论wto规范体系的特殊性
及其对我国行政法律制度的冲击
——潘志恒
作者简介
潘志恒，1953年出生，1969年参加工作。1980年大学英语专业毕业，1986年国际经济法专业研究生毕业，获法学硕士学位。1993年获评高级经济师职称（1999年转评为高级律师）。现为广东省律师协会电子商务法律业务委员会委员，广州市律师协会国际商务法律业务委员会委员，广东天诺律师事务所合伙人。
著有专著《破产法概论》（与另一作者合著，1988年出版）。
曾发表“论和解与整顿”、“债权转让的风险防范”、“律师的社会地位与律师的使命”等论文十几篇。
论wto规范体系的特殊性
及其对我国行政法律制度的冲击
——潘志恒
任何国家加入wto，都会面临一系列的“入世问题”。所谓入世问题，是指加入国如何调整和变革现存的经济制度、法律制度甚至部分政治制度，使之符合wto规范体系要求的问题。“入世问题”产生的原因有二，一是各国的政治、经济、法律等制度与wto规范体系的不相适应性。“入世问题”的严重程度与这种不相适应性成正比。WWw.11665.COm二是wto规范体系的特殊性。这是产生“入世问题”的更重要的原因。正是wto规范体系的特殊性，才使得各成员国的国内制度不但有必要符合wto规范体系，而且必须符合wto的规范体系，才使得调整和变革国内政治、经济、法律等制度不但成为必要，而且成为必须。因此，要探讨入世对我国行政法律制度的冲击和挑战，就必须从分析和研究wto规范体系的特殊性入手。
一、wto规范体系的特殊性
wto规范体系是由国际公约（如《马拉喀什建立世界贸易组织协定》）、多边协定（如《货物贸易多边协定》、《与贸易有关的投资措施协定》、《服务贸易总协定》、《与贸易有关的知识产权协定》等等），国际组织规章（如《贸易政策审议机制》、《关于争端解决规则与程序的谅解》等）。国际组织的决定与宣言（如《关于有利于最不发达国家措施的决定》、《关于世界贸易组织对实现全球经济决策更大一致性所作贡献的宣言》等等），以及各国的加入决定书等等组成。这些公约、多边协定、国际组织规章、国际组织的宣言与决定以及加入决定书等无疑都是调整国家间关系、约束国家的国际行为的规范，因而属于传统国际法的范畴，具有传统国际法的本质和特征①。然而，与传统国际法相比，wto的规范体系却有着显著的特殊性。这种特殊性，不仅表现在对传统国际法所规范的行为范围的拓展，而且表现在对传统国际法的本质特征的拓展。兹一一列举之：
1、与传统国际法相比，wto规范体系的规范对象发生实质性变化。
传统国际法调整的是国家与国家间、国家与国际组织间以及国际组织之间的关系，因此，它所规范的对象对国家来说，仅是国家的对外行为，或称国家的国际行为。而对国家的国内行为，传统的国际法向来都根据主权原则将其排除在国际法的规范对象之外。与传统的国际法不同，wto的规范体系，不仅将国家的对外行为作为规范对象，而且将国家的国内行为也作为规范的对象。例如：《中华人民共和国加入议定书》（下称“入世议定书”）第二条a款2项对国家的国内行为方式做出规定，即：“
效、最具强制力的争端解决机制。在受理范围上，它不仅包括违规之诉，而且包括非违规之诉，甚至还包括所谓的情势之诉；在争端解决的管辖上，它是绝对强制性的，即一切涉及wto实体协议的争端都必须由wto争端解决机制处理；就争端解决效力来说，授权交叉报复的多边制裁制度，保证了最后裁决的履行⑥。所有这些，对保证wto规范体系的施行起到了重要作用。
综上所述，无论在规范对象上，还是在规范范围上，抑或是在规范方法上，wto规范体系与传统国际法大不相同，都表现出明显的特殊性。wto规范体系的这些特殊性，增强了wto规范体系的强制性，迫使wto的参加国必须承接wto规范体系对国内政治、经济、法律等制度的冲击，必须应对wto规范体系对调整和变革国内政治、经济、法律等制度所提出的挑战。这既是“入世问题”的由来，也是解决“入世问题”的必由之路。
二、入世对我国行政法律制度的冲击
入世对我国行政法律制度的冲击是多方面的，归纳起来，主要表现在如下三个方面：
1、入世对我国行政法制建设的价值取向的冲击。
价值取向问题，是指有关目的、依据、原则和评价标准的问题。由于wto的规范体系是依据市场经济的原则而构建的，而我国的行政法制建设在很长一段时间内却是为计划经济服务的，这就不可避免地导致了wto规范体系与我国行政法律体系在价值取向上的不一致。因此，入世对我国行政法律制度的冲击，首先表现在对行政法制建设的价值取向的冲击！行政法制建设的价值取向包括四个方面：一是政府行政地位的价值取向；二是政府行政依据的价值取向；三是政府行政指导思想的价值取向；四是政府行政评价标准的价值取向。我国的行政法制建设在这四个方面的价值取向上都与wto规范体系的价值取向大相径庭，因此，入世必然对这些价值取向造成了强烈的冲击！
首先，就政府的行政地位而言，由于在计划经济体制下，政府既是计划的制定者，又是实施计划的组织者，还是计划执行结果的享有者和承担者，因此，政府自始至终处于中心地位，扮演最重要的角色。在政府行政地位的价值取向上，无疑是以政府为中心的。虽然我国现已转为建设社会主义的市场经济阶段，政府的职能和作用已经发生并正在发生根本的转变，但以政府为中心的价值取向却远远没有消除。普通百姓心目中仍深埋着政府万能的观念，以致于无论什么事情都要找政府解决；政府行政官员中更弥漫着政府中心的观念，以致于一谈到规范市场、整治市场便兴致勃勃、干劲十足，而一谈到服务市场、由市场调节，便别别扭扭，一百个不愿意。如上所述，wto规范体系是依据市场经济的原则而构建的，它的政府行政地位的价值取向是以市场为中心，政府服务于市场。也就是我们现在经常所说的“小政府，大社会”。以市场为中心的价值取向，对以政府为中心的价值取向的冲击，是入世带来的第一个价值取向的冲击！
其次，就政府的行政依据而言，我国有几千年的封建历史，封建社会的官本位思想的残余还或多或少地存留在现代
行政相对人的机会均等的市场准入条件等等，便成了行政方法的正常的基本要求。这就要求行政相对人的权利救济手段必须大大扩大。除了保证行政相对人的知情权外⑦，对行政相对人的异议权、建议权、提请注意权等监督权也必须给予切实的保证，同时，对行政行为申请司法审查的权利也必须切实保证⑧。所有这些，对行政主体的行政方法无疑将产生强烈的冲击。
3、入世对我国行政法律体系的冲击。
入世对我国行政法律体系的冲击来自wto法律规范对成员国法律体系所提出的统一性、完善性和一致性的要求，换句话说，入世对我国行政法律体系的冲击，就是对我国行政法律体系不统一、不完善以及与wto规范体系的不一致的状况的冲击。下面分别予以阐述：
①入世对我国行政法律体系的不统一状况的冲击。
我国行政法律体系不统一状况可分为两种情况，一种是合法的不统一，一种是非法的不统一。所谓合法的不统一，是指由法律明文授权地方立法机构可以依据实际情况，对法律和行政法规做出变通规定，而产生的不统一。如立法法第六十六条规定民族自治地方的人民代表大会可以制定自治条例，自治条例可以依照当地的民族特点，对法律和行政法规做出变通规定。由于立法并没有把国家承担的国际条约义务列入禁止变通规定的法律清单中，从理论上说，就可能存在合法的法律不统一状况；所谓非法的不统一，是指地方立法机关或行政立法机关，为了保护地方利益，制订与国家法律、法规不一致、甚至相抵触的地方性法规或规定，而在一段时间内未被发现、未被纠正的。这种情况在我国不但存在，而且情况还相当严重⑨。这就给我们提出了清理和纠正与国家法律、法规不一致的地方法规的艰巨任务。
②入世对我国行政法律体系不完善状况的冲击。
如上所述，我国在建国后的相当长的一段时期内，不重视行政法律体系的建设，导致我国在入世前，许多行政法律规定都处于空白状态。入世后，我国加快了行政立法速度，在不到两年的时间里，就先后制定了《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》和《中华人民共和国行政许可法》等一系列法律、法规。即使如此，我国的行政法律体系仍不健全，许多行政领域仍存在无法可依或法律规定不完善的情况，这种情况与wto规范体系所提出的行政行为必须有法律依据的要求极不适应，必须尽快扭转。
③入世对我国行政法律体系与wto规范体系不完全一致的冲击。
由于我国现行的行政法律体系脱胎于计划经济体制，因此，不可避免地在许多法律规定上存在着计划经济理念和规范的痕迹。在建立社会主义市场经济的过程中，我国不断清理和废除不适应市场经济体制的法律、法规，不断修改和制订适合市场经济体制的法律和法规，使我国目前的法律体系已基本与市场经济体制相适应。然而，法律清理工作并没有完成，与wto规范体系不一致的法律规定还大量存在，还必须下大力气进一步开展法律清理、废除、修改和修订工作。
除了对现有法律法规进行清理、废除或修改外，我国还应完善必要的立法规定和立法程序，以保证新制定的法律与wto的规范体系相一致。也就是说，法律一致性的问题，不是一时的问题，而是长期的问题。一致性的问题，将长期影响我国的立法实践和法律体系的建设进程。
三、迎接挑战，加快我国行政法制建设
加快我国行政法制建设的工作千头万绪，内容方方面面，但笔者认为，最重要的是要抓好以下三个方面的工作：
1、以公平、正义为准则，调整和规范我国的行政法律关系。
①行政主体从控制中心向服务中心的转变是建立公平、正义行政法律关系的前提条件。
行政主体是行政权力的拥有者和行使者，因此，行政主体必然是行政法律关系的主导方面，行政主体的地位和性质，必然决定着行政法律关系的性质。在封建专制社会，行政主体是为控制民众、监管社会而存在的，因此，行政主体的地位必然是权力中心、控制中心，与此相适应的行政法律关系必然是控制与服从的极不平等、极不公平的行政法律关系。与此相反，现代的行政法律关系应该是公平、正义的法律关系。权力的存在理由，已不再是控制社会、压迫民众而变为管理社会、服务民众，权力的行使目的已不再是牧民、役民，而转变为保护行政相对人的合法私利，促进社会的可持续发展。与此相适应，行政主体的地位必然要发生根本性的转变，即从控制中心转变为服务中心。
所谓“服务中心”，包含两层含义：
第一，行政主体是为服务于行政相对人而存在、而构建、而发展的。这是现代民主思想和民权思想在行政法律关系上的必然反映。据此，行政主体的设置、架构，行政权力的设定、限制和行使条件等等，都要以服务于行政相对人为基点，按服务于行政相对人的需要来设置和设定。这既确定了我国行政机构改革的指导思想，也规定了我国行政机构改革的任务。改革开放以来，我国已经进行了两轮大的行政机构改革，小的行政机构改革一直未间断。经过改革，我国的行政机构大大精简，机构设置日趋合理，行政职能开始转变，行政权力架构也有了新的变化。但是，以服务于行政相对人的标准来衡量，我国行政机构的改革还任重道远。从行政机构的设置来看，机构重叠、设置不合理、分工不明确的现象仍然存在；从行政权力的设定来看，我国行政主体的权力过大，权力范围过广，许多权力的设置与服务于行政相对人的要求不一致，甚至妨碍服务于行政相对人。因此，加快我国行政机构的改革步伐，按“服务政府”、“责任政府”的现代理念改革和构建行政机构，设定和规范行政权力，仍是我国今后相当长的一段时间内的紧迫任务。
第二，行政主体服务于市场而不是控制和左右市场。这是wto规范体系对成员国行政主体的最本质要求，也是计划经济体制和市场经济体制的最根本的区别。众所周知，我国的行政体制是脱胎于计划经济体制的，从机构的设置到权力的设定，无不与计划经济有千丝万缕的联系。行政主体按服务于市场的要求来重新构建，行政权力按服务于市场的要求来重新设定，这无疑将是涉及行政体制的伤筋动骨的改革。继续这一改革进程，尽快完成这一改革，是我国入世后必须完成的一项任务。
②建立行政相对人的地位平等、机会均等的社会规范体系是建立公平、正义行政法律关系的基本要求。
社会公平、正义的首要条件是社会成员的法律地位平等。假如社会成员的法律地位不平等，存在着特殊成员、特权人物和差别待遇，就根本谈不上公平和正义。wto规范体系的非歧视原则和国民待遇原则都体现了社会成员法律地位平等的要求。因此，建立公平、正义行政法律关系，就不允许任何人有高于他人的法律地位、优于他人的社会待遇以及多于他人的特权。然而，现阶段的我国社会，差别待遇和不平等现象却比比皆是：市民和农民的地位不同，待遇不同，权利范围也不同；国有企业和民营企业以及三资企业的地位和待遇不同；授权企业（如有专营权、进出口权等授权的企业）与非授权企业的权利和待遇就更不相同。消除不合理的差别待遇，赋予社会成员平等的社会地位和公平的社会待遇，是我国建立公平正义行政法律关系一项长期和艰巨的任务。
除了地位平等外，机会均等也是社会公平正义的一个重要条件。如何建立对全社会成员公平开放的市场准入制度，如何保证社会成员享有平等的社会竞争机会和公平的社会竞争条件，这也是建立公平、正义的行政法律关系所必须解决的问题之一。入世后的
体系。
③行政公开，是建立公平、正义行政法律关系的最重要保证。
行政公开是指行政主体通过将行政权力运行的依据、过程和结果向行政相对人和公众公开，使相对人和公众知悉的行政方法。我们说行政公开是建立公平、正义的行政法律关系的最重要保证是因为：首先，行政公开是行政公正的最重要保证，所谓“阳光是最好的消毒剂”，而“暗箱操作”则是腐败的根源之一。行政公开就是把行政主体的行政行为置于公众的监督之下，杜绝暗箱操作，这无疑是行政公正的最重要保证；其次，行政公开保证了行政相对人有效地行使其合法权利，从而有效地保护其合法权益。行政公开保障了行政相对人的知情权，而只有在全部知情的情况下，行政相对人才能有效地行使异议权、建议权、抗辩权、申诉权等等；最后，行政公开，有利于建立和加强行政相对人对行政主体的信任，促进行政相对人与行政主体积极合作，从而大大提高行政效率。
然而，我国目前的行政公开制度可以说是极不完善、极不健全的。在立法层面下，我国宪法中对公民的基本权利的规定缺少对知情权的规定，在制度层面下，缺乏对行政公开的义务、范围、方法、程序以及法律责任等的系统的制度和规定。所有这些，都是摆在入世后的
第76—93页。
⑧ 有关wto的司法审查体制和规定，可参阅江必新著《wto与司法审查》 人民法院出版社2002年6月第1版。
⑨ 参阅皮纯协主编《行政程序法.比较研究》 中国人民公安大学出版社2000年6月第1版第532页。
