论文摘要 环境行政公益诉讼与行政法和环境保护法的关系最密切，关于具体的诉讼制度，主要规定在行政诉讼法以及最高人民法院发布的相关司法解释中。尽管学界对环境行政公益诉讼的呼声高涨，但它的实现却面临着重重羁绊，如何开辟一条环境行政公益诉讼的康庄大道是本文的立足点。

　　论文关键词 环境行政公益诉讼 原告起诉资格 环保组织

　　一、环境行政公益诉讼案例回顾与评说

　　2001年10月东南大学两位教师因南京市规划局在对紫金山观景台的规划许可中未依法行政，以观景台的建设“破坏了其享受自然景观带来的精神上的愉悦”为由，向南京市中级人民法院提起行政诉讼，后被裁定不属于受案范围被驳回起诉。在强大的舆论压力下，相关部门最终停止修建观景台，这是一起典型的行政行为侵犯环境公益的案例豍。2004年3月川化二分厂排出的污水中氨氮大量超标、2004年5月仁寿县东方红纸业公司的违规偷排导致沱江短时间内的两次重大污染事故，惨痛教训的背后彰显了当地环保部门对污染企业监管的懈怠和变相的放纵。
　　诸如此类的案件还在内蒙古、黑龙江（松花江水污染事件）等多地发生，然而由于我国法律缺乏相关规定或者即使有相关规定也不能适应环境纠纷的特点，许多案件因“原告不符合起诉主体资格”或者因“案件不属于法院的受案范围”被拒之门外，受害人无法得到及时的救济，法律的尊严也面临挑战。
　　我国在立法上缺少对环境行政公益诉讼的明确规定，导致法院在接触这类案件时大多持一种极为保守、谨慎的态度。WWW.11665.CoM进行环境公益诉讼已迫在眉睫。在应对困境前，我们要仔细分析阻碍环境公益诉讼推进的因素。

　　二、环境行政公益诉讼面临的主要障碍

　　环境行政公益诉讼是指当环境行政机关的行为对环境与生态资源等公共环境权益造成损害或有损害之虞时，法院受理无直接利害关系的公民、法人或者其他组织提起的诉讼，审查并作出裁判的一种诉讼活动。反思开篇案例，环境公益诉讼面对的障碍很多，但主要障碍表现在两个方面。
　　（一）原告诉讼资格的局限
　　现行的行政诉讼法关于原告资格的规定有：第2条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”尽管本条规定了三类主体享有行政诉权，但是在具体操作上由于范围的不具体不利于实现，也容易形成滥诉的局面，增加司法负担。第24条“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。”虽然规定了原告的三种不同形式，但范围过于狭窄，同时将相邻权人、复议决定中的利害关系人及与撤销或变更具体行政行为有法律上利害关系的人等成员排除在外。所以最高人民法院在《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》进行了补充，该解释第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。尽管这一司法解释将原告诉讼资格从“合法权益标准”扩大到与被诉行政行为有利害关系的上述其他社会成员，但是仍坚持“受行政行为直接影响的行政相对人才是原告”的标准。意味着非直接利害关系人是无法作为诉讼主体的，忽视了环境公益的存在，也将环境行政公益诉讼挤向了司法真空地带。当发生环境污染事件或遭遇生态环境破坏时，非直接利害关系人只能等着自己的权利受到侵害后以受害者的身份对侵权者提起民事诉讼，或者将自己作为环境公益事业的局外人，看着环境公共利益遭受行政机关的践踏而无动于衷。
　　（二）受案范围的局限
　　我国行政诉讼法通过第2条、第11条和第12条对行政诉讼的范围分别进行了总体划定、正面列举和反面排除，如将抽象行政行为、国家行为、内部行政行为等排除在外。此外，最高人民法院的司法解释还增加了其他的排除类型，如调解和仲裁行为、行政指导行为、重复处理等行为。虽然增强了法律的可操作性，但是却不利于环境公益的保护，如某一抽象行政行为对环境公益的损害程度较之具体行政行为可能更加严重。另外，将对公民、法人或其他组织的权利义务不产生实际影响的行为排除在外，也就意味着法院无权受理尚未发生实际损害却充满损害危险的案件，而环境损害案件并不都是直接的现实损害，大多带有隐蔽性和潜伏性。行政诉讼法本身对受案范围规定得过窄，直接限制了作为客观诉讼的环境行政公益诉讼制度的存在。
　　在我国，环境公益诉讼的原告之资格已经急待重新审视和界定，为此，立足于现实国情，并借鉴西方国家的立法经验，将原告资格适度放宽，采纳“与自己无法律上的利害关系”标准，应当是我们的大胆尝试。

　　三、环境行政公益诉讼的路径探索

　　我们应当试着放宽“与诉讼标的具有直接利害关系”这一原告资格要求，拓宽环境行政公益诉讼原告资格范围，确立清晰的受案范围并辅之以其他制度。
　　（一）适度拓宽原告的诉讼资格
　　借鉴域外环境行政公益诉讼的模式，根据公益诉讼原告资格扩张理论，我国环境行政公益诉讼的原告可以有以下几类：
　　1.公民
　　美国规定了私人总检察长制度，即国会通过制定法律授权私人或团体为了公共利益，针对管理的非法作为或不作为而提起的诉讼。如美国在《国家环境政策法》中要求联邦机关在进行对人类环境有影响的联邦行动时需充分考虑环境利益。若违反《国家环境政策法》关于环境影响评价程序的规定，公民就可以此为由请求司法审查。1972年的《清洁水法》第505条规定，允许公民或各州对任何被指控为违反《清洁水法》的人提起诉讼。随后还通过《清洁空气法》确立了“公民诉讼”条款，认可了公民在保护环境公益方面的诉权，授予公民提起司法复审的资格，为公民提起环境行政诉讼提供依据。该制度也迫使行政机关在做出行政行为时要考虑对环境的影响，也迫使企业采取环保措施避免环境纠纷的发生。同时也增加了公众参与环境保护的渠道。

　　2.检察机关
　　遵循英国法律规定，只有法务长官才能代表公众提起诉讼，阻止公共性不正当行为。法务长官相当于我国的检察官。法务长官既可以代表公共利益主动请求对行政行为实施司法审查，也可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查。值得注意的是只有在不正当行为已直接使自己的利益受损或很有可能受损的情况下，私人才可寻求救助。但是，如果该问题能够引起法务长官的注意而他又拒绝行使其职权，个人就可以请求法务长官让他自己去督促诉讼。如果法务长官允许，就可以由他提起诉讼，但目的不是为其自身，而是为一般公众的利益。这也能从很大范围内维护公共环境利益。在我国如果由检察机关提起诉讼，能减轻公民取证难的问题，可以很大程度上提高解决环境问题的效率，缓解环境问题的压力，有利于环境公益的实现。
　　3.环保组织
　　环保组织是专为保护环境而成立的为国家承认的社会团体，具有专业性、自愿性。基于我国环境行政公益诉讼发展的需要，笔者以为可以将原告资格更多的赋予环保组织，在专业知识、资金力量等环境公益诉讼方面弥补个人力量的不足。虽然美国的公益诉讼制度比较完善，公益诉讼的案例也很丰富，但是很少有公民以自己的名义提起诉讼，大多数公民诉讼是通过公民团体即环保团体进行的，即使没有现成的团体，他们也会临时组成团体或依靠协会来代表公共利益发起诉讼。众多社团组织的存在，极大地推动了美国公益诉讼的发展。尽管我国的环保组织还不够成熟，但随着环境问题的日益严峻，环境组织对环境保护事业的“正价值”正日益凸现，可以在立法程序上对一些合格环保组织，如中国环境科学协会、中国野生动物保护协会、中国可持续发展研究会、中华环保基金会、自然之友等赋予他们起诉权，发挥环保组织的自身优势，拓宽环境行政公益诉讼的主体资格。
　　（二）设计明确的受案范围
　　结合环境行政公益诉讼面临传统受案范围的局限，可以确立以下受案范围：（1）煤炭、电力、钢铁、水泥、建筑、造纸等新建耗能建设项目不符合法定条件，行政机关违法许可建设；（2）申请行政机关履行保护空气、土地、水、草原、湿地、森林、矿产等资源的法定职责，行政机关无正当理由拒绝履行或者不作为的；（3）行政机关乱发放排污许可证，或者发证后怠于监管，从而使环境受到重大破坏或有面临严重的污染危险。当然随着环境行政公益诉讼的不断完善，可以通过司法解释的途径进一步扩大受案范围。
　　（三）其他制度的配套运用
　　环境行政公益诉讼的推行还需要相关制度的辅助，如程序性规定、激励机制、法律援助、举证责任等。
　　1.设置提前告知的程序
　　借鉴美国，起诉人必须在起诉前将书面的“起诉意愿通知”送交被主张的违法者及行政机关，在该起诉通知送交之日起满60日，起诉人方可向法院提起诉讼。规定提前通知制度的目的是为了给政府部门和污染者一个纠正其违法行为的机会，节省司法资源，也可以平衡环境公益与行政机关独立行使行政权之间的关系。在我国，公众可以将其发现的环境违法事实，向环保部门等行政机关举报，并可以同时向违法主体发送专门的书面通知。法律可以规定受理举报的环保部门等行政机关在一定的期限内，如30日或60日内，对被举报人的环境违法行为进行调查和处理。环保部门对举报的环境违法行为，没有处理或者超过规定的时限查处的，作为举报人的公众就可以依法提起环境公益诉讼。
　　2.发挥经济手段的激励作用
　　环境行政公益诉讼费用的交纳，可依照2007年4月1日生效的《诉讼费用交纳办法》中关于诉讼费用减交、免交的规定。公民提起环境行政公益诉讼时可依据本办法第45条第4款“为保护社会公共利益致使自身合法权益受到损害，本人或者其近亲属请求赔偿或者补偿”的规定，免交诉讼费用。因为环境损害案件的标的额常常很大，公民无法独自承担高额的诉讼成本，免去诉讼费用，有利于消除公民的后顾之忧，鼓励公民积极参与环境保护的活动。环保团体提起环境行政公益诉讼的，可参考该办法第46条规定，减交诉讼费用。此外，针对标的额特别巨大的案件，还需贯彻公平原则，维护环境公共利益。
　　3.拓宽法律援助的范围
　　把环境公益行政诉讼纳入到法律援助的范围，即环境公益行政诉讼的原告主要是公民，可以申请法律援助，使律师一方面作为普通的公众有权利参与环境行政公益诉讼中；另一方面还作为社会法律服务者参与环境公益诉讼种，这也是在法治社会律师应承担的责任之一。环境公益诉讼律师的参与必将有力地推进环境公益行政诉讼。
　　4.借鉴环境民事公益诉讼的经验
　　2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定，该决定增加一条作为第55条即“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一条款的出现，让我们讨论已久的“公益诉讼”成为法律上的明文规定。所以我们要及时总结环境民事公益的经验，为环境行政公益诉讼提供有益的借鉴。
　　此外，环境行政公益诉讼离不开其他制度的辅助，如诉讼管辖法院、举证责任、政策激励机制等等。

　　四、结语

　　在这个权利觉醒和利益纷争的年代，把目前还多只是一项“纸上的权利”的环境行政公益诉权转化为现实的诉权，需要在环境行政公益诉讼中拓宽环境行政公益诉讼原告资格范围，明确法院的具体受案范围，同时辅助其他制度的运用，使每个与环境行政公共利益息息相关的人都能成为推动环境保护的有力杠杆，让环境行政公益诉讼不再是毫无意义的“空气振动”。