立法冲突是法治的一种消极因素，它将极大地损害法律的尊严，削弱法律的实效。本文列举了我国立法冲突的许多事例，说明我国立法冲突是相当多的，不仅一般的法律文件之间存在着冲突，而且一般法律文件与国家的根本大法之间也存在着抵触。本文还对造成立法冲突的原因作了分析，并提出了具体的对策和建议。希望各级立法者应注重对立法冲突的预防和治理，以避免和消除来自立法者本身的对我国法制统一原则的破坏。

　　冲突是自然界和人类社会普遍存在的一种现象，各个领域概莫能外。法律作为调节社会关系的一种行为规范，其初衷就在于为人们提供一种解决冲突、解纷息争的模式，以规范协调人们的行为，使社会在一种规则的指引下有秩序地发展。但随着立法数量的日渐增大，立法部门的日渐增多，法律内容的日渐扩大，以及法律与社会关系的日渐复杂，立法冲突及其协调解决遂成为现代法治的一个重要课题。研究立法冲突的类型、成因，立法者的态度，寻求解决立法冲突的原则和方法，无论对于提高立法质量，增强法律的尊严，还是对于正确实施法律，增大法律的实效，都具有重要的意义，而对于当前我国法治的研究而言，立法冲突更具现实意义。

　　立法冲突的含义与表现

　　笔者认为，方法冲突是指立法者立法权限的相互冲撞和侵越，以及不同的立法文件在解决同一问题时内容上的差异并由此导致的在效力上的相互抵触。立法冲突包括两个方面的内容，即立法权限的冲突和立法文件内容和效力上的冲突。wwW.11665.cOm

　　（一）立法权限的冲突

　　立法权限是一个含义丰富的概念，在内容上它通常包含起草、提案、审议、通过、公布、批准修改、解释、编篡、废止等项权力。其中，通过权、修改权和解释权尤其重要，它们是研究立法冲突的基点。

　　立法权限与立法部门具有密切联系，立法权限的冲突是以立法部门的非唯一性为前提的。根据我国现行宪法和法律的规定，全国人大、全国人大常委会；国务院；省、县级权力机关、较大的市的权力机关、民族自治地方、经济特区、特别行政区，以及这些地方的政府；国务院各部委，都有在一定的范围内制定法律及规范性文件的权力。这么多正规的立法部门，再加上没有直接法律依据的立法部门（如中央军委、国务院各直属部门、非国家机构与国家机构联合制定的规范性文件）以及拥有解释权的部门，立法冲突势必不可避免。

　　在弄清了以上两个问题之后，我们具体地来研究一下我国立法权限冲突的具体表现。立法权限的冲突在我国现阶段的立法体制下是一个相当严重的问题，以下事例可以为这个断言提供有力的佐证。

　　1.全国人大常委会与全国人大立法权限的冲突。我国宪法明确规定，全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，在全国人大闭会期间，全国人大常委会可以对基本法律做部分补充和修改，但不得同其基本原则相抵触。但实际情况如何呢？单以刑法为例，全国人大常委会自1981年以来先后对刑法做出过二十个修改和补充规定，它们的容量比刑法典还要大、还要丰富，有的规定还涉及修改刑法的基本原则。这种情况应认定为立法权限冲突。至于全国人大常委会制定的许多法律，如合同法（属于民法典的组成部分）、公司法、税收征管法等等，都属于超越全国人大常委会立法权的具体事例。

　　2.国务院与全国人大常委会立法权限的冲突。这方面的突出事例是税收立法和大量的经济立法基本掌握在国务院手中。这些领域的立法固然有授权立法不当的问题，但也有国务院主观上的问题。这一点是有案可查的。从我国的立法规模来看，国务院是立法权限最大、任务最重的一个部门，然而它在有些方面已超越了它的立法权限范围，取代了最高权力机关。这种现象亟待改进。

　　3.地方与中央立法权限的冲突。在我国现行的立法条件下，地方立法的区域并没有加以限定，只要全国性的立法文件还没有出台，地方就可以制定。在这种情况下，地方制定了大量的处罚性的地方性法规，有的处罚金额数额达到10万以上。有的地方性法规还规定了刑法的罪名，如《福建省普及初等义务教育暂行条例》第5 条规定：“阻挠女学龄儿童入学的父母（抚养人），情节恶劣构成犯罪的，按虐待妇女、儿童罪论处。”在大多数国家，地方条例不能任意增加公民的负担，对于地方条例中的处罚幅度，中央立法有明确的限定，地方条例一旦违反了这些规定，中央立法部门或者法院就有权宣布其无效。这条经验可资我国借鉴。

　　4.司法解释权与立法解释权的冲突。按照我国宪法和法律的规定，宪法和法律的解释权属于全国人大常委会。最高人民法院和最高人民检察院只在具体适用法律的过程中拥有司法解释权。但由于全国人大常委会和最高司法机关本身的各种原因，立法解释权和司法解释权出现了混乱现象。如全国人大及其常委会制定的许多法律：民法通则、民事诉讼法、行政诉讼法、涉外经济合同法、继承法、婚姻法、刑法的修改补充规定等等，最高人民法院都作了长篇解释。这些解释有如下三个特点：其一，解释紧随法律之后，法律刚一出台，解释在很短的时间内也就出台了。其二，解释详细而具体，几乎是逐条逐词解释，甚至填补了许多立法空白。其三，解释的篇幅大大超过了法律文件。这三个特点使得法律相形见绌，有些解释与法律条文颇有龃龉，与一般的法学原理也颇有相悖之处。

　　5.规章制定权与法规制定权的冲突。规章到底属于何种性质？它制定的原则是什么？而规章的数量之多，影响力之大，也大大超出人们的想象。规章与法规之间的界限难以区别。规章一经批准即升格为法规的事件也所在多有。而规章任意为部门设定权力，划分势力范围，排斥其他部门权力，增加公民和社会经济组织负担的事例则更多。规章已经成为行政性法规或地方性法规的替代品，只要某个方面还没有法律、法规，规章便站出来。规章制定权侵越法规制定权，以至侵越法律制定权的现象是立法权限冲突中最为严重的环节。

　　（二）立法文件内容及效力的冲突

　　立法文件的冲突与立法权限的冲突有密切联系。因为，立法权限的冲突必然会导致某些立法文件在效力上的错乱，而多种立法部门的存在及权限的模糊与冲突，必然会使所立之文件产生内容上的不协调，甚至冲突。否则，人们就不必在宪法及高位阶的法律中确立法制统一原则以及宪法保障制度了。确立上述原则和制度的根本宗旨就在于消除在法制混乱与冲突的现象。然而，对于我们这样一个人口众多、省份众多的大国，立法文件的冲突严重到何种程度，我们缺乏必要的调查、检视和统计。笔者深感，欲全面检视

。受质询的机关必须负责答复。”1987年11月24日由全国人大常委会通过的《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》第25条规定：“在常务委员会会议期间，常务委员会组成人员十人以上联名，可以向常务委员会书面提出对国务院及国务院各部、各委员会和最高人民法院、最高人民检察院的质询案。”1989年4月4日由全国人大通过的《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》第42条规定：“全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以书面提出对国务院和国务院各部门的质询案。”从文件规定看，三个文件在质询对象上存在着冲突，后两个文件扩大了质询对象的范围。全国人大常委会议事规则增加了最高人民法院和最高人民检察院；全国人大议事规则将宪法规定的国务院各部、各委员会改为国务院各部门，而国务院各部门的范围显然要比国务院各部、各委员会大得多。

　　这里显然存在着基本法律、法律与宪法之间的冲突；基本法律与法律之间的冲突。

　　例2 《广告法》第38条规定：“违反本法规定，发布虚假广告，欺骗和误导消费者，使购买商品或者接受服务的消费者的合法权益受到损害的，由广告主依法承担民事责任；广告经营者、广告发布者明知或者应知广告虚假仍设计、制作、发布的，应当依法承担连带责任。”“广告经营者、广告发布者不能提供广告主的真实名称、地址的，应当承担全部民事责任。”而《消费者权益保护法》第39条却规定：“消费者因经营者利用虚假广告提供商品或者服务的，其合法权益受到损害的，可以向经营者要求赔偿，广告的经营者发布虚假广告的，消费者可以请求行政主管部门予以惩处。广告的经营者不能提供经营者的真实名称、地址的，应当承担赔偿责任。”从中我们可以看出，这两个法律文件存在着以下三个方面的冲突；一是连带责任的规定；二是承担责任的主体；三是承担民事责任的范围。

　　这是全国人大常委会制定的法律之间的冲突。

　　例3 《全民所有制工业企业法》第18 条规定：“企业合并或者分立，依照法律、行政法规的规定，由政府或者政府主管部门批准”而《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第16条中规定：“企业按照自愿、有偿原则，可以兼并其他企业，报政府主管部门备案。”兼并是合并的一种，属于吸收合并，应当遵循统一的规定。

　　这是国务院制定的行政法规与全国人大常委会制定的法律之间的冲突。

　　例4 《土地管理法》第27条规定：征用耕地的补偿费， 为该耕地被征用前3年平均年产值的3至6倍。征用其他土地的补偿费标准， 由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。该法并未授权地方对耕地补偿费标准另作规定。而《福建省土地管理实施办法》第15条却规定，征用耕地的补偿费标准为该耕地被征用前3年平均年产值的5倍。这显然是一种冲突。

　　这是省级权力机关制定的地方性法规与法律之间的冲突。

　　例5 《中华人民共和国律师暂行条例》第12 条规定：“律师严重不称职的，得经省、自治区、直辖市司法厅（局）决定，报司法部批准，取消其律师资格。”而司法部制定的《律师惩戒规则》第4条、 第23条却规定，取消律师资格，由省、自治区、直辖市司法厅（局）律师惩戒委员会决定，经同级司法行政机关批准生效。

　　这是国务院部委制定的行政规章与法律之间的冲突。

　　立法冲突的原因与分析

　　导致立法冲突的原因多种多样，主要有客观原因和主观原因两大方面。所谓客观原因是指立法所赖以存在的条件和环境。所谓主观原因则主要是指立法者对待立法冲突的主观意向和态度。客观原因是立法冲突存在的必然性因素，它是一种根本性因素，是立法冲突长期存在的基础。从这个意义上讲，立法冲突是不可避免的。主观原因是立法冲突存在的一种选择性因素，它有时会助长立法冲突，有时会减弱或最大程度地控制立法冲突。这种因素对立法冲突起何种作用，端赖立法者的主观能动性和心理素质。从实际意义上讲，立法者对待立法冲突的态度，应成为研究和解决立法冲突的重心之所在。人类立法的实践也已经证明，只要立法者端正对立法冲突的态度，采取必要的措施，立法冲突就可以得到及时的预防或补救，否则，就会使立法冲突愈演愈烈。

　　一、立法冲突的客观原因

　　1.社会关系的变化

　　社会关系是法律调整的对象。某一法律文件的制定、修改或废止，离不开社会关系的存在和变化。而社会关系的变化是不纯粹以人的意志为转移的，它在更大的程度上取决于政治、经济、社会的发展，而后者则随着生产力的发展而变化。法律则是以一定时期的社会关系，加上立法者对社会关系发展变化的有限主观臆测为依据而制定的。就法律与社会关系的这种关系而言，法律是被动的，适应是它的基本属性。如果社会关系发生变化，依据原有的社会关系制定的法律文件依然故我，就有可能与依据新的社会关系而制定的法律文件相抵触。

　　2.政策的灵动性

　　政策，尤其是执政党的政策，无论在那个国家，都无一例外是法律制定的依据，其差别仅在于贯彻政策的方式之直接与间接而已。我们国家在建国后经历了以政策为主-政策、法律并重-法律为主的演变，但政策始终指导着或者说主宰着法律、法规的立、改、废，许多规章则更是直接依据政策而制定。政策具有极强的灵活性，法律、法规则具有较强的稳定性。法律、法规的变化无法与政策的变化相提并论。

　　3.法律、法规体系的庞大和数量的倍增

　　在现代社会，法律、法规的数量汗牛充栋，这为立法冲突的检视与克服带来了阻力。面对日益增加的法律、法规，立法者力不从心。在这种情况下，立法者在制定一部法律文件时，无法预计到将要制定的几倍于该法的与该法相关的法律文件所要规范的全部内容。更何况立法冲突的许多问题在制定时大多发现不了，只有在执行中，隐蔽的问题才会暴露出来。立法冲突与立法数量之间存在着一个递进的关系即立法数量越大，立法冲突的可能性越大。

　　4.立法者的能力

　　人的能力是有限的，面对现代社会的立法工作，任何人都会感到能力不足。立法者虽然是一个群体，而且这个群体还得到了非立法者的帮助，但在社会关系的非正常变动面前仍显得应接不暇。立法者的能力在庞大的法律体系和法律数量面前表现出了它的不尽如人意，立法者不能在制定一部文件时缜密地考虑到在此之前或之后制定的全部文件的具体内容，对低位阶立法部门制定的规范性文件则更大暇顾及；在现代社会，法案的提出大多来自政府各个部门，每个部门提出的法案或多或少带有部门利益的色彩，立法者难以正确把握。更何况大多数相关的法案并非在同一时间里审议；随着经济、科技的发展，立法日趋专门化、技术化，立法者对许多领域并不精通，甚至并不了解；立法者本身带有党派性，这会使立法者在某一方面的整体立法能力大大削弱，如果再加上非立法者对立法者的制约，立法者能力就完全成了一个变量。处在这样一种情况下，立法者对立法冲突的发现也纠正就变成了客观上连它自己都无法估计了。正是在这个意义上，我

们把立法者的能力看作是导致立法冲突的一个客观原因。

　　此外，立法者的工作方式及地域情况的差别也是造成立法冲突的客观原因。

　　二、立法者的态度

　　1.法律文件修改不同步

　　法律文件的修改与法律文件的制定同样重要，它是立法者的一项重要工作。法律文件的修改的功能有如下三个方面：一是使法律文件适应发展变化了的情况；二是扩大法律文件的适用范围或者增加法律文件的内容；三是消除法律文件自身的缺陷，使该法律文件与其他法律文件以及与一般法学原理相协调、相统一。因此，法律文件的修改与形成或解决立法冲突有密切联系，当一部法律文件修改时，如果与此相关的其他法律文件也同时进行修改，那么，立法文件之间的冲突就可以避免；当着一部法律文件修改时，与此相关的其他法律文件并未同时进行修改，或者低位阶的法律文件领先于或落后于高位阶的法律文件进行修改，那么，立法冲突就不可避免了。关于这方面的事例并不鲜见。如《专利法》1984年制定，1992年修改；《中外合资经营企业法》1979年制定，1990年修改；都属于这种原因造成的。在我国法律文件修改不同步的现象是比较严重的。

　　2.法律文件清理未形成制度

　　法律文件数量的剧增使得法律文件的清理工作显得愈益重要，它已成了现代立法者的一项重要的经常性的工作内容。建国后，有关部门曾发文要求对法律文件进行过清理，如1987年11月24日全国人大常委会作出了《关于批准法制工作委员会关于对1978年以前颁布的法律进行清理情况和意见报告的决定》；1985年国务院办公厅转发国务院清理法规工作小组《关于国务院各部门清理法规个情况和今后意见的报告的通知》。据此各地方对法律文件进行过清理工作。但从制度上讲，清理工作并未形成一套行之有效的制度，没有建立起相应的责任机制和连动机制，各立法者之间单独行动，自扫门前雪，甚至于连这一点也不能持之以恒地坚持下去。从清理的内容和结果看，清理的重点放在清理已过期的或者已有新法代替的法律文件方面，基本上或者说很少涉及有效的法律文件的冲突问题。即是说，清理工作并未成为发现立法冲突、解决立法冲突的有效途径。清理工作的成果并不理想。这是现实中立法冲突仍较严重的一个不可忽视的原因。

　　3.立法监督不得力

　　虽然目前我国尚无一部统一的监督法，但在宪法和法律的规定中，立法监督的基本内容已有了较为明确的规定。虽然这些规定是粗线条的，但只要各立法者端正态度，对此予以足够重视，这些规定仍然可以有所作为。然而事实恰恰相反，立法者在立法监督方面发挥的作用太小了。当然，立法监督不力，有许多客观的原因，如立法人员少，整体素质不高，经费有限，工作任务重，会期短，立法数量大等。但这些原因不能成为推卸责任的理由。立法者的态度和责任心是解决立法监督制度的关键，只要立法者有信心、责任心，真正下决心抓几个典型的事例，立法监督的权威就会树立起来，立法监督就会收到实效。

　　此外，执法信息反馈淤塞也是造成法律冲突的原因之一。

　　立法冲突的预防与补救

　　笔者认为，立法冲突既然包含立法权限的冲突和立法文件的冲突两个方面的内容，解决立法冲突问题的措施也应具有针对性。解决立法权限冲突可分为两个阶段：第一阶段，即在现行立法体制下，通过立法法和监督法划清各立法者之间的立法权限。树立最高国家权力机关作为主要或第一立法者的地位，将属于全国性的立法事项的立法权集中在最高国家权力机关的手中。在中央和地方的立法关系上要确立两条原则：一是地方立法不能侵入国家的专有立法权，如地方不得制定刑事法律规范，地方立法规定的处罚也应有一定范围与额度。二是中央立法一经出台，相关的地方立法即行废止原则，即在中央还没有立法的条件下，地方可先行一步，但中央一旦制定了相应的文件，地方立法就失去效力，停止使用。这条原则也同样适用于法律与行政法规之间的关系。第二阶段，即适当改革立法体制。从各国的实践看，立法权宜于集中，不宜过分分散。我国立法体制的缺陷在于立法部门众多，权限根本混乱。从长远考虑应改革。

　　解决立法文件内容及效力的冲突是本文所要论述的重点。笔者认为，下列制度和原则有助于解决

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　　（3）建立专门的立法监督机构。可以考虑在全国人大建立一个法律监督委员会，赋予其审查法律议案和审查实施中的法律文件是否冲突、有效的权力。经过法律监督委员会依一定程序审查提出处理意见，经全国人大或其常委会做出决定，宣布该法律文件无效，禁止实施或责成该文件制定机关予以修改。