一、问题的提出
“法律监督的概念有广义和狭义之分。广义的法律监督是指国家机关、组织、人民群众对法律活动的合法性所进行的监察和督促。狭义的法律监督是指检察机关对法律活动的合法性所进行的监察和督促”。 广义的法律监督根据监督主体不同可以分为国家监督（又称国家机关的监督）和社会监督两大类。国家监督包括权力监督（或称人大监督）、行政监督、检察监督和司法监督四个方面 ，其中行政监督主要指行政机关的内部监察，司法监督主要指司法审查。因此，我国的权力机关、检察机关、审判机关和行政机关都不同程度地拥有法律监督权 ，在这种法律监督权分配格局下的法律监督机制的效果如何？毋庸讳言，不尽如人意。
法律监督乏力、法律监督缺位是我国法制建设中的一个由来已久的伤痛。自上个世纪末以来，相关国家机关在其改革中，就涉及法律监督方面的工作也进行了一些积极的探索和改进，比如：
1993年9月，八届全国人大常委会第三次会议通过《加强对法律实施的检查监督的若干规定》；2002年8月，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）》经九届全国人大常委会第二十九次会议初步审议；2006年3月9日，十届全国人大四次会议上，吴邦国在全国人大常委会工作报告中指出：继续把监督工作落到实处，监督法已列入2006年计划安排审议的立法项目。
最高人民法院于1999年10月20日制定公布了《人民法院五年改革纲要》确定的39项改革任务，并于2005年10月26日发布了《人民法院第二个五年改革纲要》涉及8个方面的50项法院改革措施，两个纲要都包括改革和加强人民法院内部监督和接受外部监督的各项制度，完善对审判权、执行权、管理权运行的监督机制等内容。WWw.11665.com
最高人民检察院于2000年1月10日通过了《检察改革三年实施意见》，并于2005年9月20日公布了《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》，确定了增强检察机关法律监督能力，深化检察改革的主要方向。
不难看出，这些改革举措，都是各自为阵，着眼于本机关的法律监督工作和职责的改进，虽然这无可厚非，但这毕竟是局部的、浅层的、非系统的作法，我们应该着眼于整个国家的法律监督机制的建立健全，站在整体的、全局的高度，从国家政治体制、权力结构层面上审视，找出制度根源上的弊病并加以解决，从面建立起一个科学的、符合国情的、富有实效的法律监督机制，这是首先应该解决的问题，只有在这样的国家法律监督机制的整体架构内，各相关国家机关的法律监督工作的改进才有一个统一基础、指针和方向，否则，如果国家法律监督机制在整体上的缺陷没有解决，那么各相关国家机关在这方面的改革很难深入下去，国家法律监督的困境难以从根本上得到改观。
而在理论研究方面，多停留在法律监督的必要性和重要性的层面上，或者仅就法律监督机制的某一具体缺陷提出修补、完善的意见，虽然人们也认识到法律监督机制的缺陷存在着政治体制上的原因，但不少人认为只有实行“三权分立”才能解决，而忽略了我国人民代表大会制所具有的优越性，其实通过完善人民代表大会制本身也能很好地解决这个问题，且更符合中国的现实。
基于此，本文试从法律监督权的重新配置上入手，对我国法律监督机制提出一点制度上创新的构想。
二、我国法律监督机制的缺陷
本文所称的“法律监督机制”，是指以权力机关、检察机关、审判机关和行政机关为监督主体所形成的法律监督有机整体和运行体制。我国目前的法律监督机制从总体上看，其缺陷可归纳为以下几点。
（一）权力机关的法律监督权虚化
人大的监督权一般分为法律监督权和工作监督权。人大以其主体的最高性与权威性而居于法律监督机制的核心，是其他国家机关法律监督权的来源，人大法律监督作用的正常发挥是协调、监控其他国家机关正常、有效进行法律监督工作的基础和保障，直接关系个整个法律监督机制的运行。人大法律监督权的虚化导致了整个法律监督机制的乏力。人大法律监督权的虚化表现在以下几点：
1、在立法监督上
主要表现在：（1）违宪审查制度的缺失；（2）虽然《立法法》规定了对违反宪法、抵触上位法及不适当的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序，但没有细化、过于笼统，不便于操作，使得监督流于形式；（3）行政机关的立法监督权（《立法法》规定上级政府有权改变或撤销下一级政府的不适当规章）与人大的立法监督权之间的协调缺乏切实可行的制度安排，往往损及人大的知情权力，从而无从监督。
2、在执法监督上
主要表现在：（1）人大法律监督与行政机关内部监督，一方面存在职能重叠，另一方面两者关系没有法定化、制度化，没有协调和沟通的渠道；（2）非立法性抽象行政行为的监督没有制度上的安排，抽象行政行为可分为立法性抽象行政行为（即行政立法行为）和非立法性抽象行政行为（即行政机关制定、发布的具有普遍约束力的行政措施、行政决定和行政命令等），人大对于前者可给予立法监督，但对于后者从实体到程序都没有明确的法律规定，而且法律还明确规定了抽象行政行为的不可诉性，也排除了司法机关的监督，从而导致行政机关利用非立法性抽象行政行为来躲避监督、违法行政的现象日益严重；（3）政务公开制度不完善，行政权力运作的公开性和透明度不够，影响人大的知情权力和执法监督的开展。
3、在司法监督上
主要表现在：（1）对司法解释的合法性审查缺乏制度的安排；（2）人大与检察机关的法律监督权限、职能划分不清；（3）对人大监督与司法独立之间没有找到平衡点并在制度上、法律上予以确定。
（二）法律监督机制缺乏整体协调
我国现有的法律监督机制在表面上虽然在上下、左右、内外都作了安排，但实际上并没有形成一个职权明晰、协调配合、高效有力的整体机制，主要体现在：
1、从上下来看，人大监督是具有最高法律效力的最高层次的监督，但它与检察机关的法律监督职权的划分不清，行政机关在监督职能上与权力机关也存在重叠，另外它与其他国家机关在法律监督方面没有沟通、配合及控制的制度化路径，人大监督往往由此受到人力、物力及信息的限制而难以取得实效。
2、从左右来看，除权力机关以外的其他国家机关，在法律监督方面缺乏协调制度，他们之间的监督关系未完全理顺，权力配置存在失衡，如检察机关既要行使侦查、批捕、审查起诉、公诉的职能，又要监督公安机关、审判机关的司法活动，而公安机关、审判机关的抗衡手段明显不足。
3、从内外来看，内外监督存在主辅倒置，如就行政机关、检察机关而言，对他们的监督应该以外部监督为主，但是目前在制度上，注重的是其内部监督制度的建立，而其外部监督制度的建立相对较弱。这就形成了行政机关、检察机关以其内部监督为主的现状，然而由于其内部监督的监督主体受制于监督客体，难以实施有效的监督。
法律监督职权不清，监督职能重叠，上下沟通、配合及控制渠道不通，左右缺乏协调，内外本末倒置，使得我国的法律监督在体制上缺乏有序性和统一性，各搞一套，缺乏系统协调，相关国家机关在法律监督方面联系不密切，相互磨擦、相互掣肘，导致整个国家法律监督机制难以发挥其应有的效能。
（三）法律监督规则的欠缺
法律监督的规则包括法律监督的实体规则与程序规则两部分。
1、法律监督实体规则的欠缺
我国现行法律监督实体规则存在诸多欠缺，主要体现在对于法律监督权各项权能的完备和细化、监督客体相应的义务和责任存在空白和模糊。原因在于宪法、法律虽然对法律监督主体的基本职权作了的规定，但由于根本法和基本法受其原则性、概括性所限，不可能作出具体明细的规定；而对于法律监督客体的义务和责任，一方面由于法律监督主体权限的不完备和不具体，法律监督客体的相应义务和责任随之也出现欠缺，另一方面，虽然在有的法律虽然赋予了法律监督主体某项监督权力，但出于各种各样的考虑，而未规定法律监督客体的相应义务和责任，导致监督缺乏刚性和权威。
2、法律监督程序规则的欠缺
法律监督程序是实现法律监督实体权力、达到法律监督目的的途径，法律监督程序完备是现代法治的重要标志。而在我国法律监督程序规则的欠缺问题尤为突出，比如，对于人大法律监督程序迄今仍无专门立法，虽然全国人大常委会于1993年颁布了《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，但只是原则性的规定，并未作系统化的、步骤性的程序安排，也没有明确参与者的程序权利及义务，人大法律监督的在程序上基本上处于无法可依的状态。对此有人呼吁：“加强人大监督工作，缺少的不是权力，而是程序。是程序的缺失导致各项监督权或难以启动，或启动后难以行使，或行使以后也被人为地转换掉。加强人大监督，亟需程序支持。将现有宪法规定的人大监督职权程序化才是当务之急。”
（四）国家机关的法律监督与党的监督之间关系不顺
国家机关的法律监督与党的监督关系不顺，集中反映在人大监督与党的监督之间的关系不顺，这种不顺表现在两个方面，一是人大对党的监督，无论在实际中还是在制度上都不存在；二是两者对其他国家机关的监督没有制度上的协调，人大监督依法处于最高的法律监督地位，但在现实中，当其对其他国家机关行使监督权的时候，往往为党的监督所取代或因党的监督介入而不能有效开展。
造成人大监督与党的监督关系不顺的主要原因是人大与党的关系没有理顺。“党领导人大，人大监督党”这是目前人们对人大与党的关系的通行提法。
“人大监督党”是有根有据的，（1）我国宪法第5条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”（2）宪法和人大组织法还规定：全国人大及其常委会行使宪法、法律实施监督权，保障宪法和法律在全国范围内的实施；地方各级人大及其常委会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。（3）《中国共产党党章》规定：“党必须在宪法和法律范围内活动”。
“党领导人大”则只是对我国政治现实的描述，存在的并不代表都是合理的，这在理论上仍有尚待研究的地方，虽然我国宪法在序言中确定了党在国家政治生活中的领导地位，但舍此以外，党的权力性质、权力内容，行使权力方式和程序，以及党的外部监督制度等等都没有作相应的立法，党实际上是游离在法律制度之外，党组织不属于宪法规定的国家机关却又超越了国家机关，其权力不属于宪法规定的国家权力却又超越了国家权力。这种没有法律予以明确约束的“超国家权力”的存在，显然不符合民主法治原则，也不符合我国宪法确立的依法治国，建设社会主义法制国家的目标。
党在没有法律具体约束的前提下去领导人大，而作为被领导的人大是受法律约束的，他必须依靠和按照法律去履行监督职能，那么人大到底该依靠和按照什么法律去监督领导者这种没有法律明确约束的“超国家权力”呢？这显然是个问题，要解决这个问题就必须将党的机构定位在国家机关体系内，党的领导纳入法制轨道中，党的领导法制化是建设社会主义法制国家必须迈进的一步，这既能巩固宪法赋予党的领导权，又能使党的领导与宪法确立的民主法治的基本治国方略在制度上融为一体。这个问题如果不能很好解决，那么人大监督与党的监督之间的关系则很难理顺，其他国家机关的监督与党的监督之间的关系则自不待言。当然，党的领导法制化是一个需要在理论上和实践中不断探索的长期过程。
三、重新配置法律监督权的构想
造成我国法律监督机制中存在上述缺陷的原因是多方面的，但其主要的原因有两个，一是人大与党的关系没有理顺。要理顺人大与党的关系，其关键问题是党如何在法律体制中行使其领导权和接受监督，真正实现依法治党和依法执政，对于这一政治体制上的问题，不是本文讨论的重点；二是法律监督权的配置不科学，这是本文要重点解决的问题，笔者正是由此入手，通过对法律监督权的重新配置，来构建一个主体明确、权限清晰、整体协调的法律监督机制，从而克服现有法律监督机制存在的缺陷。
（一）重新配置法律监督权的前提
有人认为我国要改变法律监督不力的困境只有靠西医，使用西方国家的议会制、三权分立来治疗。笔者认为，以三权分立为根本组织原则的议会制和以民主集中制为根本组织原则的人民代表大会制虽然是不同的政权组织形式，但都属于民主制度，都体现了“人民主权”的基本思想内涵。人民主权思想是近代和现代西方民主理论的核心，人民主权思想的集大成者卢梭认为：国家是社会契约的结果，所有个人同意服从国家意志，政府的统治完全来源于人民的委托 。人民主权基本内涵就是主权在民，国家权力来源于人民，简言之就是人民当家作主。应该看到，我国的人民大会制在制度的完善程度上不及西方议会制，但不能由此否定人民代表大会制的优越性。
我国的人民代表大会制，从权力结构上来看，与西方议会制政体有着不同的显著特点（或者说更符合效率原则的特点）：
1、从在国家权力结构中的地位看。我国的人民代表大会制是在民主集中制原则指导下的议行合一体制，全国人民代表大会是最高国家权力机关，国务院、最高人民法院、最高人民检察院都是由全国人民代表大会产生，这些机构都要对全国人民代表人会负责并受之监督，这些国家机关没有任何与全国人民代表大会抗衡的权力。这与西方议会制的立法、行政、司法三权分立、相互制衡不同。
2、从权力范围上看。根据我国宪法，中国人民代表人会主要有立法权、组织权、监督权、任免权和重大问题决定权等五大职权；另外，宪法第62条第15项还规定：“应当由最高国家权力机关行使的其他职权。”这等于赋予全国人民代表大会无限的权力，这是西方议会所没有的。
3、从权力的行使上看。全国人民代表大会与其他国家机关的关系，不是平行、平等的关系，从权力主体上划分我国的国家权力，可分两部分：一部分由全国人民代表大会直接行使；另一部分经全国人民代表大会授权由其他国家机关行使 。。因此，在权力行使上是上对下的监督的关系。而西方议会制的立法、行政、司法三权分别由地位平行、平等的不同国家机关行使，议会与行政机关、司法机关的关系是地位平等、相互制约的关系，各自对宪法负责。
笔者认为：西方议会制的三权分立强调权力的横向制衡，立足于权力的相互制约，平行抗衡，而我国的人民代表大会制在理论上是从纵横两方面考虑，既强调权力的横向的制约和抗衡（在行政权、审判权、检察权之间），又强调权力的纵向监督和协调（立法权与行政权、审判权、检察权之间），因此在理论上这是一种兼顾民主和效率的国家管理模式，有利于克服三权分立模式下议行脱节、互相扯皮的弊病。邓小平在谈到我国政治体制的优越性时指出：“我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯”。“这方面是我们的优势，我们要保持这个优势，保证社会主义的优越性。”
尽管现实中，我国的人民代表大会制尚未发挥出其应有的优越性，但笔者认为其过错不在于制度本身，究其原因主要有二：一是人民代表大会制尚未完全到位，有些制度尚未真正建立，比如违宪审查；二是人民代表大会制还不完善，有些制度还需进一步调整、细化、法律化，如人大代表的推选制度、人大代表官僚化问题的解决、人民对代表及人大的监督、中国共产党与人民代表大会的关系等。
总之，不能一遇到制度上的问题，就首先想到从整体上否定我国的根本政治制度，不能把西方的全看成灵丹妙药包治中国百病。建设性的态度应该是如果问题能在制度内解决，那么我们首先想到的应该是如何去完善她。借鉴西方制度上的长处是非常必要的，但前提是在选药用量上必须对症，并且区别各国具体国情，唯如此才不致发生橘枳之变，对部分国家权力的重新配置必须以坚持和完善人民代表大会制为基本点，法律监督体制的设计上体现民主集中制的原则。
（二）法律监督权的重新配置
“从国家宪政的角度讲，国家权力机关的职权可以进一步概括成两方面的权力：一是代表人民行使议决权，包括立法权、决定权、任免权，这体现了国家权力的性质和来源；二是监督权，包括法律监督和工作监督，这体现了人民对国家权力的规范和制约。” 可见，法律监督权是人大的一项重要权力，笔者试从以下几个方面对法律监督权进行重新配置：
1、设置法监院，专司法律监督权
法监院与人民政府、人民法院关、人民检察院是平行国家机关。全国人民代表大会将其法律监督权授予法监院专司，法监院是国家的法律监督机关。人大监督的重点定在工作监督 ；在法律监督方面，笔者认为人大应主要将法监院作为监督客体，而由法监院具体对其他国家机关进行法律监督。因为，法律监督工作是一项日常性、事务性的工作，其涉及面广、技术性和程序强，而人大作为权力机关，讨论和决定国家或地方的带有全局性的重大事项是其特点，并以会议形式作为其主要的工作方式，虽然设有专门委员会，但专门委员会的性质是人大及其常委会的助手，是工作机构，宪法第70条对专门委员会的定位是“各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟定有关议案。”因此，各专门委员会“研究、审议和拟定有关议案”是服务于人大的立法大事。
可见，人大应立足于宏观来开展工作，而不应陷入日常性、具体的、繁琐复杂的法律监督工作中，事无巨细、事必躬亲不符合人大的职能特点，其结果只能影响人大监督的权威性和整体工作效率，因此，人大应将法律监督权委托于法监院行使，人大在法律监督方面其重点在于监督法监院，这就好比股东只需加强对董事或经理的监督一样，而无需陷入公司具体的日常事务或监督至公司的每一个职员，因此，应该从这个角度来保证人大的法律监督落到实处和加强其监督，从而保障整个法律监督机制的高效运行。法监院的权能设置见后文“法监院的组织构成”。
2、取消人民检察院的法律监督权
我国宪法规定人民检察院是法律监督机关，宪法和法律进而赋予了人民检察院侦查权、批捕权、公诉权、诉讼监督权，这即是人们一般认为的检察权的四项主要权能。尽管如此，理论界和实务界长期以来对检察权的性质一直存在分歧，近年来更是成为司法改革中讨论的热点问题，主要存在四种主要观点：“行政权说”、“司法权说”、“双重属性说”和“法律监督权说” 。对于这个问题，笔者认为我国的政权组织形式不是以三权分立为原则，而是在民主集中制原则下形成的纵横结构的政权组织形式，因此没有必要为检察权到底该归为司法权还是行政权大伤脑筋，硬要将其归入哪一类权力中去。检察权就是检察权，它是与司法权、行政权横向平行的一种国家权力，这是由我国政体所决定了的。同样，在配置检察权的权能时，不应该把它放入司法权或行政权中来考虑，而是应该将其作为与司法权和行政权平行的一种独立权力来考虑，从而着眼于检察权在国家权力结构到底应该发挥什么样的作用，从而对人民检察院与其他国家机关的关系作出科学定位。
正是由于理论上的混乱，使得检察权的权能配置上存在冲突，这种冲突表现在以下两个方面：
一是人民检察院既要行使侦查权，又要行使监督侦查的权力（侦查监督权）。这就产生了人民检察院在行使侦查权时的“自己监督自己”的问题，而缺乏有力有效的异体监督，一方面不利于防止人民检察院侦查权的膨胀和滥用，正所谓“刀刃削不着刀把”；另一方面在制度上也忽视了犯罪嫌疑人救济权利的保障，
二是人民检察院既要行使公诉权，又要行使诉讼监督权。这使得控方在刑事诉讼中享有超出其诉讼地位的“特权”，这既不利于法院独立行使审判权，也不利于保障人权。对于这种职能上的冲突，有学者指出：“在刑事诉讼中，检察机关既承担控诉职能又承担法律监督职能，使中国刑事诉讼程序失去了最低限度的程序公正的保障机制” 。1996年我国刑事诉讼法经修改，借鉴了英美法系当事人主义原则下的控辩式诉讼模式，以顺应现代刑事诉讼的发展趋势，控辩式刑事诉讼模式是以控审分离、控辩对抗为特点。这种模式必须以控辩双方力量的相对平衡为其重要基础 。另外，我国先后于1997年和1998年签署了《经济、社会及文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》，前者已于2001年2月28日由全国人大常委会批准生效，这两个公约中有很多内容都涉及到控辩平衡的刑事诉讼原则。因此，人民检察兼有公诉职权和诉讼监督职权与我国现行诉讼模式、刑事诉讼的发展趋势以及我国承担的国际义务都是不相适应的。
我们知道监督者要实施有效监督的一个基本原则是：监督者必须处于超然地位。如果监督者牵连事中或者置身于利害关系圈内，显然不能实施有效监督。而人民检察院在拥有法律监督权的同时，还拥有侦查权和公诉权，多重角色，职能冲突，既牵涉事中，又是身为利害关系方，“这不仅显得多余，徒增制度上的混乱，而且还造成了权力体系中权力角色的错位，导致权力间的无谓摩擦与能耗。这不能不说是我国宪法当中的一道硬伤” 。而要解决目前人民检察院职能冲突、角色混乱的问题，必须通过权力的重新配置来解决。
基于上述分析，笔者认为应该取消人民检察院的法律监督权（这里指侦查监督权、诉讼监督权、批捕权和抗诉权），其中侦查监督权、诉讼监督权及抗诉权赋予法监院，而批捕权赋予人民法院行使。修改宪法确定法监院为国家法律监督机关，我国的检察权其基本权能定为两个：侦查权、公诉权。
3、撤销行政监察机关
行政监察机关是行政系统内部的法律监督专门机关，行政监察机关实行的是“双轨制”，即行政监察机关既其受上级主管部门领导，又受行政机关领导。这种监督的监督主体在人、财、物、权等方面都受制于监督客体，是“儿子监督老子”，行政监察机关实际上难以有效开展监督工作，反而往往成为抵制外部监督的盾牌，并且与人民检察院存在职能上的重合。对此，笔者的观点是：对行政机关的法律监督应外部监督为主，以内部监督为辅。从其内部监督来看，应着重加强上下监督、主管监督、职能监督这三种形式 ，没有必要在其内部设立一个等同外部异体监督的机构——行政监察机关。故应予撤销，将其并归于人民检察院，这样既有利于加强对行政机关的外部监督，又可以解决原监察机关和检察机关相互推诿或互争管辖的问题，同时也符合精减机构、提高效率的要求。
4、赋予人民检察院对国家工作人员职务违法的调查权和处置权
如前所述，我国检察权的基本权能包括侦查权、公诉权。对国家工作人员职务违法的调查权和处置权是从人民检察院的侦查职能中衍生出来的权力，这是撤销行政监察机关后，而应赋予人民检察院的权力。人民检察院侦查权的范围几经变化，总体呈缩减的趋势，现行刑事诉讼法第18条第2款规定：“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”由此可见，检察机关侦查权的范围就是对职务犯罪 的侦查，是刑事诉讼结构中的一部分。对于未达到犯罪程度的职务违法行为的外部监督，在整个法律监督机制中处于薄弱环节，目前的做法是人民检察院侦查终结，做出不起诉或撤案决定后，对于职务违法行为，检察机关无相应处置权，而只能做出建议或移交有关部门处理，这无疑起不到外部异体监督的应有效能。因此，有必要赋予人民检察院对国家工作人员职务违法的调查权和处置权，使人民检察院在打击职务违法和职务犯罪两个层面上实现职能的统一，既有利于机构的精简，又有利于效率的提高。同时，这也是履行《联合国反腐败公约》 义务的一种制度上的体现，该公约第36条（专职机关）规定：“各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则采取必要的措施，确保设有一个或多个机构或者安排了人员专职负责通过执法打击腐败。这类机构或者人员应当拥有根据缔约国法律制度基本原则而给予的必要独立性，以便能够在不受任何不正当影响的情况下有效履行职能。……。”
人民检察院行使职务违法调查权和处置权的具体制度和相应程序，应在立法上予以确定，其中应该考虑：人民法院在行政诉讼中发现的涉嫌职务违法的行为，应通告人民检察院查处的；将人民检察院行使职务违法调查权和处置权纳入司法审查范围，为当事人提供司法救济途径，就如当事人对公安机关提起行政诉讼一样，来新设一种诉讼制度；对于人民检察院的职务违法处置权，可以考虑制定《国家工作人员职务违法处罚法》来具体规定。
5、扩大司法审查权的范围
我国现行行政诉讼法通过“以合法性审查为原则，以合理性审查为例外”的方式确定了人民法院对具体行政行为的司法审查权。《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审查行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”体现了合法性审查原则。该法第45条第4项规定：人民法院对“行政处罚显失公正的，可以判决变更”，体现了合理性审查的例外情况。这种制度安排既建立了人民法院对行政机关依法行政的监督，又避免了人民法院不至于过度干预行政机关，给予了行政机关应有的自由裁量权。但司法审查权的范围仅限于具体行政行为，却有局限性。对司法审查权的范围应作下列调整：
（1）非立法性抽象行政行为应纳入司法审查权的范围
如前所述抽象行政行为可分为立法性抽象行政行为和非立法性抽象行政行为，前者是行政立法行为，由于我国的政权组织形式并非以三权分立的方式，人民代表大会是国家立法机关，监督立法行为和维护法制统一的是与人大地位和性质相适应的必不可少的职权，司法机关受人大监督并对人大负责，司法机关无权监督和制约人大，故不宜分取人大的立法监督权，如前所述应由人大授权专门机关——法监院来行使。而对于行政机关的非立法性抽象行政行为，包括行政机关制定、发布的具有普遍约束力的行政措施、行政决定和行政命令等都是实施法的行为，不属于立法法规定的法的形式，故应纳入司法审查的范围。
（2）取消行政终局裁决，赋予法院终局裁决权
我国已加入世界贸易组织，将根据承诺国内与wto规则不相适应的法律制度，其中包括司法审查制度，wto协议要求各成员应根据wto有关协议建立或完善相应的司法审查程序。我国在《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》中承诺了司法最终审查制度，即所有行政复议都不是终局性的，都要赋予当事人提请司法审查的机会，让法院享有终局裁决权。
（3）将强制性侦查措施纳入司法审查范围
广义上的强制性侦查措施可分为人身保全措施和证据保全措施，前者包括拘传、取保候审、监视居住、刑事拘留和逮捕等；后者包括搜查、扣押和由扣押派生出来的查封、冻结、追缴，以及一些涉及公民基本权利的秘密侦查措施和技术侦查措施如通讯监听、邮检、秘密录音、拍照、摄像、诱捕等。上述这些强制性侦查措施涉及宪法赋予公民的基本权利，如果缺乏有效的制约手段和程序保障措施，将严重危及人权保障，而目前除公安要逮捕需检察院批准外，上述强制性侦查措施的使用是由侦查机关自行决定，其合法性和正当性缺乏外部审查和监督，极易在权力本性的驱动下导致滥用强制性侦查措施。因此，对于强制性侦查措施必须纳入法院的司法审查权范围，实施强制性侦查措施的必须经过人民法院批准。
（三）法监院的组织构成
本文将法监院作为国家的法律监督机关，在制度设计上注重将法监院作为一个地位超然的单纯法律监督机关，法监院仅对国家机关活动的合法性进行审查、裁断，对于审查、裁断为不合法的被监督事项只享有宣告无效或撤销的权力，而没有直接处理、变更被监督事项的权力，以使法监院地位超然，不越权代行其他国家机关的权力，但应赋予法监院对不执行决定者的制裁权，简言之，法监院其职责在于判定错误，要求被监督的国家机关必须自行纠正错误，回到合法轨道，对不纠正者，法监院有权依法给予法律制裁。在此总体思路下，笔者拟从权能设置、机构设置及程序设置这三个方面来分析法监院的组织构成。
1、法监院的权能设置
（1）立法监督权
除宪法外，根据《立法法》第2条的规定，我国的法的形式包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章以及地方政府规章。法监院的立法监督权的对象不包括对法律的制定、修改和废止等立法活动的监督，对法律的立法监督权由全国人大行使，法监院只能对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章以及地方政府规章的制定、修改和废止等立法活动的进行监督，法监院立法监督的内容包括两个方面：一是违宪审查；二是违反上位法的审查。另外，法监院还有对司法解释是否违反宪法和法律的审查权
立法监督权的衍生权力，包括对国务院部门规章、地方政府规章的宣告无效权；提请全国人大撤销或改变法规、地方性法规、自治条例和单行条例的权力（即提请撤销权、提请改变权）。
（2）程序监督权
“依法治国”已写入我国宪法 ，依法治国，不仅要求依实体之法，而且还要依程序之法，法谚有云：“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”（justice must not only be done, but must be seen to be done），这种看得见的方式就是程序法，随着近现代社会与法制的发展，程序法在法律体系中的地位不断提高，有人甚至称“程序是法律的中心” 。在法治社会中，实体权利总是要通过一定的程序来实现，失去了程序公正则实体公正难以得到保障，从这个意义上说，“程序法是实体法的生命形式” 。同时，程序法在制约国家权力的恣意滥用和保障人权上发挥着重要的作用，比如行政程序，有的学者提出“行政法主要是行政程序” ，理性而公正的程序是行政活动正当化的主要途径。从立法上看，“权利法案的大多数规定都是程序性条款，这一事实决不是无意义的。正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。” 由上可见，重视程序正义已成为是现代法治的一项基本原则，法律程序的公正度及遵守度常常是用来衡量一国法治程度的标准。
实现程序正义有着两个前提，一是程序本身必须具有正当性，不正当的程序最终将成为推诿职责、刁难人民的工具；二是正当的程序必须得到遵行，再正当的程序得不到遵行，也无法体现程序的正义价值。因此，监督程序法的实施是法律监督的一项重要内容，它自然是法监院的主要权能之一，并且加强和完备程序监督，在我国这种有着“重实体、轻程序”法律传统的国家里，更具有现实意义。
程序监督包括对选举程序、立法程序、司法程序、行政程序的监督，其中立法程序监督不包括对全国人大的立法程序的监督。法监院的程序监督权具有如下几个特点：a．以事中监督为主，以事后监督为辅
事中监督，也可称实时监督，是指应该在当前程序阶段进行监督，某项程序完结后，不由法监院监督，而通过其他方式解决。比如在刑事诉讼的侦查阶段中，法监院对侦查机关的程序合法性进行实时监督，侦查阶段终结后，则由相应国家机关在审查起诉、审判过程中处理，法监院不对侦查阶段的程序问题作事后监督。法监院对程序的事后监督只有在特定情况下才能进行，也即当其他法定救济途径用尽后，法监院才介入对程序的事后监督。比如，对于侦查阶段的程序违法，经过审查起诉、审判，判决生效后，经申请再审被驳回或再审之后，当事人再无法定救济途径可走，此时法监院才可对程序问题进行事后监督。
b．以被动监督为主，以主动监督为辅
对于程序的监督，法监院需依据当事人或国家机关的申请再被动启动程序监督，比如犯罪嫌疑人对超期羁押向法监院提出监督申请，公安机关对不批准逮捕或不起诉向法监院提出监督申请。法监院对程序的监督一般不主动出击进行监督，除非涉及重大国家利益或社会公共利益才主动对程序进行监督。比如对行政听证程序，如果涉及上述利益的，法监院可主动予以监督，但主动监督是以旁观者的身份介入，当发现程序违法时，才可以职权干预。
c．不涉及实体问题的处理
法监院的程序监督只是针对案件的程序性问题，对于案件的实体问题，应由相关国家机关根据法监院对程序性问题的判定自行处理。比如选民资格案件具有实体审查性质，应由人民法院处理，现行民事诉讼法对此作了相应规定。
d．法监院拥有程序违法制裁权
在我国现行程序法中（包括实体法文件的程序性条款）普遍地缺少制裁性条款，就是当程序违法时，其法律责任及后果（或称程序性制裁后果）不明确或存在缺失。尽管对有些程序违法行为，比如说刑讯逼供，将被追究行政责任，情节严重的还可能导致刑事责任，但是由于司法实践中广泛存在的诸多潜规则，而使得这些本不完备的制裁条款被规避或架空，比如说在司法改革中出现的错案追究制度，演绎出“胜者王侯败者寇”的潜规则，只要不办成“错案”，那么程序违法问题就不是问题，因此为了“办成铁案”，甚至不择手段，视法定程序为羁绊，每每做出违法程序的行为。为了完善程序监督，一方面还应在立法上健全程序违法的制裁条款，做到制裁程序违法者有法可依，另一方面还应在体制上保障这些制裁措施落到实处，笔者认为这就需要赋予法监院程序违法制裁权。由于法监院拥有程序监督权，可以在程序架构内实现经常性、制度化的监督，并且法监院独立于其他国家机关，地位超然专门负责法律监督，是有效和有力的外部异体监督，因此，赋予法监院程序违法制裁权，有利于建立起一个长效的、有力度和可依赖的程序监督机制。这里还要说明的是，法监院的程序违法制裁权与前文所说的人民检察院对职务违法的处置权两者之间的关系，前者是对程序违法的制裁，后者是对实体违法的处置，如果人民检察院在履行职务中发现程序违法需给予制裁的，应报请法监院就程序违法问题进行处理。
（3）实体监督权
实体监督，是指对人民法院的审判活动是否符合实体法规定进行监督。设定法监院实体监督权的要素：
a．以人民法院为监督客体
法治的基本理念之一就是“法律至上”，这就要求对在法的实施过程中出现的各种扭曲必须得到矫正，从面维护法律至高无上的权威。现代法治国家，法院被设为最重要和最终的矫正者，除立法、外交、国防等国家行为外，其裁判的范围涉及社会生活的方方面面，是公民的法律权利受到侵害的最终救济手段，即所谓“司法是社会正义的最后一道防线”。基于此，法监院的实体监督只能针对人民法院，而不是针对其他国家机关，其他国家造成的实体不公由人民法院处理，法监院不能代行法院的实体处置权，但法监院有权启动审判监督程序，要求法院再审，因此，法监院应享有抗诉权。
b．属于事后监督
法监院的实体监督必须是事后监督，即只有当诉讼程序依法终结，判决生效后，才能行使实体监督权，在诉讼程序中，不能行使实体监督权，以保障人民法院独立行使审判权。
c．调卷权
法监院在实体监督过程中，有权调取人民法院或相关部门的案卷或材料。
d．要求答复权
法监院在实体监督过程中，有权就涉及案件的有关问题要求人民法院予以答复说明，人民法院必须予以答复。
e．必须指明原审错误
法监院提出抗诉，要求再审的，必须指明原审存在的符合法定再审条件的错误。如未指明错误或所指错误不符合法定再审条件的，人民法院有权要求法监院收回或举行听证。
f．听证程序
如果法监院决定不提起抗诉，申请人不服的；或者法监院决定抗诉，但申请人、人民法院对法监院所指出的原审错误有异议的，应就涉及法定再审条件的原审错误而争议的问题举行听证会，这种听证会不同于行政决策听证会，而是类似于陪审团制度的形式，听证会由法监院主持，但对争议问题的没有决断权，而由听证团以投票方式来决定。听证团的组成程序可按选定仲裁员的模式设计，听证团人员可由与案件没有利害关系的人大代表或普通公民担任。法监院是以听证团的决定为基础，依法作出抗诉与否的裁决。
g．再审告知制度
如果人民法院自行决定再审的案件，应当告知法监院。以便法监院掌握情况，决定是否派员专案监督，以避免法院朝判夕改、滥用再审权。
h．再审判决、裁定不得以相同事实和理由作出与原审相同的判决、裁定
再审程序的设计其关键在于再审程序的启动环节，为维护生效判决、裁定的终局性和权威性，应以原判决、裁定确有错误为启动再审程序的必要条件，也即必须首先得出“确有错误”的结论才能启动再审程序，那么如何才能保障得出的“确有错误”结论是客观的呢，现有法律并未在程序上给予明确的安排，由于没有程序上的保障，使得再审程序的启动存在一定的任意性。对此，笔者在前文中设计了申请人、法院享有对法监院认定原审错误的异议权，并确立了听证制度来救济，通过这些手段能较为客观地认定原审的错误，有利于避免启动再审程序的任意性和浪费司法资源，保障启动再审程序是以原判决、裁定确有错误为前提，这就意味着进一步查证这些错误并予以纠正就是再审的重要任务，因此，再审判决、裁定不得以相同事实和理由作出与原审相同的判决、裁定，否则再审则失去了意义，因为再审程序的启动是以确有错误为前提。
i．一院不得二抗
同一法监院不得就同一案件二次提起抗诉，如果确需再次抗诉的，应提请上一级法监院审查决定，如果最高法监院需要再次提起抗诉的，应报请全国人大常委会批准。
（4）调查权
法监院在立法监督、程序监督和实体监督过程中，对存在疑点的问题，通过书面审查无法解决时，应进行调查。其调查的范围、手段和程序应以立法形式明确规定，并且应处理好与侦查权的关系，如果法监院在调查过程中发现涉嫌刑事犯罪的，应通报侦查机关依法侦查。（5）协调权
对行政机关、法院、检察院之间发生矛盾和争议的，如果这种矛盾和争议是现行程序法规定了解决方式的，则按程序法解决，如果程序法未作规定的或规定不明确的，那么应由法监院协调。另外对于案情复杂、涉案面广、社会影响大的案件，如某一案件跨地区跨部门，或涉及多个国家机关，或刑事犯罪、经济纠纷和行政侵权交错在同一事件中，要及时、全面、高效地解决问题，需要多个部门形成联动，这时候就需要法监院来协调。法监院的协调的内容、范围和程序应由法律明确规定，但应注意法监院在协调时应保持超然地位，是在各部门间居中协调，以解决部门间的矛盾为主要任务，而不得代行其他部门的职权，插手其他部门的事实处理。法监院的这种协调是在程序中和法律体制内的协调，依靠的是法律来保障协调的权威，是具有法律效力的协调。而当前对公、检、法等政法机关的协调工作是由政法委来协调，但政法委的协调，其协调的范围、方式和程序都是由各级各地的政法委内部制度来规定，并且没有统一的规定，各政法委的协调制度各有不同，因此政法委的协调不是程序中和法律体制内的协调，依靠的是权力来保障协调的权威，反映的是“权大于法”的理念，其结果是变居中协调为直接干预。
2、法监院的机构设置和程序设置
本文主要是从法律监督权的重新配置来对法律监督机制进行创新。权力的分配和权能的确定是法监院机构设置和程序设置的前提和基础。权力和权能明确了，其他问题就都好解决了，限于本文意旨，笔者在此不对法监院的机构设置和程序设置作详细论述。
（1）法监院的机构设置
法监院在机构设置上，可设四个级别，与人民法院的级别设置相对应。即最高法监院负责统一领导和管理全国法监院，高级法监院负责领导和管理本省级行政区划内的法监院，中级法监院负责领导和管理本市级行政区划内的法监院，基层法监院为县级行政区划的法监院。
法监院受同级人大的监督，但地方法监院（除最高法监院以外的法监院）在受同级地方人大监督的同时，地方法监院对地方人大享有一定范围的监督权，如地方法监院对地方立法的监督。全国人大与最高法监院是监督与被监督的关系，最高法监院无权监督全国人大，而地方人大与地方法监院则是相互监督的关系。
（2）程序设置
法监院作为法律监督机关是法律监督机制的枢纽，要切实发挥其功用，与之相配套的、具体的、周详的、可操作的程序规范至关重要，必须为当事人启动监督、获得救济提供合理而周全的程序保障。
四、层级式法律监督机制
通过上述对法律监督权的重新配置以及法律监督机制的枢纽机关法监院的设立，在这种权力格局和国家机关间的相互关系下，形成一种层级式的法律监督机制。具体可分为四个层级。
1、全国人大及地方各级人大
全国人大是绝对第一层级，其他国家机关都受其监督并对其负责，其他国家机关无权监督全国人大；全国人大主要监督法监院来实现其法律监督职能；对全国人大的监督主要通过两个途径：一是内部监督，建立健全人大代表对人大常委会的监督制度以及人大常委会对人大代表的监督制度；二是外部监督，建立人民群众对人大及人大代表的监督制度，比如完善人大代表罢免制度、人民提案制度等。
地方各级人大是相对第一层级，即地方各级人大在本行政区划内属于第一层级的监督，其有权监督本行政区划内的其他国家机关。对地方各级人大的监督途径同样分为内部监督和外部监督，但在外部监督方面，除了人民群众的监督外，还要受上级人大的监督，以及受法监院对其立法活动的专门监督。
2、法监院
法监院是法律监督机制的第二层级，他是法律监督机制的枢纽机关，一方面受人大监督对人大负责，另一方面对行政、司法、检察等国家机关进行法律监督和协调。法监院只是对国家机关活动的合法性进行监督，而没有直接处理所涉事务的实体权利，从而保障法监院作为监督者的超然的地位，不牵涉入利害关系之内，同时法监院也是行政、司法、检察等国家机关发生法律矛盾时的协调机关。人大主要通过法监院来实现其法律监督职能。
3、人民法院、人民检察院
人民法院、人民检察院是法律监督机制的第三层级。人民法院通过司法审查来监督行政机关和人民检察院，人民检察院通过职务违法的查处和职务犯罪的侦查来监督国家机关及其工作人员。人民法院是通过给予相对人救济途径来保障法律的实施，人民检察院是通过监控执法、司法人员的行为来保障法律的实施。
4、行政机关
行政机关是法律监督机制的第四层级。行政机关的监督指上级行政机关对下级行政机关、行政机关对企事业单位、公民执行和遵守法律和行政法规的情况所进行的监督。行政机关的监督。同时行政机关是法律监督机制中的主要被监督对象，既有法监院对其行政立法、行政程序进行监督，又有人民法院对其非立法性抽象行政行为、具体行政行为及对其公安机关的侦查措施进行监督，还有人民检察院对其工作人员的职务违法、职务犯罪方面的监督。之所以将行政机关置于国家法律监督的最底层，是因为行政权不同于其他国家权力，国家的法律绝大多数是通过行政机关来具体实施，“行政权最经常、最广泛、最直接涉及行政相对人公民个人、组织的权益，且行政权实施的程序远不及立法权、司法权行使的程序严格、公开” ，从而行政权最容易被滥用，因此不可避免地成为国家法律监督机制中的主要的被监督对象。
五、结论
要克服我国现行法律监督机制的缺陷，建立起一个科学合理、行之有效的法律监督机制，以保障法律正确、统一地实施，应该结合中国实际，从政治体制和法律制度这两个层面上来考虑。
1、政治体制层面
人民代表大会制是我国的根本政治制度，是人民当家作主的重要途径和最高实现形式，体现了我国社会主义制度的政治优势和特点，是符合我国国情的制度选择。法律监督机制的建立健全必须围绕坚持和完善人民代表大会制来开展，其中关键是要解决好人民代表大会与党的领导的关系、依法治国与党的领导的关系，这对建立一个行之有效的法律监督机制至关重要。笔者认为要解决好这两个关系必须将党的领导法制化。
首先，党的领导虽然写入了宪法，但对党的领导活动并未纳入法制轨道，党的领导权实际上成为“超国家权力”，而现代法治要求法律至上，任何组织和个人都必须在法律范围内活动，不得有超越法律的特权，因此，党必须依法进行领导，并接受法律监督应该是建设社会主义法治国家题中应有之义。
其次，人民代表大会制是主权在民，人民当家作主的民主制度，人民通过人民代表大会制定的宪法和法律代表了人民的根本利益，因此尊重宪法和法律，实际上就是维护人民的利益，实现人民的意志。党的“三个代表”之一既然是“代表中国最广大人民的根本利益”，那么党就更应该积极将自己的领导活动纳入法制轨道，
最后，对党监督必须法制化。邓小平曾指出“党要管党，一管党员，二管干部。对执政党来说，党要管党，最关键的是干部问题，因为许多党员都在当大大小小的干部。” 2004年2月，中共中央向全党颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》，以贯彻“党要管党、从严治党”的方针，然而党内监督只是对党的监督的一个方面，现代法治是与政治权力的制约分不开的，依法治国强调的是对权力的规范、制约和监督，核心就是要依法治权、依法治吏。在中国，关键的是要用宪法和法律来规范大大小小的党员干部的领导行为，党的领导是毕竟是通过大大小小的党员干部来实现，归根揭底也就是要在法治原则下对党的领导实行法制化监督，因此，强调党内监督的同时，更重要的是应该强调对党的法律监督。
如果党的领导不能法制化，那么对党的法律监督也就是一句空话，其结果人们倚重的只能是“党要管党”的党内监督制度，而成为法律监督机制不能触及的领域或者说法律监督机制的禁区，这就必然是我国法律监督机制的一个显见的创伤。
2、法律制度层面
人民代表大会制的组织原则是民主集中制，在此原则下，其他国家机关由人民代表大会产生，接受人民代表大会的监督并对人民代表大会负责。人民代表大会是其他国家机关的权力来源，并通过宪法和法律的形式对国家权力进行分配，现行宪法将法律监督权赋予人民检察院，而人民检察院同时还行使公诉权和职务犯罪侦查权，权力和职能的存在冲突，人民检察院身陷利害关系之中，失去了监督者超然的地位，这种自我监督导致权力膨胀而失衡，成为法律监督体制上的缺陷，再者，现行法律对人大的法律监督与人民检察院的法律监督的区别与关系没有明确规定。由此，一方面导致人民代表大会的法律监督虚化，另一方面使得整个法律监督机制缺乏一个权力机关与行政机关、司法机关（法院、检察院）的枢纽机关和协调机关，导致整个法律监督机制效率低下和不力。对此有必要从宪法高度对国家法律监督权进行重新配置，设立一个枢纽机关和协调机关——法监院，形成一种新的权力格局。并且由于法监院的地位超然，不涉及具体事实的实体处置，在法律监督机制中设立一个纯正的法律监督机关，从而使得行政机关、人民法院、人民检察院以及地方人大外部真正存在一个异体监督，从而保障监督的有力、公正。由此形成一个层级式法律监督机制，各层之间权限明确，相互关系程序化、制度化，并具有协调性。
在本文构想的法律监督权分配格局下以及层级式法律监督机制的框架内，现在理论界、实务界争议的诸多问题的都可以得到一揽子解决，比如违宪审查、抽象行政行为审查、人大个案监督、行政程序和司法程序的监督、人民监督的有效途径、检察权的性质、“监督监督者”的怪圈、司法体制等问题，其实都不是独立的问题，这些问题要得到较好解决，都不可避免地要从政治体制及宪法层面上找根源，因此，只有从根源上综合分析如何解决这些问题，从而作出科学合理的法律监督权的配置，建立一个新法律监督机制，也即以现有上述问题为着眼点来构建法律监督机制，同时又以所构建的法律监督机制作为平台来进一步解决现有问题，这便是笔者写作本文的初衷所在.
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法律监督的概念有广义和狭义之分，相应法律监督权也有广义和狭义之分，广义的法律监督权包括权力机关、检察机关、审判机关和行政机关的法律监督权力及其他组织、个人享有的法律监督权利，狭义的法律监督权是指检察机关的监督权。本文论述的法律监督权仅指权力机关、检察机关、审判机关和行政机关的法律监督权力。
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工作监督是指人大及其常委会对本级"一府两院"的行政管理工作、审判工作、检察工作是否符合宪法和法律规定，是否贯彻执行上级和本级人大及其常委会的决议、决定，是否符合人民的根本利益和意志而进行的监督。工作监督主要包括四个方面：总体监督，财政监督，计划监督和人事监督。
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上下监督即各行政机关因隶属关系所形成的监督。主管监督即行政机关对被管理单位及其工作人员的监督。职能监督即政府对政府职能部门就其主管工作在自己职权范围内对其他有关部门的监督。
学界对职务犯罪的定义很多，但基本上都认为职务犯罪至少应包含两个要素：一是犯罪主体是国家工作人员；二是从犯罪行为上看，都是利用职权来实施的行为。刑事诉讼法第18条第2款反映了这两个要素。
2005年10月27日，十届全国人大常委会第十八次会议审议批准加入了《联合国反腐败公约》。
《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》第2条第（d）节“司法审查”第2款：“审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会，且不因上诉而受到处罚。如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会。关于上诉的决定应通知上诉人，作出该决定的理由应以书面形式提供。上诉人还应被告知可进一步上诉的任何权利。”
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