一、依法治国的实质在以法治权、治官

　　一项政策、方针、口号的提出，在我们共产党领导的社会主义国家，往往可以立即得到一呼百应的效果。但是，要真正领会其含义，把握其精神实质，取得全党全体干部的共识，则需要一个相当长的认识与实践过程，往往在一哄而起时还可能出现偏离或误解原意、形似而质变的现象。

　　党的十五大报告已明确“依法治国”的主体是人民，是“广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管 理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务”。这三个“管理”的对象，可以说是依法治国指向的客体。可是，在理解和贯彻执行这一治国方略时，一些地方往往把法治主体只限于政府，由政府制定依法治省、治市、治县、治乡……的方案，所“治”的对象也大都是本地所“管”的行政、司法事务和经济、文化、社会事务。这样，就把“依法治国”的“国”这一客体，理解为只是一个空间或地域概念，按等级层层分管。“依法治国”演化为只是本地区依法办事，这就有失偏颇，而且同建立社会主义法治国家的核心内容与价值目标相左。 有的地方甚至推演为依法治村、治家，最后落实到依法治人，就更有悖“法治国家”的精神了。

　　前述十五大报告中讲的“三管”，是援引宪法第二条第二款的规定。“三管”只是概括了人民治理国家和社会的三个方面事务。如果只从字面意义上把它理解为依法“管事务”，而不问管理这些“事务”的关键所在和核心内容，那就会偏离法治精神。wwW.11665.cOm

　　其实，从现代法治观点看，“依法治国”中的“国”，应是指国家机器，“法治国家”是指法律至上的民主国家。这架国家机器运转的动力是源于人民而授予政府的国家权力（包括立法、行政与司法以 及军事等权力）。而操作这架机器，行使这些权力的则是遍及全国的政府的各部门、各地方的官员。在近现代，国家机器很大一部分实际上是一架庞大的官僚机器。民主的法治的要义，依法治国的精髓，就在于作为法治主体的人民以法治权，即人民通过人大以宪法和法律来授予并制约政府权力。政府则首先是作为法治的客体接受法的统治，依法用权，而政府官员是这些权力的载体，因此，以法治权又重在以法治官，澄清吏治。所谓吏治清则国治，国治而后天下平。

　　前述的把“依法治国”推演为依法治省、治市、治县、治乡…… ，并无不可，但如果忘记了首要的是要治好你那个省、市、县、乡的“国家机器”，即政府各权力机关及其官员，那就事倍功半，而且会偏离真正法治的轨道。记得在一次依法治国的理论讨论会上，北京市司法局一位负责同志介绍了他们“依法治市”的经验。他们的一些具体经验确实不错，在一段时期走在全国的前列。可是，他很惋惜地说，后来出了个陈希同、王宝森事件，就失去了光彩，好的经验也被淹没了。-其实，要害恐怕还在于他们抓“依法治市”没有抓住关键：以法治官，特别是以法治市长、市委书记。

　　陈希同、王宝森事件也有力地表明，依法治国（或治省、治市… …），如果没有把重心放在以法治权、治官上，就只会是“抓了芝麻，丢了西瓜”。最多也只能说是抓了“形式法治”，即有一定的法律制度，表面上似乎也在依法而治，却只治下不治上，治事不治权，治民不治官，是“半截子法制”而已。因为，现代意义的法治（ruleoflaw），是法的统治，政府、政党、从国家主席到一般官吏，都要置于法的统治之下。而且，所依之法是民主的法，是保障人权和公民权利与自由，制约政府权力和官吏的法。这才叫“实质法治”，其理念与中心目标本是旨在解决权与法、官与民的关系，变专制政治为民主政治。因此，要避免类似陈、王事件的发生，不能单靠依法治市所能解决，它涉及整个国家的监督机制问题，亦即以法调整国家权力结构与权力运行与制约机制问题。这就必须自上而下，先从中央“治国”、调治国家机器开始。亦即把重心放在中央一级实行全国性的政治体制改革，通过全国人大的立法，来改革国家权力结构，健全监督权力和权力行使者的法律机制。所以，讲依法治国，首先要把中央和地方各级国家机关、各级政府及其官员自身摆进法治客体的首要位置，而不是超然地游离于法治客体之外，自己不先依法治“国”（治权、治官），而只是看着或者指挥着地方热热闹闹搞依法治省、治市……；而地方政府也只是看着或指挥着下属部门依法治理，而不把自己摆进去，首先依法管好自己的权力与官吏。

　　如同现在的“企业改革”不能只限于“改革企业”，单对企业自身内部改革，而要首先（或同步）改革政府，规范与限制政府对企业的权力干预，调整好政企关系，才能真正搞活企业一样；讲依法治国，首先要摆正主客体的位置，“正己然后正人”，先以法管好权、治好官，再去依法治事、治人，才能管好各项事业。

　　二、为什么治国重在治官

　　治国重在治官，则古今一理。毛泽东也有句名言：“政治路线确定以后，干部就是决定的因素。”“干部”即当代

而家富 身肥，囊囊累累然数十万金在握矣。于是而上司荐之曰干员，同僚推之曰能吏，小民之受其鱼肉者，虽痛心疾首，籍口侧目，而无如何也。”因此，历代吏治大都以惩治奸贪为主。新

经济组成部分的私有经济与私有财产），需要给以宪法保护，防止政府及其官员的侵害；公民有些新的权利（包括人权）与自由，在宪法中尚未得到确认，容易受到来自政府与官员的干扰；对政府及其官员的宪法监督机制尚不完善如立法监督与工作监督，人大代表对一府两院的评议……）。凡此都有待在适当时期进一步修订宪法。特别是如何保障宪法的实施，厉行依法治国，诸如建立宪法监督委员会，对执政党的某些组织、干部和政府及其官员的违宪行为，通过违宪审查与宪法诉讼，予以追究；建立人大对其所选出的政府官员的评议制度、弹劾制度、罢免程序、以及不信任投票制度（如凡政府及法院、检察院工作报告未获通过者应承担政治责任，自动辞职）；进一步确认司法独立，克服党政机关和官员对司法工作的非法干涉，并强化对行政行为包括抽象行政行为）的司法审查（这是个人权利与自由的基本保证）等等。这些都是今后能否真正做到以法（宪法和法律）治官的关键。

　　2.以法律治官

　　这要求首先加快制定有关公民宪法权利的立法，如新闻法、出版法、社团法，以保障公民的言论、出版、结社的自由，从而有效地运用这些权利去制衡政府权力，监督政府及其官员。要下大决心和加快制定人大监督法，从而使人大对一切国家机关和武装力量、各政党特别是执政的党组织与党员干部）的监督有法可依。要制定公务员法（现在只有1993年制定的国家公务员暂行条例），并严格实施法官法、检察官法、人民警察法等法律，使之依法行政、依法司法，勤政廉政，积极为人民服务。要分别制定各种单行的行政程序法，它是“依法行政”的一个基本依据，使行政行为纳入民主与法治轨道，旨在使行政行为公正合理和有效率，加强对行政行为的事前监督，防止行政侵权和官僚主义，防止行政机关及其官员的专横和腐败。行政程序包括行政立法（法规、规章）程序、行政许可、行政收费、行政征收、行政处罚、行政强制执行、行政救济，等等。其中已制定行政处罚法、行政监察法、行政复议法、行政诉讼法，其他法尚亟待制定。在这些立法中要健全作出行政决定前的听证程序（听取利益相对人的意见），实行政务公开、公平、公正原则，实行公众参与。

　　在各项行政立法中，要注意对行政机关及其官员既有所授权，亦有相应的控权。近代行政法相当程度上是控权法（控制行政权力），而到现代，20世纪以来，通过立法权、司法权去限制行政权力范围的传统，已逐步将重点转向防止公务员滥用行政自由裁量权上，即由限权到制官。由于现代经济与科技的迅猛发展，行政任务日益繁杂，行政权力不只是对社会秩序的管理，而且要主动为社会谋福利，行政权力逐渐扩张，这是必要的。因之，现代发达国家的行政法已不着重于限定行政机关享有权力的范围，而是防止行政权力行使者即行政官员滥用权力，擅自扩大权力范围。路易斯。杰斐（jaffa）说：“行政法是管理和控制行政官员的行为的法。行政法控制对象并不是政府，而是那些组成政府的人。……正是基于此，行政法是用来规定指导性原则以及程序，以控制行政官员的‘冲动’。”当然，在我国，由于过去行政权极其强劲，其权力范围几乎无孔不入，所以，行政法仍须注重对行政权力范围的限制（特别是针对政企不分的状况）。但我国行政官员的专横，确也往往表现在对行政自由裁量权的滥用上。按英国宪法学家戴雪的说法：“哪里有自由裁量，哪里就有专横。”“政府一方专横的自由裁量权，必然意味着公民一方的法律自由难以保障。”美国大法官道格拉斯也说：“当法律使人们免受某些统治者……某些官员、某些官僚无限制的自由裁量权统治时，法律就达到了最佳状态。……无限自由裁量权是残酷的统治。它比其他人为的统治手段对自由更具破坏性。”限制广泛的行政自由裁量权被视为一个法治国家的必要标志之一。当然，他们对自由裁量权的警惕与排斥过于绝对化，忽视了行政自由裁量权对灵活及时、因地制宜地处理有关公民与社会公共利益事务，实现“服务行政”“给付行政”原则的必要性。但从以法治官的视角看，加强对行政官员的广泛自由裁量权的限制，在现时的我国，则是十分重要的，这有利于克服“权大于法”、“以言代法”等现象。

　　所谓行政自由裁量权，是指行政机关或行政官员所拥有的作为或不作为及如何作为的选择自由。自由裁量权意味着根据合理和公正原则行使行政权力，而不是根据个人好恶行事。它应是法定的、有一定之规的权力，而不是含糊不清、捉摸不定的专横、专断的权力。不合理地行使自由裁量权就是滥用自由裁量权，包括：（1）不正当的目的；（2）错误的和不相干的原因；（3）错误地适用法律或事实根据，（4）遗忘了其他必要的有关事项；（5）不作为或迟延；（6）背离了既定惯例或习惯如在同样情形下许可此人而不许可彼人做某项事情）；等等。现在，一些行政官员利用自由裁量权任意收费、处罚、许可、摊派等等，谋取本部门或个人的好处，是官员贪污受贿的一条宽广的渠道，必须从严加以立法限制和惩处。

　　自由裁量权是行政机关及其官员行使行政权力上的一定自由度。对行使这种权力的自由，要有法定限制；同时对于行政官员（也包括司法官员）自身的自由权利，也应有多于一般公民的必要的限制。对于一般公民而言，“法不禁止即自由”，法律未加限制、禁止的事，公民都有权利自由去做，不受法律干涉；而政府官员则要受“法无规定皆禁止”的原则约束，即无法律根据，政府官员就没有行使某项权力的权利。一般公民可以放弃某项权利的行使；而官员行使权力既不得滥用，也不能怠用或放弃不用，否则就是失职、渎职。又如宪法中公民的言论自由权，行政官员或公务员所受的限制就严于一般公民。法国公务员总章程（1959年2月4日颁布）中规定：公务员发表任何见解的权利，因职业上的特殊需要而有所限制。这称为“克制保留义务”，即公务员在职期间无权向公众发表个人的主张和意见，不得以个人的观点来混淆国家在某一问题上的立场和态度。同时还规定公务员在向公众发表任何性质的观点时，必须慎重，措词准确，口气婉转，态度克制，不能有挑衅性行为等等。有的国家还规定公务员不得参加旨在反对政府的游行示威、罢工，严禁政府大部分雇员参与某些党派政治活动。

　　反观我国，行政官员行使权力、享受权利的自由度，远比一般公民大。一些官员以言代法，谁权大，谁的言论自由度就大，任意自由裁量的权力也大。这都是不符合法治精神的。

　　3.使从政道德法制化

　　治官重在治贪反腐，防范以权谋私。

务院也陆续颁布了一些约束党政干部的行为准则。诸如关于党政干部的生活待遇、个人收入申报、禁止经商、接受礼品的限制、厉行节约制止奢侈浪费、领导干部亲属不得在本地区外资企业中担任重要职位、领导干部报告个人事项等规定。党中央还发布了《

　　4.提高公职人员的法治素质

　　以法治官不只是外治，更重要的是内治，即提高公职人员自身的法治意识与法治素质，自觉以法律己。

　　公职人员特别是从中央到基层的各级领导干部，都应当具有相当的法律素养。在外国，议员、总统、总理与内阁部长，大都是律师或法学者出身，至少也都有相应的法律学识与从事法律工作的经历。我国过去的中央领导人都是在枪杆子下久经考验的老革命，而对法律则是完全的外行。这也是过去长期以来中国法律虚无、法治不彰的根源之一。当今的第三代领导人则大都是学工出身的技术专家，要领导全党全国实行依法治国的方略和建立社会主义法治国家的伟大目标，其关于法与法治的素养显然是捉襟见肘的。不过，他们已经自觉到要朝这方面下功夫，带头学法，听法学讲座，倡导在干部中普及法律知识。这是值得庆幸的事。不过，窃以为，法律知识固然重要，法治意识更为根本。

　　各级党政干部应当具有哪些法治意识呢？最基本的是社会主义宪政意识，亦即民主政治意识，它是法治的基础、灵魂与动力。以法治国首要的是以宪治国，或称“宪治”，即厉行社会主义宪政，切实实施宪法，树立人民权力至上，宪法权威至尊，人民意志与利益高于一切，人权与公民权利神圣不可侵犯，行使权力要遵循法定的程序、接 受权力制约与民主监督、承担相应的责任等等。

　　同时，各级官员还要把“为政以德”提高到法治观念上来认识与对待，强化“克己奉公”的法治意识。“克己”-即用法律或法律化的道德来约束自己，廉政勤政，不得有任何超越法律之上的特权：“奉公”-即树立公仆意识、公民意识和为政公开、公平、公正。

　　要加强公仆的服务意识，把“为人民服务”不只是作为一项弹性很大的道德格言，而应视为回报纳税人（公民）的供养而必须履行的法律义务；要树立公民意识，就是要树立公民在法律面前人人平等的 意识。要把“走群众路线”的“群众观念”，不只是作为领导人的开明的民主作风，而且更要意识到今日党领导下的“群众”，是与领导人处于平等的法律地位的共和国公民，由“官本位”转变为“民本位”，领导干部也是在法律之下。受法律支配的公民。因此，单讲“群众观念”，而缺乏公民意识，往往易于自觉或不自觉地以高于群众的领导者自居，把人民群众只当成领导管辖的对象或客体，而不是尊重他们作为人民权力与公民权利的主体。如果过去讲没有群众观念是“党性不纯的表现”；那么，在法治国家，没有公民意识就是政治品性 不纯的表现。

　　至于政务要公开，办事要公正，执法要公平，则是“奉公”这一道德戒律在法治国家的新的内涵，是为政的基本守则。无此三“公”，就是违反法治的正当程序，要受到法律的追究。

　　（二）建立公职人员的激励机制，提供公职的安全保障。

　　“治官”不只是从消极的防范与惩治上以法治官，还要从积极的激励和保障上建立相应的竞争机制，促进公职人员勤政敬业的进取精神和安全感。

　　公职人员行使权力与权利的自由度要小，个人职业的安全度则要大。安全度包括政治安全，职业保障，经济保障，等等，使之珍惜、 尊重自己的职业，无后顾之忧，而有进取之志。

　　1.政治安全指公职人员、特别是公务员（非政务员）的任职，不受选举和政局的影响而进退。外国要求公务员“政治中立”，不参与党派政争，亦不受其影响。我国则要反对“人身依附”，“一朝天子一朝臣”，“一荣俱荣，一枯俱枯”。

　　2.职业保障指公务员实行常任制，一经录用，可成为终身职业，除违法失职、不称职或其他特殊情形（如机构调整、改革），不得任意辞退。且行政级别与工资随年资增加而稳步晋升。从这个意义上说 ，一般国家公职人员要有“铁饭碗”。

　　3.经济保障指公职人员待遇要比一般职业优厚，略高于社会一般水平；工资、福利待遇法定，不得擅自增减；奖励与晋升机会多；年老退休、工伤疾病保障和抚恤等待遇，都较优厚。这些，积极地可激励其职业荣誉感，无尽职守；消极地也可使其违法犯罪的成本大于其职业收益，而不轻易去以身试法，这有“以俸养廉”的用意：职业待遇好，何必去贪污？据说，早期荷兰殖民统治者对其殖民地的官员（如东印度公司）的薪给制度，是按允许受贿的模式来构成的：公司不发给薪金，相反要求他们向公司交纳一笔费用，来取得某些特权；然后官员利用这些特权去掠夺殖民地的一切。我国迄今公务人员包括司法人员待遇较低，难敷生计，更谈不上以本行职业为尊荣。一些部门不得不想方设法自行“创收”，以补不足，以致作出许多滥收费、滥罚款等违法行为，少数人更不惜贪污受贿。虽然这些应当由当事人或当局者负责，但从制度上也值得加以反思和改进。