摘 要：《中华人民共和国政府采购法》自2003年1月1日实施，该法的颁布，充分体现了党中央、国务院和全国人大对推进政府采购制度改革的信心和高度重视，都具有十分重大的现实意义和深远的历史意义，但还存在问题，需要不断改革和完善。完善的政府采购法有利于保障政府采购当事人的合法利益、预防和遏制违法行为，加强市场监管等，但目前我国《政府采购法》存在适用范围狭窄，政府采购方式的不完善，政府采购监督制度的的不完善，国产保护、自主创新乏力等问题，需要以扩大适用范围，增强对政府采购方式的规范，健全政府采购监督制度，强化对国内产业、自主创新的保护来完善《政府采购法》。
关 键 词：政府采购  政府采购法 监督制度 完善
《中华人民共和国政府采购法》（以下简称政府采购法）由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于2002年6月29日颁布，自2003年1月1日起实施。该法的颁布，充分体现了党中央、国务院和全国人大对推进政府采购制度改革的信心和高度重视。这是我国财政法制建设所取得的又一重要成果，标志着我国政府采购制度改革将进入一个全面发展时期。深刻认识《政府采购法》颁布的重要意义，对于落实十五届六中全会决议有关决定和中央纪委反腐倡廉措施，促进廉政建设，树立党和政府的良好形象，全面提高财政依法行政水平，促进财政改革目标的实现，以及广泛发挥政府采购市场在经济中的作用，都具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。Www.11665.COm其主要体现在六个方面：
     一、政府采购法的作用和意义 论文网在线
(一) 有利于规范政府采购行为，促进依法行政目标的实现。
在政府采购制度运行中，政府行为具有双重性。政府从事管理时，是代表国家履行管理职责，而在采购交易时，政府作为采购的一方，又是市场的参与者。如果缺乏法制规范和约束，则这种双重性在实际采购中常常被混淆，所以出现了一些部门凭借手中的权力，凌驾于市场规则之上，从而损害了正常的市场秩序和政府采购制度。正因如此，政府的采购行为对市场和宏观经济运行有着举足轻重的影响，与单纯的商业行为是有本质区别的。《政府采购法》的建立，可以明确管理职能与采购职能，一方面要使政府采购受市场规则和法律的约束，交易行为平等，另一方面又要保证政府通过采购政策调控经济，维护市场秩序，真正形成管理职能与采购职能相分离的管理机制。
(二) 有利于提高财政资金使用效益和财政支出管理水平。
在传统财政支出管理体制和政府采购模式下，由于采购的决策程序不科学，采购行为不规范，操作程序不透明，势必影响政府采购资金的有效使用。建立健全政府采购法制，将政府采购程序和方式，以及资金拨付办法法律化，就可以充分发挥政府采购的积极效应，有利于提高财政资金的使用效益。
(三) 有利于从源头上遏制腐败现象的发生。
从1999年开始，中纪委就把推行政府采购制度作为从源头上预防和治理腐败的重要措施之一，党的十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，明确提出推行政府采购制度是党风建设的一项重要内容。政府采购工作纳入法律化管理后，强化了对采购行为的约束力，进而有助于上述措施和决定的落实，并为惩处腐败提供了法律依据和手段。
(四) 有利于保护民族产业。根据wto的有关规定，我国在加入wto有关政府采购协定之前，政府采购将是wto所能够接受的合法的壁垒，也就是说国家可以不受限制地在政府采购这个领域里设立非关税贸易壁垒、限制进口商品、保护国内商品。《政府采购法》的颁布实施，为在全面开放政府采购市场之前，实施扶持国内企业发展等政策提供了法律保护。我们可以充分发挥政府采购非关税贸易壁垒作用，保护和支持民族企业的发展，增强国内企业自我发展能力和国际竞争力。
十六届五中全会提出“必须提高自主创新能力”，“把增强自主创新能力作为科学技术发展的战略基点和调整产业结构、转变增长方式的中心环节”，“形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的优势企业”，这意味着“自主创新”已由理念上升至运筹层面。温家宝总理在不久前科学技术奖励大会上所说的：“必须加强原始创新、集成创新和在引进技术基础上的消化吸收，在关键领域掌握更多的自主知识产权，在科学前沿和战略高技术领域占有一席之地。”更是提出了明确要
二、我国现行政府采购法存在的缺陷
由于我国《政府采购法》尚有诸多缺漏，致使《政府采购法》未能充分有效地发挥保护政府采购当事人合法权益，遏阻违法行为、规范政府采购市场发展的功能与目的，我国政府采购市场的完善也因此缺乏一套自我发展、自我改良的机制。可以肯定地认为，当前完善我国《政府采购法》已经到了刻不容缓的地步。
(一) 政府采购法适用范围狭窄
我国现行的《政府采购法》虽然厘定了其适用范围，但与世界其他国家和地区所确定的适用范围相比，显得狭窄。我国《政府采购法》所明确规范的主体范围是在我国境内的各级国家机关、事业单位和团体组织。在这三类主体范围中，还看不到占垄断地位的国有企业。很显然，我国主张将采购主体公共性、采购所适用的资金的公共性与从事活动的非竟争性结合起来，并按照采购主体的公共性采购资金公共性及从事活动的非竞争性三者并举这一原则来确定政府采购的事实主体，而将国有企业尤其是公用事业排除在适用范围之外，而按照国际通行做法，凡是用政府财政支出中的政府消费支出和投资支出项目，无论采购主体是政府单位、公共机关还是国有企业或者民营企业，都要纳入政府采购法所规范的主体范围。但我国《政府采购法》没有将企业等市场主体的采购行为纳入政府采购范围。立法上的这一缺憾，无疑缩小了《政府采购法》的适用范围。在我国与ｗｔｏ成员国对等开放政府采购市场时，很难获得扩大国际贸易份额及增进我国供应商出口机会的益处。不仅在理论和实践上造成了严重障碍，而且与国际惯例也严重脱轨。
(二) 政府采购方式规范的不完善
政府采购方式是政府采购的主体在进行采购时所使用的方法和依据的程序。但由于公共资金的花费需承担管理责任，所以在政府采购和商业采购实践中形成了截然不同的采购方法或程序美国在政府采购法中规定了许多采购方法，但各种采购方法各具特点，互相补充，相得益彰，适应了不同的采购要求和采购情势。其一，密封投标，也可称为公开招标。该方法是美国传统的采购方法，其适用的条件为:一是时间容许密封投标的招标，投标和评标;二是合同授予的判定基础为价格或其他在与价格有关的因素;三是没有必要与投标人进行有关他们的投标的商谈;四是按合同的估计，会收到一个以上的密封投标。往往在大额采购(采购金额超过25000美元，但合同中不规定订货数量的采购除外)中适用。其二，协商采购，也可称为谈判采购方法。其适用条件

为:一是如果适用密封投标条件不具备，订约官员可要求竞争报价;二是由于地方差别，例如法律、法规和贸易结合的差别。间该方法仍在大额采购中适用。其三，单一来源采购。当采用单一来源采购时，需要写出书面说明，即必须包括有关政府寻找可能的替代供应商的努力的信息、以及适合于完全公开竞争程序的技术规格无法确定的理由说明。其四，询价采购。该方法只有在采购金额在2500-25000美元之间时才适用，适用时，各级政府机构均可以采取“货比三家”式程序，使合同签约各方展开激烈的商业竞争，最后才决定订货。其五，征求建议书。征求建议书是一种比较新的采购方法，八十年代才在美国的政府采购法中确立。要求采购主体与少数的供应商或承包商接洽，征求提出建议，再与他们谈判有无可能对其建议书的实质内容作出更改，再从中要求提出“最佳和最后建议”。而我国在《政府采购法》中规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源等采购方式。且对公开招标方式的适用条件规定得最为宽泛即除采用邀请招标、竞争性谈判、询价、单而我国在《政府采购法》中规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源等采购方式。且对公开招标方式的适用条件规定得最为宽泛即除采用邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源等采购方式外，且达到国务院及省级人民政府规定的限额标准以上的，均应实行公开招标方式。从总体上来看，我国在《政府采购法》中对政府采购方式的规定比较薄弱，存在的主要问题是:第一，并没有对各种方式的配合适用做出规定。如就公开招标而言，《政府采购法》确立了其优先适用的地位，并且对公开招标以外的采购方式做出了规定。但未就公开招标与其他方式配合适用作出规定。第二，对某些采购方式的适用条件规定得过于苛刻。如单一来源方式。第三，已有的规定不明确或不严密。如对采用公开招标以外的采购方式的批准，以什么方式提出申请则没有做出规定。第四，对某些采购方式的程序规定过于简单。如单一来源方式。 论文网在线
(三) 政府采购监督制度的不完善
虽然现行《政府采购法》对政府采购监督制度有专章的规定，但不可否认，主要存在以下不足：其一，确定的监督范围狭窄。《政府采购法》只限于对政府采购法律法规和政策的执行情况；采购范围、采购方式和采购程序的执行情况；政府采购人员的职业素质和专业技能等内容的监督，而对政府采购之前计划的编制，政府采购合同的履行情况等未能实施监督，没有实现对政府采购的“立体”的监督，给政府采购监督留下死角，造成了监督乏力。其二，缺乏独立的监督主体。我国《政府采购法》第十三条虽然统一了政府采购市场中的监督主体，明确规定各级财政部门为政府采购对象的主管机关，但由于还存在着另一部法律《招标投标法》，故公共采购市场中的监督主体实际上尚未统一，各级发改委和相关的行政机关还在兼任运动员和裁判员的双重角色，各自制定相应的公共采购行政规章，分别管辖属于自己的公共采购项目。公共采购市场中的货物、工程、服务，城市基础设施建设、供水、供电、供热等政府公用事业的采购项目，涉及到公共安全和公共利益的采购项目，涉及到国家稀缺资源和国家利益的公共采购项目等等。这些公共采购项目在我国现行的公共采购法律体系下，还存在着多元的监督主体，大部分都还没有进入各级财政部门的监督视野。其三，缺乏统一的监督规则。现行法律虽然赋予我国各级财政部门对政府采购活动进行监督管理的权力，但《政府采购法》各个章节和条款中，没有详细规定各级财政部门进行监督的实体规则和程序性规则，我们在监督检查的专门章节中也没有发现一些具体的、有效的、强制的监督措施。
(四) 国内产业保护的乏力
目前，许多国家对国内政府采购市场的保护政策并非因加人ｗｔｏ 《政府采购协议》而彻底放弃，在不同程度上存在甚至强化了产业保护措施，把对本国政府采购市场的保护作为一项政策目标，即就是国家开放了政府采购市场，但将之与保护国内产业和市场相结合，利用政府采购手段扶持国内中小企业迅速发展。这也是国际上实施政府采购制度的国家和地区的通行做法。在《政府采购法》中对国内产业保护也有一定的制度设计，如第九条规定，政府采购应当有助于促进中小企业发展；第十条规定，政府采购应当采购本国货物、工程和服务。但规定中相当原则，措施非常单薄，远远没有形成保护国内产业的网络，当然不能很好的使我国企业从对外开放政府采购市场中获得合理的利益。例如，2004年11月，北京市政府采购“微软”产品案遭致强烈谴责。最终“微软”无奈出局，持续了十余天的采购微软产品风波最后以各大国产软件商的“胜诉”而告终。之前，也有同样的事件即河北省政府采购“思科”产品案，类似的“保护国货”事件还有许多。这些案件虽然都在强大社会舆论的压力下，给“国货”争取到了政府采购的机会，但却给我们留下了许多值得探讨和深思的法律问题。
(五)保护高技术产品自主创新法律政策的不完善
利用政府采购推进技术创新、产品创新和产业结构升级，维护国家信息安全这是发达国家的普遍做法，政府采购要不以单纯节约资金为目的，要着重体现促进自主创新，推进结构调整，维护国家信息安全。虽然我国《政府采购法》，确定了原则上购买本国货物的规定，在实际上我国政府采购

政府大量地利用私人融资的方法来完成一些传统上由政府完成的活动。就这些活动的性质而言，它们仍然具有公共性质。同因此，反映在政府采购法中，就是以采购活动的公益性标准来确定一些私营企业的政府采购法主体地位。由此可见，我国在《政府采购法》中，应将采购所适用的资金的公共性与采购主体从事活动的非竞争性以及公共性结合起来，并按照采购资金公共性为主，兼顾采购主体从事活动的非竞争性以及公共性这样一个原则来确定政府采购的事实主体采购，也就是使用公共资金的组织就可能成为政府采购主体，而无论其形式上是否为公共机构。这无疑扩大了（政府采购法）适用范围。
(二)增强对政府采购方式的规范。
首先，形成完善的政府采购方式体系。一个完善的政府采购法中所包含的采购方式实际上是一个完整的体系。在这个体系中，各种采购方式是有机结合，互相补充，相得益彰。因此，我国应对《政府采购法》中各种采购方式的适用条件进行必要梳理与调整，形成相互融洽与配合的关系。如对公开招标设计其他采购方式予以补充的适用条件。因为尽管公开招标具有公开发布采购需求，并且也正好符合政府采购公开、公正和竞争的基本原则的特点，但并非完美无瑕。这种采购方式突出的适用条件为:第一，是否明显存在适当的竞争;第二，需要对技术规格和其它的技术说明进行适当的说明;第三，采购的时间要求。如果采购时间紧迫，则这种方法不能适用;第四，要求以价格为基础作出授予合同决策。因此，需要其他采购方式予以补充。其次，必须就采购方式适用条件做出明确合理的规定，以指导和要求采购人在政府采购中根据特定的采购要求和市场条件选择适用特定的采购方式。否则采购人就可能不能选择适当的采购方式，甚至还会为采购人规避公开招标提供条件，使他们采用其“偏爱”的方式，从而为政府采购中的腐败和不正当交易留下了很大的空间和机会。采购方式的适用问题，其核心是保证公开招标方式的尽可能适用。只有在公开招标方式不能适用，符合法定的条件时，才能适用其他方式。如果规定的适用条件不严密或过于苛刻，均可能损害整个政府采购制度的完整性。目前主要对某些采购方式的适用条件进行修订，使其符合现实采购条件。如对单一来源方式适用条件予以扩大，增加招标失败、研究、实验或开发合同、重复合同以及设计竞赛等情形。另外对采购人就适用公开招标以外采购方式报批的方式做出规定。最后，必须对采购程序做出详尽合理的规定。从一定的意义上讲，采购方式与采购程序是密不可分的，互为表里的。选择了特定的采购方式，也就意味着选择了特定的采购程序。但在政府采购法的实态上，却并非尽然。比如，如果政府采购法指明了采购所采用的方式，但对在采用此方式时应该遵循的程序没有详尽合理的规定，则采购方式的适用也将有其名无其实。所以采购程序乃是政府采购法中有关采购方式的进一步深化，并且较之采购方式的适用更加重要。故我国应借鉴国际上政府采购立法与实践的经验对采购程序做出详尽合理的规定，尤其是单一来源采购的程序。
(三) 健全政府采购监督制度
首先，扩大监督的范围。监督范围的扩大不应是盲目的，应满足以下条件：
第一，特定性（必须是由政府采购监督对象所实施的行为、）非政府采购监督的对象，如公民实施的行为不能纳人政府采购监督的范围。第二，公共管理性。政府采购监督范中的内容是一种职责行为，是一国政府部门及政府机构或其他直接或间接接受政府控制的企事业单位，为实现政府职能和公共利益而作出的非私人行为。第三，法律性 。政府采购监督范围中的内容将产生法律后果。政府采购监督对象的行为应该是一种法律行为，它或是应履行法定义务，或约定义务，或变更法律关系、不能产生法律后果的行为，如资料性行为、纯技术性行为等不属于政府采购监督的范围。只有满足上述条件，才能有的放矢地将政府采购之前计划的编制，政府采购合同的履行情况等内容纳人监督的范围，避免监督的范围无限扩大，而使监督因其不集中更为乏力。 论文网在线
其次，要构建完备的政府采购监督的法律体系。政府采购监督制度的完善, 首先要有完善的政府采购监督的法律体系。因为只有具备了完善的监督法律体系, 监督主体在行使监督权时有充足的法律依据。《政府采购法》对政府采购活动的规定缺乏可操作性, 虽然财政部、监察部于2003 年12月17日联合颁布了《政府采购评审专家管理办法》和《集中采购机构监督管理办法》, 以及先前财政部颁发的《政府采购信息发布管理办法》和《招标投标管理办法》, 但与完善政府采购监督的实际需要相比, 还很不健全。因此, 应尽快制定《政府采购法的实施细则》、《政府采购货物与服务招标采购办法》、《政府采购咨询专家管理办法》、《政府采购质疑与投诉办法》、《政府采购人员考核与资格认证》等等, 同时出台相关的司法解释, 对各种采购方式制订相应的标准采购程序, 使《政府采购法》中有关政府采购的监督机制进一步完善。各级地方人大和政府, 要根据《政府采购法》的规定, 制定与当地政府采购相适应的、具有特色的地方性法规和行政规章, 规范本地区各级政府的政府采购。
再次，要建立完善的政府采购监督的程序机制。日本著名的程序法学家谷口安平指出: “在正当程序得到实施的前提下, 程序过程本身确实能够发挥给结果以正当性的重要作用”。政府采购的规范化操作离不开严格的制度约束, 政府采购的推进正是建立在一套严格的制度约束基础上的, 即以制度的约束为基础来规范政府采购行为。同时, 政府采购程序越详细、越严密, 政府采购监督管理越具有针对性, 越易到位。要完善的政府监督机制, 必须以完善的政府采购机制作为前提的, 政府采购监督, 本质上就是对政府采购程序的合法性进行监督, 同时进行合理性审查。笔者认为应从政府采购程序和政府采购资金流转方向上, 在政府采购的纵向层面, 完善政府采购的监督机制。
最后，要建立分工明晰、责任明确的政府采购监督管理体系。时下“以人为本”的口号, 在政府采购监督机制中, 也应加以提倡。虽然我国对政府采购活动的监督安排了多种方式, 但任何法律、法规都是通过人具体执行的。目前, 我国法律体系不健全是一个不争的事实, 而执法主体责任心不强, 执法缺位行为更是比比皆是。加强监督主体的责任控制, 增强他们的责任感非常必要。我国政府采购监督主体在采购活动中, 存在的主要问题是职能部门、机构监督严重缺位, 有时媒体好像成了主要的监督机构;权力机关对财政预算的监督和法律、法规执行情况的监督, 在理论上是很完善的, 只是有时被虚置了; 司法监

督是被动监督, 它奉行不告不理的中立政策, 对政府采购不能进行主动地监督。因此, 行政监督的责任非常重大。根据《政府采购法》规定, 各级财政部门是政府采购的监督主管部门, 行使管理和监督职责, 监察机关和审计机关对政府采购活动进行专项监督, 这些部门与政府采购关系最为密切, 监督更为直接、高效。强化这些行政监督主体的职责, 防范监督主体的缺位, 就变得十分的重要和必须。
(四) 强化对国内产业的保护 
可以预料 ，随着我国政府采购市场对外的进一步开放，国内企业面临着前所未有的国际竞争压力。不利的竞争地位还会加强，严重威胁其生存和发展。保护民族工业，支持国有企业的发展将成为一个突出问题。为了有效解决此问题，我国应在《政府采购法》中增加保护的措施，还可做如下规定：第一，规定政府采购的本地含量，即规定国际采购中本地产品和劳动的含量。这是世界各国较为通川的做法。如美国《购买美国产品法》规定，所进行的国际采购至少购买５０％美国国内原材料和产品〔此项条款的作用在于保证国外进口产品中我国劳动力和原材料的含量，从而间接的促进了我国劳动力和原材料的出口，保证了国内工业的发展。第二，给予本国企业以优惠，即在国际招标中允许国内投标人报较高的价格 。如美国 《购买美国产品法》规定，给予国内投标商１０％一３０％的价格优惠。我国在进行政府采购过程中，也应在同等条件下，给予国内产品以适当的价格优惠，使我国企业有更多的机会得到更多的资金来充实、发展和壮大自己，从而起到保护国内工业的作用。第三，在某些领域限制或禁止国外企业的进人。本国市场的对外开放是有限度的，以美国为代表的西方发达市场经济国家在涉及国家安全的产品上，往往也未开放其国内市场。因此，我国可以用国家安全、保护环境及外汇平衡等的正当理由，禁止或限制外国供应商进人本国政府采购市场的某些领域，最大限度地购买本国产已实现保护国内工业的目的。
(五) 完善政府采购在自主创新方面的措施
要进一步完善《政府采购法》、《预算法》及其配套法规文件。建立财政资金采购自主创新产品制度，形成自主创新产品认证制度、认定标准、评价体系等保证财政资金折光府采购向高技术产品倾斜；对于国家重大建设项目及其他财政性资金做出优先采购自主创新产品规定。通过制定有关信息安全政府采购办法，支持本土企业的自主创新产品。比如，将支持自主创新解释为涉及国家利益和社会公共利益，以便于政府采购合同在履行中面对损害国家和社会公共利益时，有关部门依法终止合同。另外可以考虑在法律中明确，将支持自主创新产品作为任何一份政府采购合同的必备条款。再比如，评标标准应该有所修订，把自主创新的产品在达到使用标准的前提下优先采购纳入评标的标准，使新产品不受价格最低的限制，这是支持自主创新的一个必备条款。关于供应商资格的问题，也应明确规定对有自主创新产品的企业实行优惠待遇不属于差别待遇、歧视性待遇，是合理的条件。并建立以下配套的政策关照。
(一)建立财政性资金采购自主创新产品制度。建立自主创新产品认证制度，建立认定标准和评价体系。由科技部门会同综合经济部门按照公开、公正的程序对自主创新产品进行认定，并向全社会公告。财政部会同有关部门在获得认定的自主创新产品范围内，确定政府采购自主创新产品目录(以下简称目录)，实行动态管理。
　　加强预算控制，优先安排自主创新项目。各级政府机关、事业单位和团体组织(以下统称采购人)用财政性资金进行采购的，必须优先购买列入目录的产品。采购人在编制年度部门预算时，应当标明自主创新产品。财政部门在预算审批过程中，在采购支出项目已确定的情况下，优先安排采购自主创新产品的预算。发挥财政、审计与监察部门的监督作用，督促采购人自觉采购自主创新产品。
　　国家重大建设项目以及其他使用财政性资金采购重大装备和产品的项目，有关部门应将承诺采购自主创新产品作为申报立项的条件，并明确采购自主创新产品的具体要求。在国家和地方政府投资的重点工程中，国产设备采购比例一般不得低于总价值的60%。不按要求采购自主创新产品，财政部门不予支付资金。
　　(二)改进政府采购评审方法，给予自主创新产品优先待遇。在政府采购评审方法中，须考虑自主创新因素。以价格为主的招标项目评标，在满足采购需求的条件下，优先采购自主创新产品。其中，自主创新产品价格高于一般产品的，要根据科技含量和市场竞争程度等因素，对自主创新产品给予一定幅度的价格扣除。自主创新产品企业报价不高于排序第一的一般产品企业报价一定比例的，将优先获得采购合同。以综合评标为主的招标项目，要增加自主创新评分因素并合理设置分值比重。
　　(三)建立激励自主创新的政府首购和订购制度。国内企业或科研机构生产或开发的试制品和首次投向市场的产品，且符合国民经济发展要求和先进技术发展方向，具有较大市场潜力并需要重点扶持的，经认定，政府进行首购，由采购人直接购买或政府出资购买。
　　(四)建立本国货物认定制度和购买外国产品审核制度。采购人应根据《中华人民共和国政府采购法》规定，优先购买本国产品。财政部会同有关部门制定本国货物认定标准。采购人需要的产品在

政府采购法主体之比较研究— 兼谈我国政府采购法主体之立法对策［ j ］．法律科学，2000，(1