行政担保的民法视角探讨

　　一、行政担保的立法与实践
　　民法的担保制度已经非常成熟。但把担保制度引入行政法律领域的时间并不长。在理论上，需要解决作为民事法律制度的担保能否为公法特别是行政法律制度所用，在实践中则需要行政机关对担保制度接纳与遵守，而不是另搞一套。
　　（一）公法与民法的内在联系
　　提到公法与私法，一般人首先会认为“公法调整的是国家与个人的关系，私法调整的则是个人之间的关系。”[1]（p65）这种理解虽然比较容易建立公私法的划分标准，但是公法与私法的内在或者本质的关系并没有表述清楚。特别是就民法与公共行政法而言，两者在法律制度上存在广泛的共同点，如债的制度、担保制度、法律关系的理论等。为什么不同性质、使用不同调整手段的法律可以共用这些制度，仅从调整对象的角度显然不容易解释清楚。如果从义务是私人主体自治的结果还是他治的结果或者法律后果的归属对象的角度来看待这个问题就会发现，“作为公法的行政法和私法之间的区别，不在于国家和私人之间关系不同于私人之间的关系，而却在于次要规范的自治创造和他治创造之间的区别。”[2]（p230-231）所谓次要规范是指主体之间依据法律一般规范，适用时产生的约束各主体的本文由论文联盟http://收集整理具体规范。相对于一般规范，次要规范具有特殊性的特征。由于规范私法主体之间特殊或曰特定关系的次要规范是私法主体按照普遍适用的私法规范，在意思自治的基础上自主地创造的；而规范国家和私人之间某一特殊或曰特定关系的次要规范是由国家及其代表机关按照公法要求，强制私人遵守的，所以两种次要规范分别是自治创造和他治创造的。WwW.11665.COm他治创造的次要规范是私人主体必须接受的，并不允许私人意思自治。民法规范与公共行政法规范的区别在于“法律后果的归属对象不同。”[3]（p65）包括公共行政法在内的“公法规范是为公权承担人或为任意的人在对公权承担人的关系中规定法律后果的规范。”[4]（p66）民法与公法构成“统一、协调的法律制度。如果公法和民法所调整的都是个人和群体的行为，它们便在相同的生活情形中相遇，并且它们在这当中追求的常常是相同的规范目的，当然所使用的手段并不相同。”[5]（p67）
　　可见，公法与私法之间，法律方法、法律技术虽然有所不同，但是除了私法主体不能拥有公权承担人所特有的自力救济手段和相应的法律制度外，其它的法律理论、制度、救济手段等则不存在不能共用的巨大障碍。
　　考察法律发展史，行政法孕育于民法，继而独立于民法。“公共职能的行使，尤其是司法，与私有财产所有权紧密联系。公法后来随着国家的崛起得到发展，公法的基础概念——主权，从私有财产所有权中分离出来。”[6]（p65）“出于对大革命前的最高法院的不信任，1790年8月16日至24日的法律确定了司法与行政职能的绝对分离原则。由此形成了一个以最高行政法院为首的行政法院系统，在私法之外逐步创立了一整套独立的规则，构成了行政法。”[7]（p67）因此，行政法不可能完全摆脱民法的思想、方法、概念和制度。这也为行政法借鉴民法的理论、制度、方法提供了便利。事实上，行政法使用了民法的许多重要概念，如所有权、侵权、代理等，这些概念在民法和行政法的不同语境下表达着相同的内容。
　　作为法律调整对象，难以在同一行为或者事件中为满足同样的目标同时符合两种不同法律制度的要求。因此，两类法律需要统一、协调。一方面，“民法的使命就在于，在一个相互衔接的总体法律制度之中，追求民法本身的真正目标，那就是保障个人的自由，以及为合同自由和结社自由的行使、为保护所取得的权利及为此种权利的行使、为财产自由和为人格发展领域的不可侵犯制定恰当的规则。”[8]（p57）另一方面，民法规范和公法规范可以具有相似的调控目标，它们的区别就在于所选择的手段不同。民法规范把请求法律保护的主动权完全放在受损害者本人手中，公法规范则把主要的保护责任放在公权承担人身上。[9]（p68-69）这也决定了行政法虽然独立于民法，但是不可能改变民法的基础制度，因为它们仅是调整手段的区别，但调整和保护的权利是相同的。就相同权利规定两套完全不同的法律制度，特别是使用同样的术语但是术语所代表的含义却不尽相同，这会引起作为基础的法律理念和社会经济关系的混乱。“通行的观点运用行政私法的概念来折衷解决该问题，即行政机关可以用私法的方式来活动，但根据活动方式的不同，私法或深或浅地受到公法的补充、重合或修正。”[10]（p129）
　　我国《税收征收管理法》已经通过立法认可了行政机关依据民事法律理论、规范作出的行政行为。凡欠缴税款的纳税人因怠于行使到期债权，或者放弃到期债权，或者无偿转让财产，或者以明显不合理的低价转让财产而受让人知道该情形，对国家税收造成损害的，税务机关可以依照《合同法》第73条、第74条的规定行使代位权、撤销权。其直接援用民事法律规范的表述证明了《行政法》遵守、援用民事法律不仅可行而且必要。
　　因此我们可以得出结论，用民法的方法可以实现行政法的目的；民法的一些制度可以移植到行政法中去；以这些移植到行政法中去的制度为桥梁，我们甚至可以建立起相关行政法法律关系与民法法律关系相冲突时的效力比较顺序，例如某些移植了担保制度的行政法律关系应该具有与物权法律关系相同的效力，即优先于一般的民事债权关系。

　　（二）担保制度可以应用于行政法
　　担保制度在行政法体系中得以建立和发展具有法理的依据，并且，行政法直接援用制度对行政法的完善和发展有益无害。
　　⒈担保制度比优先权制度更具优势。在行政法中，优先权制度较易为人所接受，如税收优先权、就港口规费行使的船舶优先权、土地出让金的优先权等。优先权究竟属于债权还是物权，理论界尚有争论。[11]（p3-81）由于我国《物权法》没有规定优先权制度，因而从物权法定的原则出发，优先权目前在立法上还只能作为特殊债权对待。各种优先权往往又是由规定该种优先权的法律对其效力进行的特别规定，因此出现了一些优先权效力优于物权，如船舶优先权优于船舶物权，另一些优先权劣后于物权如税收优先权的情形。优先权的法律效力没有统一标准的情况固然有利于对一些权利的灵活保护，但是也存在单种优先权运用范围狭窄，法律效力层次复杂，行政相对人易错误认识其法律效力进而影响法律正确适用的缺陷。而且，部门立法多偏重本部门执法和利益的现状，还使优先权的设置容易造成法律体系内在的紊乱。如《税收征收管理法》规定，纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的，税收应当先于抵押权、质权、留置权执行。一部分税收优先权因此有比担保物权更优先的地位。但是，《破产法》规定破产人所欠税款效力劣后于破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金。而担保物权却是优先于上述劳动债权的，并没有是否发生于欠缴税款之前或者之后的区别。人们不禁要问，究竟哪个权利最优先？
　　相反，担保制度由于其在民法体系中的定位，其法律效力标准统一，并且不需要在每一部运用担保制度的法律中做专门规定，可以比较广泛地使用于各类行政法律关系中，既避免了前述优先权可能产生的缺陷，又节省了大量立法资源，其优势显而易见。
　　⒉担保制度可以为行政权的实现提供保障。由于传统的担保是作为物权存在于民法体系中，其功能是对债权的实现提供保障，所以担保往往被封闭地视为仅对民事债权赋予了物权效力。笔者认为，担保物权并不以民事债权为唯一的保障对象。
　　担保制度赋予了担保物权人优先于他人实现自己权利（或权力）的优越地位。“被设定担保的物是为担保物权人‘预定’的，而且谁是被设定负担的土地的所有人，都是一样的。”①至于被担保的是民事债权还是其它性质的债权或者是否是债权，并无严格限制。事实上，早在罗马法时期，国库对产生于税收或者契约的债务人的债权即可以设定担保。[12]（p156）此处的税收债权显然不属于民事债权，在一些国家，这被视为租税关系产生的债权。而担保制度所保障的，应该是实现债的请求权。债的其它因素，如相对性、时限性、动态性等对担保而言都不是本质的。从这个角度看，只要是请求权，即使不是民事债权，都不妨碍适用担保制度。换言之，物的归属障碍发生的排除妨碍请求权、税收征收发生的纳税请求权及要求遵守特定制度发生的请求权等都可以成为担保制度所保障的对象。
　　在行政法领域，虽然存在单方命令，但是以协议形式执行行政任务实现行政目的的方式被许多学者推崇。特别是在给付行政领域，“公共行政主体和行政相对人作为债权债务当事人的给付关系客观上仍然存在。在这种情况下，利益状态的实现与私法规定的情况类似，因此，行政法上的债务关系尤其表明，应当将公法和私法作为互相容纳、相互补充的制度。”[13]（p163）“协商内在化的行政行为的出现”、“行政行为与合意形成性的手法（比如行政合同）之间形成了一种相互呼应的关系。”[14]（p6-7）即使在给付行政以外的行政法领域，“政府的法律工作越来越多地被委托给了私人和商业公司的律师，在这些人员的经常性影响下，20世纪90年代期间公共行政的发展已经导致对公法契约的重新肯定。”[15]（p91）既然行政法上的债务关系成立，以担保制度保障这种债务关系也是可以的。
　　⒊担保制度在行政法中运用空间广阔。在一些行政机关的执法过程中往往会出现效率与公平的矛盾。如海事部门从执法效率出发，比较倾向于由从事运输业务的承运人承担海事行政管理责任，但是违反海事管理法律法规的在很多情况下并不是实际承运人，而是无船承运人，甚至是货物的托运人。由于无船承运人可能数量众多，而托运人在出现海事事故等情况时往往不会出现，就使得海事部门在处理问题时面临两难困境。如果由实际承运人在从事运输业务之前提供相应担保，则实际承运人越过无船承运人、托运人，直接与海事部门建立起了法律关系，既不损害行政效率又避免破坏原有的实际承运人与无船承运人、托运人之间的民事法律关系。实际承运人则可以通过运价等手段把担保的负担转嫁给货物托运人、无船承运人等实际应当承担责任的人。这类运用不仅存在于海事监管中，在海关、检验检疫监管中也被广泛运用。
　　（三）担保制度在我国行政法中的运用
　　⒈担保制度在我国现有行政法中的体现。目前，在我国行政法立法实践中已经引入担保制度，如《治安管理处罚法》对暂缓执行行政拘留所要求的担保。法条不仅明确使用了担保这个词，而且规定了保证和金钱质押两种担保方式，并且对保证人的资格要求、金钱质押的金额标准等该法都作了规定。
　　《税收征收管理法》第38、44、88条规定了适用税收担保的情形，《税收征收管理法实施细则》第61、62条对税收担保适用的担保方式、保证人的资格等予以规定。其他税收方面的行政法规如《发票管理办法》第19条规定了担保。2005年，国税总局颁布了《纳税担保试行办法》，可谓对税收担保作了较为全面、细致的规定。其第2条规定，本办法所称纳税担保，是指经税务机关同意或确认，纳税人或其他自然人、法人、经济组织以保证、抵押、质押的方式，为纳税人应当缴纳的税款及滞纳金提供担保的行为。纳税担保人包括以保证方式为纳税人提供纳税担保的纳税保证人和其他以未设置或者未全部设置担保物权的财产为纳税人提供纳税担保的第三人。该办法囊括了我国担保制度中除留置以外的所有担保方式，如果把税务部门的扣押行为视作一种留置的话，那么可以认为我国税法体系已经全面引进了担保法律制度。当然，由于《纳税担保试行办法》颁布于《物权法》出台前，部分内容与《物权法》还需要协调。

　　最早、最完整地在法律层面引入担保制度的当属我国《海关法》。早在2000年，《海关法》经修订后重新颁布，在第6章设专章规定海关事务担保。虽然规定内容比较简单，却是我国立法史上第一次承认担保可以用于行政法律。由于该法规定得简略，事实上，在适用时必然要按照民事担保的原理施行。
　　⒉担保制度运用于我国行政法面临的问题。在初步引入担保制度后，必然引发担保制度与既有的行政法制度之间的协调问题。在协调得到满意的结果之前，其运用也就难以令人满意。据笔者观察，目前出现的主要是能够适用担保的情形有限、担保方式比较单一等问题。
　　以《海关法》为例，海关事务担保适用范围仅仅包括海关估价、归类不明确、要求提前放行货物的；报关时未能够提供有关单证，要求先放行货物，后补交单证等12种情况。①但是，对近年来各国海关投入较多人力物力的供应链安全管理等没有规定可以适用担保制度。按照海关行政须有法律依据的原则，这些情况下，海关将无法同意适用担保制度。即使是能够适用海关事务担保的事项，可供选择的担保方式也仅有保函和货币、票据、有价证券等的质押。虽然海关法规定可以提供担保的还包括海关认可的其他财产、权利，但是，由于海关同时拥有查封、扣押等行政执法的强制权力，其行使比抵押、留置等更直接有效，所以，在海关实践中几乎没有用到诸如抵押、留置等方式。
　　作为海关的行政相对人，提供保函、现金或者有价证券担保的成本较高，有时甚至不具有可行性，因此，他们也并不倾向于使用担保的方式。这就造成了虽然有法律规定，但是法律关系的各方缺乏适用积极性，担保制度运用不广泛的尴尬局面。
　　二、民事担保与行政担保的潜在冲突
　　除了前文提到的问题外，在实体规范上，民事担保与行政担保之间还存在一些潜在的冲突。
　　（一）民事担保与行政担保共用担保制度没有立法的明文规定
　　行政立法往往依赖于委托立法，而接受委托的行政机关往往忽视了担保被引入行政法后产生的后续问题。如在公示、生效条件、顺位、比例受偿等各方面，往往疏于规定，民事担保会与行政担保产生冲突时如何解决，更是语焉不详。因此，需要有一部类似行政法典的法律或者在各行政部门法中规定，当行政法没有规定或者规定不详细时，直接援用民法规定。类似规定在德国行政法中早已存在，我国可以借鉴。
　　（二）民事担保受到行政债权不适当的干扰
　　民事立法遵循了法律关系主体之间的平等原则，民事担保就受偿的先后而言按照顺位的规则排定，有担保的债权优先于无担保的债权受偿，与所担保的债权孰先孰后并无关系。但是，行政立法由于其部门立法的实质，造成了相关行政部门有意无意地把自身的执法需求置于优先的地位，在一定程度上打乱了民事法律体系原有的效力体系。如《税收征管法》第45条第一款规定：……纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的，税收应当先于抵押权、质权、留置权执行。这就使得税收债权优先于部分抵押权得以行使。也许税务部门可以列举诸如税收享有优先权这样的理由为该条规定辩护，但是，基于物权法定原则，在所有优先权均未被法律承认为物权之前，优先权仅仅能够被看作一种特殊的债权。既然如此，优先权就不应优先于作为物权的担保。
　　至于税收征管法把税收债权划分为发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前和之后两种情形，则更是违反了一般的民法原理。作为被担保保障的债权，无论其发生在其他无担保债权之前还是之后，都优先于无担保债权受偿，这是一般的法律原理。现在，税法硬生生地把税收债权与有担保的债权从发生时间上进行效力对比，是把税收权提升到担保物权同等的法律效力地位，其法理依据何在？如果税收债权有担保的保障，那么经担保的税收债权是否要优先于其它担保物权？
　　如果所有的行政法都规定自身征收税费的权力可以优于民事权利，民事权利岂不是处于非常容易受侵犯的脆弱地位？从现代法治社会的要求看，最应该受到规制的应该是国家的公权力，民事权利特别是以所有权为代表的各项权利应该受到特别保护，应该处于不易受到侵犯的地位。
　　解决上述问题的途径，就是去除税收债权不适当的优越效力以恢复其本来效力，当然，这牵涉到修改法律。但这样的修改能够让我们从国家利益一概高于私人利益的思维误区中走出来，恢复法律的内在秩序，更好地约束公权力、保护私权利。
　　（三）行政机关的多重角色给民事担保带来了潜在的不确定性
　　从本文前述介绍可以发现，目前绝大多数的担保登记机关是行政机关，如民航总局是航空器抵押的登记机关，海事局是船舶抵押的登记机关等。这些机关在行政执法过程中，如果适用行政担保的话，其本身又是担保权人。这种既是登记机关又是权利人的多角色合一，容易造成公信力的损失，也难以杜绝不公正情况的发生。这种潜在威胁对民事担保是实实在在的，特别是当民事担保与登记机关自己作为执法机关接受的行政担保在利益上发生冲突时，行政机关在程序正义方面首先就表现出欠缺。在司法审判的程序中，法官有回避的义务，行政机关在利益冲突时，是否也有类似的回避义务呢？对此，较彻底的解决方法自然是把登记机关从执法机关中分离出来，以维护其中立性。当然最终的目标还是把所有的登记机关统一成为一个专门的登记机关。在没有分离之前，笔者认为，至少应把相关的登记机关建立在国家级部门或者国家级部门的派出部门中比较合适，并且这样的派出部门最好不要以行政区划为设立依据，应直接隶属于国家级部门。
　　（四）善意的民事担保权人面对行政权力时的不确定性
　　这个问题主要包括两个方面，一是当某些存在行政负担的财产因混同等不能归责于民事担保权人的原因，与用作担保的财产无法区分，善意的担保权人能否依据担保权就上述存在行政负担的财产主张财产权利；二是当善意的第三人占有存在行政负担的财产后，行政机关能否要求善意占有人承担相应的行政负担。较为典型的是海关监管的免税、保税货物，如建造人就建造中的船舶设定抵押，但所使用的部分零部件却是保税进口的海关监管货物，当这些零部件被安装到建造中的船舶上后，因种种原因，该建造中的船舶被执行担保，但是海关认为零部件是海关监管货物，不得被执行担保或者执行担保后优先缴付海关税款。这实际是善意第三人的权利是否能够被行政权力承认以及善意第三人是否应该成为所占有财产原负担行政义务的承担者的问题。

　　善意取得，物权法已有明确的规定，按照通说，仅盗赃物和遗失物作为例外原则上不能成为善意取得的标的。如梁慧星先生认为，占有脱离之物是非基于真正权利人的意思而丧失占有之物，需要进行限制性规定。[16]（p160-162）王利明先生认为，盗赃是法律禁止流通的物，不适用善意取得。[17]（p298）在盗赃物被他人善意受让时，所有人向无权处分人请求损害赔偿，但不得向受让人请求返还。[18]（p93）王泽鉴先生不仅认为盗赃不适用善意取得，而且应扩大及于其他非基于权利人之意思而丧失占有的动产。[19]（p482）
　　但是，无论是立法还是学者的理论论述，都承认善意取得例外之例外。我国物权法规定权利人自知道或者应当知道受让之日起2年内有权向受让人请求返还原物，但通过拍卖或者向具有经营资格的经营者购得遗失物的，权利人请求返还原物时应当支付受让人所付的费用。换言之，受让人在受让遗失物一定期限后，原权利人未主张权利的，受让人取得所有权。对拍卖、具有经营资格的经营者购得的例外规定，是“强调此为对其物之来源有正当信赖的特别保护”。[20]（p492）虽然这里的规定仅指遗失物，但是，未对盗赃的善意取得问题作出规定，在立法论及解释论上是否即意味着是一概否定？“在追赃过程中，如何保护善意受让人的权益，维护交易安全和社会经济秩序，可以通过进一步完善有关法律规定解决，物权法对此可以不作规定。”[21]（p244）这说明立法并没有绝对地否定对盗赃适用善意取得。最高人民法院在1996年12月《关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》中规定：“行为人将财物已用于归还个人欠款、货款或其他经济活动的，如果对方明知是诈骗财物而收取属恶意取得，应当一律予以追缴；如确属善意取得，则不再追缴。”1998年，最高人民法院等四部门《关于依法查处盗窃、抢劫机动车案件的规定》第12条规定：“对不明知是赃车而购买的，结案后予以退还买主。”虽然这些司法解释做出于物权法出台之前，但是从司法实践的角度证明盗赃可以适用善意取得。
　　我国台湾地区“民法”及法国、德国、日本、瑞士等国民法均规定盗赃的原所有人的取回权，只是行使时间限制不同，超过期间，买受人获得所有权，该期间为除斥期间。经拍卖、公开买卖、从经营同类商品的人处购买，须支付对价。[22]（p161-162）亦即承认盗赃、遗失物虽为善意取得之例外，但该例外仍然存在例外的例外，主要是须通过拍卖、正当购买或者罹于时效。
　　如果上述盗赃能够适用善意取得，那么，存在行政负担的物能否适用善意取得呢？显然，仅从外观上，存在行政负担的物与一般合法流通物并不能够轻易区别。如前文提到的保税进口的船用零部件与完税进口的船用零部件在外观上就别无二致。笔者认为，应该存在探讨适用善意取得的空间。
　　就分别调整存在行政负担的物与盗赃的法律而言，前者是行政法或者个别情况下也可能是刑法，但后者一定是刑法。盗赃在性质上属于犯罪所得，存在行政负担的物只有在个别情况下，如走私行为构成走私罪的时候才是犯罪行为的对象，需要适用刑法。其他情况下，仅需适用行政法加以调整，其性质上的严重程度显然远不及于盗赃，即使构成犯罪，性质也不会比盗赃更严重。如果盗赃能够在司法实践中适用善意取得，为什么存在行政负担的物不能适用善意取得呢？
　　就法律保护的价值而言，善意取得保护的是交易安全，一些国家对盗赃的例外规定是平衡原所有人和买受人之间的利益。行政法保护的应该是国家的行政秩序、管理秩序以及行政相对人的权利。本文前已论证，在民法与行政法就同一对象的规定存在冲突时，行政法不应该对构成整个社会日常生活基本规则体系的民法规则做出根本性的更改，以此维护社会的正常生活秩序。就民法体系本身而言，为维护交易安全，不惜在一定程度上牺牲所有权，可见交易安全的重要。因此，行政法更不应该对善意取得制度有所破坏。
　　那么，善意第三人是否应该成为所占有财产原负担行政义务的承担者或曰义务人呢？笔者的观点是原则上不应该，特殊情况下可以由善意第三人承担占有财产上原承担的行政义务。
　　善意第三人对物的占有，一般情况下是通过支付对价获得，即使混同，也是需要支付对价的。因此，作为原行政义务人，在获取对价时，就应当考虑到行政义务负担，并体现在对价之中。善意第三人与行政机关不存在原义务人与行政机关之间的行政法律关系，由其承担相关义务，法律关系即使能够理顺，也需要经过更多的环节，对节约行政资源、提高行政效率并无益处。相反，由原义务人继续履行义务，一方面，可以避免前述弊端；另一方面，也可以督促原义务人谨慎处置负有行政负担的物，善尽合理尽责义务。
　　对于没有支付相应对价的善意第三人，如接受他人赠与，可以由其承担占有财产上原承担的行政义务。这主要是从公平的角度加以考虑，因为如果在这种情况下仍然由原义务人承担行政义务，可能导致利益失衡。再则，由未支付对价的善意第三人承担行政义务，也可以防止原义务人通过赠与、低价转让等手段，转移财产然后宣称无履行义务能力，从而恶意逃避行政义务。当然这仅在是没有支付对价的情况下作为例外适用。
　　可见，善意的民事担保权人面对行政权力时存在一定的不确定性，通过允许善意的担保权人就存在行政负担的财产主张财产权利，特殊情况下，要求善意第三人在占有存在行政负担的财产后，承担相应的行政负担，这样的不确定性是可以解决的。关键是需要行政权力对作为社会正常生活的民事法律体系秉持保护的法律理念。
　　三、以民法思维指导行政担保制度的建构
　　基于上述对行政担保的认识，笔者认为，以民法思维影响行政担保的建构，既可避免行政担保与民事担保间不必要的冲突，又能避免部门立法强调自身的特殊性，进而造成行政担保效力层次各不相同，互相冲突。
　　（一）应当以行政法律部门的基本法律的形式赋予行政部门适用行政担保的权力，并确立民法漏洞补充的地位
　　目前单个部门在其领域立法中零星地引入了行政担保，但往往只是规定可以适用担保，但是该项担保究竟如何适用、担保的成立条件、与其它担保之间的关系等一系列问题都语焉不详。在实践中，虽然可以以民事担保的相关规定作为参照，但是毕竟没有法律的确定依据。因此，可以考虑在行政法的基本法律中，如《行政许可法》、《行政处罚法》以及未来的《行政程序法》中规定行政机关可以适用担保，行政担保的效力与民事担保相同；凡行政法律没有规定或者规定不明确的，按照民法相关规定执行。这样，既可以充分发挥民法的漏洞补充作用，节约立法资源，又可以避免不断立法产生的法律冲突，便于行政相对人遵照执行。

　　（二）明确所有行政担保都必须与民事担保共用冲突解决制度，尤其是顺位制度，逐步减少各种优先权的适用
　　优先权效力层次复杂，前已述及，不再赘述。行政担保按照其制度渊源和权力性质，在规定不明确时需参照民事担保，所以，把两者视为同等效力是合适的。民事担保内部各种担保方式之间的效力确定同样可以适用于行政担保内部和行政担保与民事担保之间的效力确定。如留置优先于抵押、质押等。对同一种担保方式，则应按照顺位制度确定其优先顺序。同时，对各类优先权进行梳理，逐渐限制一些可以用担保制度取代的优先权的适用。如此，既可以使民事担保与行政担保的效力简单明了，又能够充分保护民事担保权利人的利益。
　　（三）建立统一的行政担保登记部门，确保程序正当，为与未来统一的民事担保登记部门对接准备条件
　　一是可以确定一个部门汇总行政担保的所有登记信息，统一对外发布，以发布作为登记成功的标志。这种发布可以采用网络发布的形式，以使外界便于获得所有行政担保的信息。以发布为登记成功标志可以使登记、发布更客观公正，更能够受到监督，从而更加具有公信力，以此作为顺位确定的依据更能够体现程序正义。二是可以考虑与民事担保登记部门的改革同步，把各登记部门的职能合并，使担保登记统一化。
　　（四）承认善意取得等民事制度的效力
　　行政法律为善意取得留有一席之地，固然会造成一些行政机关执法难度的增加，但是符合法律保护公民、法人合法权益的宗旨，也符合公平分配义务负担的思想。当然，为使权利、义务更加平衡，可以为善意取得人设定一定的负担，但这不妨碍善意取得制度作为一项制度存在于行政法律体系之中。
　　行政担保作为借鉴民事担保制度的一项新生事物，是行政执法更加民主、对行政相对人更加平等对待的产物。行政担保能够与民事担保兼容，其法律地位与民事担保也应该相等同。民事担保的一系列制度，无论是程序的，例如公示方法，还是实体的，例如担保方式，都可以为行政担保所采用。当行政法没有规定或者规定不详时，以民法最相类似的相关规范补充适用，则不仅能够使行政担保中的许多问题迎刃而解，而且有助于树立公民基本权利应当受到行政权力尊重、保护的信念，民主法治建设无疑能够更上一个新台阶。