽管二者在指导思想、内容等方面存在较大不同，但无论是西方还是中国，30多年内，为了提高政府服务水平，绩效评估都得到了深入而广泛的开展，并逐步朝着法制化、规范化的态势发展。WwW.11665.cOm如英国1983年颁布施行了《国家审计法》，首次从法律角度阐述了绩效审计；美国1993年颁布了《政府绩效与结果法案》，明确规定每个机构应提交年度绩效规划和报告；我国政府在20世纪80年代以来，就开始对机关工作人员实行目标管理责任制，当前，我国的目标管理工作，正朝着现代绩效评估的方向转型，在此过程中，加强法制保障势在必行。
　　（二）建设法治政府需要绩效评估法制化
　　马克斯·韦伯曾指出，每一权威系统都应获得合法性信任，没有这种基础，任何组织都不可能达到自己的预定目标。政府绩效评估不仅要遵循科学性、合理性、系统性和规范性，更要遵循合法性，即应使政府绩效评估制度彰显依法治国，建设社会主义法治国家这一基本方略的要求，法制化就是依法治国方略在绩效评估方面的基本要求。由于受计划经济体制以及受官本位思想的影响，我国地方政府长期普遍存在机构臃肿、效率低下、权大于法等现象。在进一步深化政府改革、推进政府职能转变的今天，有必要深入推进绩效评估制度。
　　（三）提升政府服务能力需要绩效评估法制化
　　有工作就有业绩，要衡量、提升业绩，就需要考核。我国从上世纪80年代就开始对政府公务员进行德能勤绩廉方面的考核，进入90年代以来，绩效考核由于能够较为公正、客观地反映工作实绩，逐步被众多行业采纳，成为一种流行做法。绩效考核要求对工作任务和流程按节点分解成若干事项，并将该事项的责任分配到每一个具体岗位和个人，每一公务员对任务意义、内容、方式及相应责任可以拥有较为清晰的认知，因而绩效考核利于使公务员的管理方式实现从“粗放化”到“精细化”的转变，提升政府服务能力。

　　二、政府绩效评估的现存罅隙

　　我国虽说已经开始了政府绩效评估的实践，并取得了一定成效，但在整体上尚处于起步阶段，存在一定问题，主要包括制度规范力度较弱、技术方式较为单一、结果应用存在误区这三个方面。
　　（一）制度规范力度较弱
　　政府绩效评估这一领域属于世界性难题，其中很多内容、方式、程序难以量化，要求研究者囊括多种学科的知识储备——法学、管理学、统计学、运筹学等等。考评可能还会受到包括考评主体、客体在内的多种因素的掣肘，较为复杂。我国政府绩效考评往往都是短期实施的运动式行为，考评机构难以从绩效评估的宗旨角度出发进行全面反馈，缺乏整体部署与战略安排。当前我国各地相继开展的政府绩效考评体系尚未制定具体、详细的法律制度，有些地区的绩效评估甚至背离政府绩效评估的宗旨与初衷。考评大多处于自发半自发状态，考评的内容、方式、程序等几乎都是基于政府本身需要而定，缺乏客观衡量标准，更未形成统一的制度。评估缺乏强有力的法律规范，难以反映政府实际存在的问题。
　　（二）技术方式较为单一
　　我国的政府绩效评估体系在设计上尚未根据考评内容和国际惯例建立起一整套囊括原则、标准、模型、指标、程序等主要内容在内的评估方法，缺乏系统性与规范性。在评价过程中往往过于强调经济指标增长的重要性，尚未在全国范围内引入环保优先、绿色发展的理念，gdp崇拜现象依旧普遍存在。大多数情况下也只是上级对下级开展评估，党委部门（如组织部、纪委等）对政府部门公务员进行考核。政府部门的自我评估较少，民众能够广泛参与的评估即公民评议政府更是少之又少，制约了评估结果的客观与公正。
　　（三）结果应用存在误区
　　政府绩效考评是考评主体运用标准方法，依照法定程序，比照法定内容对政府的工作实绩及相关业绩展开的客观评价，并在此基础上安排有效措施对政府绩效进行改善和提高。现行评估实际上更多情况下是重视审批而不加强监管，关注过程而不强调结果。对许多领域采用计划性指令，在考评内容设计上强调计划的科学与合理，只要设计合理，过程无误，就算过关。即便运行过程中出现相关问题，一般也不会追究设计者的法律责任。这种重过程、轻结果的考评方式既偏离了绩效评估的初衷，也无法做到规范合理地考评，更谈不上对政府绩效进行优化、改善和提高。

　　三、政府绩效评估法制化的制度安排

　　政府绩效评估在我国的开展已成既定事实，在综合考量评估实践及相关问题的基础上，发现将政府绩效评估纳入制度保障的框架范围之内，并在此基础上加以立法与配套法制建设，是其最优的制度安排。

　　（一）加强绩效制度建设
　　我国在深入推行行政体制改革、建设服务型政府、法治政府的历史进程中，也在逐步加快立法步伐。改革开放至今的30多年里，我国先后出台了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《审计法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政复议法》、《立法法》、《公务员法》等行政管理类的法律，在规范实施绩效管理方面提供了一定的制度保障。然而，我国目前尚未出台一部专门调整政府绩效主客体关系的国家法律，评估尚缺有力制度保障。
　　首先，我国应把绩效评估立法作为当前工作重点纳入计划范畴，组织业内法律专家以及部分省份的政府工作人员，结合评估经验教训和最新成果，加快立法步伐，尽快出台具有国家立法层面的《政府绩效评估法》。将绩效评估的原则、目标、标准、指标、程序、结果与责任等以法律形式固定下来，是推进我国政府绩效评估顺利发展的根本方式。
　　其次，构建法治指数体系，服务政府绩效评估。2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，系统规划了未来十年我国全面推进依法行政、建设法治政府的目标、任务和措施。2010年9月，温家宝总理在全国依法行政工作会议上明确提出要“在全社会营造良好的法治环境。”实现依法行政这一目标，应尽快建立起包括政府绩效评估法治指数在内的政府绩效评估体系。政府绩效评估法治指数具有整体性、独立性、系统性和规范性的特征，指标设计要符合可操作性、民主性的要求，以此来评价和推动政府绩效，进而促进我国依法行政工作的全面发展。
　　再次，建立以改善、提高为目标的评估结果运用机制。政府绩效评估的最终目的不是为了评估而评估，而是为了发现问题、解决问题，即改善政府绩效。评估结果的反馈、回应和运用因而成了绩效评估方式得以有效实现的重要环节。因而，应将绩效评估的结果与政府行为的改善结合起来，将评估结果实际运用到政府的行政行为中，使其对政府行为具有指导、修正意义。
　　最后，加强绩效评估配套法制建设。一方面要制定政府绩效评估的申诉异议制度。当绩效评估在内容、程序或者人员操作等方面出现问题时，可能会发生真实情况与现实情况的冲突，继而导致绩效评估主体、客体以及主客体之间的矛盾冲突，因而必须建立一个消除矛盾的申诉机制，保障不实评估可以通过该机制得到纠错，促进评估双方良性互动。另一方面，建立绩效考核指标体系制度。借鉴国外经验，可将指标体系归纳为“四e”即经济性、效率性、效能性和公平性。具体来讲，按照科学发展观的要求，既要包括经济发展指标，也要包括社会发展、环境建设、资源耗竭方面的指标；既要考核已显绩效，也要考量潜在绩效；既要考虑当前发展，也要考虑代际公平。同时，由于我国地区发展水平不同，所以在指标应用上，还应根据各地不同的发展状况来修正，以更好地体现国情。
　　（二）建立专业评估机构
　　民间机构的引入是提升政府绩效评估科学性的重要方式，国内外政府绩效评估的理论和成功经验表明，有效的政府绩效评估首先应依赖于政府的支持和专业评估机构的建立。从政府层面来看，要单独设置政府绩效评估机构，赋予评估机构相应的权力以便于开展工作，配备专业工作团队并持续开展培训，提升评估水平；从社会层面而言，政府对其自身开展评估，虽说处于不同部门，但仍有内部交易之嫌，因而引进专业中介机构作为第三方来开展评价，可以显著提高参与的民主性和结果的公正度，意义重大。目前我国已有部分省市开展了第三方考评，为客观评价政府绩效准备了一定的先进经验。
　　（三）健全公众参与制度
　　为了妥善解决绩效评估结果应用的误区性，有必要健全公共参与制度。公众参与和监督是实现现代政府治理的必要前提和根本保证。西方政府绩效评估的先进经验表明，广大社会民众参与政府绩效评估可以显著加强评估信息的公开透明度，有效提高评估的质量和信度，增进评估对象对政府工作的理解和认可。意义更为重要的是，公众参与政府绩效评估开启了公民合法参政的正式渠道。公众参与和影响绩效评估的进程，自由表达对政府公共服务的意见和建议，可显著提高政府公共事务治理过程的正当性和合理性。参与式绩效评估反映了社会发展对民主政治的客观要求，并实质上推动了社会的民主化进程。当前我国各级政府绩效评估的民主化程度还不高，绩效评估主体还较为单一，公众在绩效评估中的作用还略显不足，针对此类问题，此后应着重加强社会公众在政府绩效评估中的作用，提高公众在绩效评估中的地位，增强绩效评估过程和结果的透明度。