引言
当下的中国，正处于城市化突飞猛进的“推土机”时代，作为国家管理都市社会之手段的城市规划亦将发挥越来越为重要的作用。在规划决策过程，政府需要面对资源稀缺与各种公私利益纷争等诸多问题，而如何对这些利益进行创造性整合，又需要吸收城市规划学、经济学、社会学、地理学、政治学，乃至其他学科的人士来共同研究这个人类活动的空间问题。面对这一复杂的课题，我们无法保证决策结果的最佳性，惟有考虑如何建立民主科学的决策体制，以合理的程序装置促成决策品质的优化，从这一意义上讲，决策过程的品德“比决策结果更重要”。实践中，我国各地政府已经对城市规划决策体制进行各种改革和探索，比较典型的就是近年来各地先后建立的规划咨询机制，改革必定会有得有失，未来的深化还需要我们进行认真总结经验和教训。
一、我国规划咨询委员会的演进
规划咨询委员会的实践在我国历史颇为久远。19世纪末，德国占领胶州期间，在一般的政府部门之外设立了两个重要的顾问机构——政府参议会和中国人议事会，由他们向总督提供包括城市规划在内的各项咨询。[1]1928年，广州市市政厅“为改良发展新旧市区，建设本市为世界商港”而设立了城市设计委员会。[2]1929年8月，上海市成立中心区域建设委员会，开始编制“大上海计划”或“新上海的建设计划”。这些实践都有利地促进当地的城市建设。
建国伊始，万象更新，城市规划事业似乎也迎来了自己的春天。1952年9月，国务院召开了全国城市建设座谈会，提出了城市规划工作并设置相应的城市规划管理机构。wWW.11665.Com1953年，北京成立了规划小组，此后又于1955年成立了咨询性质的都市规划委员会。1956年11月2日，时任城市建设部部长的万里同志也在《在城市建设工作会议上的报告》中提出“城市规划要走群众路线。城市建设是关系到千百万人民群众切身利益的大事情，因此，应当充分走群众路线”，反对“光怕人家知道，以为有几个专门家就可以做好，外行人是无需问津的”的主观主义神秘看法。[3] 可惜好景不长，1960年全国计划工作会议提出三年不搞规划，规划咨询委员会的发展随之陷入停滞。
直到1980年10月，国家建委召开全国城市规划工作会议，重新确立了城市规划在社会发展中的基础性地位。此后，上海、深圳等地作为我国改革开放的前沿，作为城市规划体制改革的重要举措之一，先后建立了城市规划咨询机制。之后，1984年1月5日，《城市规划条例》出台，其中第17条规定，“城市人民政府在编制城市总体规划时，应当广泛征求有关部门和人民群众的意见，并组织多方案的比较论证”。1989年12月26日，我国第一部城市规划领域法律《城市规划法》颁布，其中规定：“制定城市规划，应当有组织地听取专家、市民和相关方面的意见”。[4]1997年10月，党的“十五大”报告提出“正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化、民主化”。受这些立法和文件的推动，各地政府开始积极探索城市规划决策体制改革，并对不同的途径和机制进行了探索，如各大城市纷纷设立了城市规划咨询委员会，吉林、湖北等省也相继出台了有关指导意见。[5]
各地之所以在城市规划体制改革中纷纷选择了规划咨询委员会这一形式，与这一制度本身所具有的优势是分不开的。当然，这些年的实践中，也陆续暴露了一些问题。所有这些成败得失都是我们所需要认真总结的。
（一）规划咨询委员会制度的积极意义 1.引入外部知识
城市规划作为一门综合性的学问，规划主管部门内部的人员常常会因学识的有限而捉襟见肘。继续因循旧例，仅仅凭籍规划主管部门中的行政首长或公务员个人独立承担全部决策任务，已经遇到了难以克服的困难。而在现实社会中，与规划相关的技术和知识在政府外部大量存在。在这种情况下，规划咨询委员会的设立，可以有效地吸收专家学者参与政府决策的制定，对其知识和经验加以利用[6]，也有助于防止少数人的盲目决策，丰富城市规划思路，改变城市规划和建设中的简单化思维。一如日本法学家金泽良雄所言，“有学识人士的参加，是对主管机关方面的专门知识和经济实体掌握能力的一个智力补充，同时也意味着能反映出行政客体方面的利弊”。[7]
或许有人会问，规划主管部门通过招收公务员或聘用政府雇员的方式不是也可以达到吸引人才，引入外部知识的目的吗？实践证明，采用咨询委员会的形式，其优势还在于可以节约财政开支。由于咨询委员会往往只是临时性的机构，即使是对其成员全额付酬，也只限于支付其履行职责的期间，而且其中的公务委员属于行使工作职责，可以不发给工作补贴，这样就可以节省了大量的开支。
2.促进公众参与
城市规划涉及诸多的公私利益，公众参与的需要尤为迫切。规划咨询委员会这一公众参与形式的优势在于，一方面，由于专家代表和公众代表的共存，对于技术性的问题，可以由专家代表提供给普通民众沟通学习和了解专业知识的良好渠道，这就提供了现代审议民主（deliberative democracy）所必需的前提。另一方面，陈述意见或听证的参与形式中只能进行“点”的互动，而咨询委员会具有合议组织的外形，可以弥补协商所欠缺的参与容量，进行“线”式、持续的参与——委员们可以藉此真正了解议题以及各方立场，也比协商更有能力处理涉及利益纠纷和价值判断争议的议题。[8]再次，因为咨询委员会并非直接分享决策权，可以避免问责困境和违反代议民主的争议。
规划咨询委员会的实践表明，社会公众对这种开放性的决策机制更容易给予用户支持，即使有的决议难遂人愿，也更容易接受和服从；而从规划主管部门的角度来看，通过规划咨询委员会制度，可以获得更周延、宽广的决策基础，为规划提供合法性基础，增强规划的可接受性。
3.抑制随意裁量
城市规划具有裁量广泛性的特点，“城乡规划的历史就是一部针对城市环境的权力不断扩张和增加，而针对该权力的有意义的控制却不断减少的历史。每一次针对都市社会所引发的问题而提出的建议，都会伴随着行政官员权力和裁量权的扩大，以至于最后可以随心所欲的地步。而增加的权力也带来了与它所解决的同样多的问题。”[9]
在规划决策领域，咨询委员会的引入也可以有效地抑制行政官员的裁量权。因为对行政机构进行政治和司法监督的人可以获得包含咨询委员会的审议结果的行政记录。如果行政官员做出的决定与咨询委员会的建议不一致，并且不能对此区别给出充分的解释，监督者就可以修正或推翻此决定。例如，如果官员依赖的是咨询委员会认为不可靠的数据，法院就可以对其决定进行严格缜密的审查。[10]
（二）我国规划咨询委员会制度实践的缺陷我国的规划咨询委员会制度尽管从确立至今，经历的时间并不长，但却取得了巨大的进步。但在高速发展的背后，也留下了一些有待改进的地方：
（1）委员构成不合理，缺乏公众代表。各地现有的规划咨询委员会在委员构成上不是局限于专家学者，就是行政官员过多，常常缺乏利益团体和市民的代表。如深圳市规划委员会下设的发展策略委员会由29名委员组成，主任委员1名，由市规划委员会副主任委员兼任；副主任委员2名，由市规划委员会秘书长及副秘书长兼任；其他委员由有关专业主管部门行政或业务首长以及有本市户籍的有关专家组成。[11]事实上，在调整多元利益的城市规划决策过程中，如果缺乏公众代表，对公众利益的维护，只能常常停留在技术的层面上。即便是吸收了公众代表的少数城市的规划咨询委员会，也存在没有区分组织化的利益代表和未经组织化的利益代表的缺陷，忽略成员构成的均衡性，结果往往是后者处于劣势。
（2）运作效率过低。目前各地规划咨询委员会的委员构成上不太合理的缺点，还会产生的附带后果就是，担任委员的官员和和专家学者多数日常事务繁忙，导致会议召开的频次有限，对有些重要事项甚至无法根据需要及时安排审议。
（3）程序运作不公开。城市规划工作的一举一动都涉及广大市民的利益，而目前的规划决策工作主要是在规划编制单位、规划部门和城市政府三者之间封闭运转，广大市民被排除在外，即使是设立了规划咨询委员会之后，这种局面也未见较大改观，如会议议程不对外公布、会议材料严格保密，使公众无法复制和查阅；或者虽然会议对外公开，但在会前没有展示相关规划。这样一来，民众的监督也就成为无源之水了。
（4）法律依据和立法监督机制缺失。在美国，各州的规划法是一种专门的授权法，由其具体规定委员会的职能。而那些拥有城市宪章的城市，更以严格的条文对规划委员会的职能做出明确的规定。而我国现行的《城市规划法》尚未对规划咨询委员会做出具体规定，各地大多是以地方性法规、地方政府规章甚至是行政规定作为依据设立规划咨询委员会的。在改革初期，这种做法或许具有鼓励制度创新的积极意义，但也带来了职能定位、组织设计、审议效力上存在的诸多混乱。
由上述可见，我国规划咨询委员会制度运作的现状中却仍存在不少有待改进的地方。要让这些委员会真正承载起促进利益综合调整、引入专家知识等任务，发挥对规划裁量权的制衡机能，还需要从职能定位、组织架构和过程控制等方面着手切实改进。
二、规划咨询委员会的职能定位
现在，我国已经有不少城市在规划决策体制内设立了咨询委员会的组织，但是其名称不甚严格，常见的用法包括“规划委员会”、“规划专家委员会”、“规划联席审议会”、“规划专家咨询委员会”；其中以“规划委员会”之用语居多。这就难免会与其他性质的合议制组织发生混淆。因此，对于各地的的“规划委员会”应当从其职责上加以甄别和厘清，从而明确规划咨询委员会应有的职能定位。
1.各类委员会制行政组织的职能界分
委员会制行政组织，也称作合议制组织。首先，可以根据其在实际的运作上是否有权独立作成变更行政相对人权利义务的结果加以区分，分为行政委员会，或者咨询委员会[12]、协调型委员会。
行政委员会的特点是由一群权责相同的成员共同行使实质管制性质的功能或职权，如美国的各类独立管制委员会，其优点在于抗拒外来压力；避免恣意及专擅行为，决定时能顾及不同的观点及经验；实行专家治理，对行政事务熟悉；维持政策的连续性等；[13]其缺点在于反应迟钝、责任不明，以及过多的妥协和决议的困难。[14]
咨询委员会的功能则主要是商议、协调较不具有强制性质的职权，以达到研究、咨询与顾问等目的。
而协调型委员会则是“相同层级的平行或跨层级行政组织或机关间，因需共同合作始能完成某项特定公共任务而由代表组成之合议制组织”。[15]这种委员会的决议具有行政约束力，可以通过沟通和协调，化解不同机关之间的权限冲突，具有统合各行政领域的政策和手段的效能。这种委员会在功能上与咨询型的委员会颇为相近，但其成员构成则有很大不同，主要不同部门或不同区域的政府官员。
图表 1各类委员会的比较
类别
区分项目
协调型委员会
咨询型委员会
行政委员会
功能目的
由不同职权的部门或单元经集体沟通以实现特定事务
由不同的学者、专家及代表间平等的进行对公共事务的建议与咨询
附带有独立执行决策的审议型委员会
成员建制类别
委员构成
业务相关的政府官员为主
学者、专业人士与利益代表相关人士为主 学者、专业人士
官方与民间人士比
官方多，民间少
官方少，民间多
视身份而定
委员相互关系
不平等
平等
平等
互动沟通性质
上对下及平行
平行
平行
受指挥监督关系
决议时，成员需对上
级机关负责
自主不受监督
自主不受监督
任期保障
无
不重要
有
是否需要利益回避
无
利益介入[16]
有
秘书人员配备
非必要
非必要
必要，独立执行
执行人员配备
非必要
非必要
必要，独立执行
开会次数
不限
不限
经常
决议方式
首长制
多数决
多数决
资料来源：蓝健诚：《合议制行政组织类型与成员建制之研究》，“国立中山大学”政治学研究所2000年届硕士论文，第106-107页。引用时作较大调整。
2.我国各地“规划委员会”之职能分析
反观我国的现实，虽然现在几乎所有的省会级城市及部分地级城市都已经设立了“规划委员会”，但是设立这种组织时缺乏对功能定位的准确认识，导致名称固然一般，其职能却是各异。归纳起来，主要可以分成以下三类类型：[17]
（1）咨询型。由市政府聘请有关专家与有关行业领导组成，主要对重大城市规划与城市建设决策提供顾问与咨询（或审议），会议的决议仅仅是一种行政决策的参考意见，对城市规划事务干预能力最弱。我国绝大多数的城市规划委员会属于这种类型。
例一：青岛市城市规划委员会作为市政府高层次的城市规划议事机构，负责对重要的城市规划进行审议，审议意见作为政府决策的依据。……城市规划委员会的成立，为实现规划决策的科学化、民主化提供了组织保障。[18]
（2）协调型。除了顾问咨询（或审议）职能外，委员会还具备部分管理职能，但其管理职能不完善，主要起协调和仲裁作用。它本身不具备行政执行能力，在政府行政序列中没有明确而正式的地位。我国少数城市规划委员会属于这种类型。如上海。
例二：上海市规划委员会
1994年7月12日，市长黄菊主持召开上海市规划委员会第一次会议，副市长以及有关部门负责人出席会议。会上宣布，经过充实调整组建新的上海市规划委员会，市长黄菊任主任，副市长徐匡迪、夏克强任副主任。会议决定，市规划委员会设办公室，作为日常办事机构，与市规划局合署办公，市规划局局长夏丽卿兼任办公室主任。[19]
（3）行政型。这种类型的规划委员会从其职能分析，虽部分具有咨询审议的职能，但主要是有最终决定效力的审批权力，甚至包括执行和监督的权力。这类城市规划委员会依法设置，具有独立的行政职能，发挥较强的管理决策能力，除了对需由上级部门批准的规划事务具有批前的审议职能外，所作出的决议不是决策参谋的意见。而是行政决策，必须加以执行。我国城市规划体制改革先锋的深圳市属于这种类型。
例三：《深圳市城市规划条例》第六条规定：
市政府设立深圳市城市规划委员会（以下简称市规划委员会），其主要职责是：
……
（三）下达年度法定图则编制任务；
（四）审批法定图则并监督实施；
（五）审批专项规划；
（六）市政府授予的其他职责。
根据经济学上的康格尔顿（congleton）模型分析，委员会制的决策方式比其它方式更能减少寻租活动造成的资源浪费。但是，行政型委员会的规划决策模式具有两大痼疾：
首先，存在违反民主制原则的危险。现代行政需要时刻受民主的统制，民众通过选举官员组成政府进行管理。行政也因此获得其存在的合法性。如果以设置行政型委员会的形式将决策权授出，将违反选民的意志，也违反了行政权不得处分的原则。[20]
其次，委员会制的决策体制下决策权力与决策责任相分离、决策责任主体不明确，也增加了行政问责制的推行难度。[21]
基于上述考虑，现代社会对行政效率及责任政府的要求，已经迫使缩小行政型委员会的适用范围，转而采用首长制的形式。[22]今后的城市规划决策体制改革中，不宜提倡而应逐步取消这种类型的委员会。
3.对我国规划咨询委员会的职能定位的改革构想
当前，诸如开发区热、城市用地盲目扩张等问题出现的一个重要根源就在于城市规划权力配置的不合理。尽管我国目前规划领域内已设有咨询性委员会，但多数都在名称上使用“规划委员会”，容易和行政型和协调型的委员会容易发生混淆，客观上也部分造成了目前规划咨询委员会运作职能定位的模糊性。[23]下一阶段规划咨询委员会制度能否取得成功，需要在整个相对分散和均衡化规划决策体制的大背景下进行配套改革，将现有的非咨询性权力加以剥离，明确其自身的职能定位。
首先，规划的决策和审批职能应当回归到规划行政主管部门；由其对总体规划、分区规划和法定图则的实施代表市政府进行检查、监督，并根据发展情况的变化，对城市规划重大问题适时提请规划咨询委员会研究讨论，提出改进的咨询意见。
其次，各地可以根据需要设立协调型规划委员会来对处理城市规划实施中涉及的方方面面的利益，对有关的区、县政府和市相关行政部门的工作和重大规划问题的决策进行协调。该机构应当由各部门的政府官员参加，可由市长或常务副市长任委员会主任。[24]
最后，可以将规划咨询委员会的职责明确限于规划决策者提供咨询，如（1）审议全市城市规划的方针政策和相关的政府规章，报市政府审批后公布实施；（2）审议城市总体规划、中心城市分区规划、县域规划；（3）审议全市年度规划实施计划，协调规划实施与建设计划和土地供应计划、土地储备计划之间关系等。[25]
当然，为了避免规划咨询委员会职权过宽，影响行政效率，还可以从反面规定某些事项由规划主管部门直接做出决定，无需经过咨询程序，如2004年3月出台的《泰安市城市规划决策工作规则》第24条就直接规定以下事项由规划局局长研究决定：（1）依据分区规划、控制性详细规划，审批市高新区和其它工业区的工业项目选址和修建性详细规划；（2）依据修建性详细规划，审批生产厂房等工程规划；（3）单位院落内不影响城市景观的零星建设；（4）临时设施、改门改窗、建筑物外形改造等；（5）市区以外规划区以内村庄建设规划和村民住宅建设。
三、规划咨询委员会的组织架构
（一）委员构成 1.委员构成的“均衡性”
咨询委员会的委员构成上最突出的特点就是存在“均衡性”（balance）的要求。这是因为均衡的委员构成，有助于增强组织的权威性：一是专家权威，即借助专家的力量解决规划中的有关技术性问题。二是官方权威，规划实践中决策所维护的常常是官方的权威。三是对象的权威，即社团和民众的意见，反映着消费者的利益。[26]
有观点认为只有在专家或有技术背景的人之间，才有可能寻求均衡。他们认为行政官员和公众代表等非专家对技术性问题不能提供或很少能提供帮助，而咨询委员会的科学导向定位，也会因利益团体代表者的加入而受到破坏。但事实上，在规划领域，科学和政策问题并无泾渭之分。咨询委员会必须常常要综合考虑这两方面的因素。如果没有会为拟议政策决定所影响者的代表，其委员构成就是不均衡的。
可见，在规划咨询委员会委员构成上，从行政官员中选任的公务委员与专家学者和公众代表等非公务委员都是缺一不可的。不仅如此，由规划咨询委员会的职能定位决定，委员构成上还应以非公务委员居多，因为既然其职能以参与对特定公共议题的咨询为主，在委员结构上自然需以非公务委员占多数；而公务委员参与的作用仅在于提供意见。[27]
再具体展开一点，我国规划咨询委员会在今后的改革中，应当精简公务委员的数量，并明确规定不得超过半数。公务委员中，可以由城市规划、计划经贸、文化教育卫生、农林水产等各个行政部门产生的公务员代表组成；非公务委员中，公众代表既包括组织化的利益群体代表，如环保组织、文物保护组织，也包括未经组织化的利益群体代表，如特定区域的普通市民或企业的代表等，条件成熟时甚至可考虑建立由各种社团或协会推荐部分公众代表的机制；而专家委员，可以吸收规划、工程、行政、法律和经济等领域的专家。
图表 2 规划咨询委员会委员构成
行业代表 有关利益集团 个体公众
城市规划咨询委员会 城市政府 规划管理局 建 委 非官方组织
官方组织
资料来源：罗小龙、张京祥：《管治理念与中国城市规划的公众参与》，载顾朝林等编：《城市管治——概念·理论·方法·实践》，东南大学出版社2003年4月版，第158页。
2.委员的产生机制
规划咨询委员会虽然在组织设计上属于合议制组织，但是如果委员的产生机制不合理，也难免会发生被行政首长或少数委员控制的局面。
首先需要考虑的是主任委员的产生，这是因为委员会需要有人能对外代表委员会，对内负责召集会议，担任会议主席及指导监督所属秘书人员以执行委员会所作出的决议。主任委员的产生方式，目前实践中主要采取以下几种做法：（1）由市长或副市长担任；（2）由规划局局长或副局长担任；（3）由委员互选产生。其中，又以前种居多。这固然可以加强规划与各个行政部门的配合，但也存在球员兼裁判的弊端，容易影响委员的发言动机，主导议事方向，使咨询审议失去公正性和独立性。相比之下，就委员被尊重或参与的程度而言，第三种方式更胜一筹，可以更好地发挥委员会的独立性，减少行政机关的干预。例如，韩国的城市规划咨询委员会实践中，甚至明确规定其委员会主任由民间委员担任。[28]
而对其他委员的产生，各地的实践中存在向行政机关过度授权的缺陷，委员选任权完全操诸行政机关之手。如果不在制定法上对委员选任的利益附属条件或职业条件加以严格约束，[29]规划主管部门现在所享有的委员选任的绝对裁量权，将削弱甚至取消咨询委员会本可能发挥的抑制裁量的功能。[30]目前有些地方的规划咨询委员会沦为行政首长的“橡皮图章”或“御用机关”的现实，已经证明了这一点。
可见，在规划主管部门负责组织委员选任的现实条件下，在立法上具体规定委员选任条件是非常必要的。例如，对非公务委员，可考虑设立下列资格标准：（1）熟悉本市实际情况；（2）关心本市城市规划和建设事业，敢于坚持原则，积极维护公共利益；（3）在相关的领域具有较高的技术水平，有较强的议事能力；（4）承认和遵守委员会的章程，保证能参加委员会各项会议。[31]
（二）委员的任职管理为了保障委员能切实参与咨询审议活动，需要在制度上对其任职行为建立管理机制：
首先，对委员的任职行为需要建立支付报酬和奖惩机制，促进委员们积极参与咨询审议活动。
虽然决策咨询委员会是一个非政府、非企业、非盈利性的合议制组织，但不代表其工作是无偿的。参与需要成本，咨询委员们提供决策咨询时，也应有权获得必要的报酬。[32]《杭州市人民政府专家咨询委员会工作章程》第15条规定，“委员会工作活动经费由市科技三项经费解决，不足部分市财政适当补给。对于做出突出成绩的咨询委员，由市政府给予表彰奖励”。《成都市重大行政决策事项专家咨询论证办法》也规定“咨询专家对承担的课题研究，有权自主支配课题研究费用；获得参加咨询论证活动的劳务报酬”。例如，美国国会曾经在1975年的一项法案中提出“参与者补助”制度，规定联邦行政机构在法定条件下可以提供个人团体参与行政决策过程所需的花费。[33]这些做法都是规划咨询委员会制度改革中值得借鉴的。
在奖励措施之外，还需规定相应的惩戒制度。对有违规行为的咨询委员，应视其情节轻重施以惩戒，如采取记录其信誉度、专家意见无效，甚至对其委员资格提出罢免建议，报行政机关取消其委员资格等措施。
其次，为避免委员履行职务受行政机关或其他利益团体的不当干扰，可以赋予其任期保障等。例如，可以对咨询委员可以规定一定时间的任期，期满可再续聘。期间除非发生严重违反规划咨询委员会章程的行为，行政机关无权罢免。为了保持规划理念的连续性，还可以规定委员任期相错，每年1／3或1／4的委员到期重选。
（三）内设机构规划咨询委员会作为合议制机构，召集会议的次数毕竟有限。而且，委员构成上的多元性也决定了其不可能从事日常性的事务。这就需要设置秘书处，负责组织协调和处理委员会的日常工作。其职能以为委员会提供会议辅助服务为主，包括资料汇集、准备会议议程、安排听证会、进行民意调查等属于此类委员会准备采取的行动。
此外，规划咨询委员会的运作必然要涉及财政经费的支出，如支付委员的工作报酬等。为有效进行财务监督，防止腐败，可以赋予秘书处保留可充分披露咨询委员会资金使用及其活动的性质和范围的记录，并允许审计机关和普通市民查阅相关资料。[34]
由于规划事务的专业性和复杂性，可以考虑根据审议事项的不同，分设若干专业委员会来处理一些专业性问题。这些专业委员会可以受行政机关的委托，就各自议事范围提供咨询、审议意见。如深圳市规划委员会就在其下设置了发展策略委员会、法定图则委员会和建筑与环境艺术委员会三个专业委员会。而首都规划建设委员会也下设了首都规划建筑专家委员会、首都雕塑艺术专家委员会、首都居住区规划及住宅设计专家委员会和首都交通规划专家委员会等四个专家委员会。
四、规划咨询委员会的过程控制
咨询委员会的工作流程，一般可归纳为下述5个步骤：（1）规划主管部门就拟审议的事项向规划咨询委员会秘书处提出指示，并同时交付相关材料；（2）秘书处通知主任委员，并协助其拟定会议议程，主任委员可根据审议项目的具体情况，要求秘书处先行开展公听会、调查、访谈活动，收集必要的资料或根据审议事项具体情况决定邀请规划主管部门或其他机关派代表参加会议；（3）秘书处将会议议程和相关会议材料转发给各位咨询委员；（4）主任委员根据会议日程主持会议，所有与会委员履行签到手续，符合法定人数，会议方可召开；（5）会议期间对审议事项进行讨论，如需进行表决需在列席代表退出会场之后进行，委员会根据表决结果提出决议草案，秘书处同时制作会议记录，会议结束后交主任确认后签字。（6）秘书处将决议草案或对所讨论方案及相关信息整合成书面报告，由主任签署后提供给行政首长参考，即完成工作任务。[35]
可见，对规划咨询委员会的过程控制大致可以包括信息公开、委员回避、投票规则、决议效力和时限制度等几个方面。以下分述之。
（一）委员会的公开各国的经验已经表明，要促进公众参与，信息公开是无可回避的前提。[36]受行政民主化和公开化等潮流的推动，我国的规划行政部门开始推行“阳光规划”，注重规划决策过程中的程序公开和民意听取。因此，规划咨询委员会实行信息公开当属题中之义，这也有助于更好地了解公众对规划的态度和看法，从中听取更多有益的意见。否则，就难以摆脱“行政背后看不见的手”和“政府的遮羞布”的嫌疑。[37]
规划咨询委员会运作的公开性问题，主要包括以下三个方面：
1.会议程序的公开
规划咨询委员会运作程序公开的第一步，就是会议议程的事先公布，使任何关心此事的人都有机会旁听会议，并发表意见；同时这也是便利民众对规划咨询委员会的运作进行监督的必要措施。
当然，作为配套，还需事先公布规划内容并征求意见。1998年7月1日开始实施的《深圳市城市规划条例》明确规定，深圳市规划委员会在审议全市总体规划草案前，应将规划草案内容公开展示30日，征求社会公众意见；如需对全市总体规划在城市性质、规模、发展方向和总体布局上作重大变化，同样要将其内容公开展示30日，征求公众意见；法定图则经市规划委初审同意后，应公开展示30日，任何单位和个人可以书面形式向市规划委提出意见或建议，市规划委要进行全面审议，决定予以采纳的，要按采纳意见修改法定图则。
2.会议材料的公开
“如果咨询委员会没有议程表，也未对其审议的记录加以保存，就不利于民众对其活动的监督，从而容许了内在的利益冲突和不受认可的特殊利益集团的操控”。[38]可见，对于规划咨询委员会，应当和其他的合议制形式的机关一样，要求其对每次会议都保存书面记录并允许公众查阅和复制。会议记录记载的内容应当包括发言人的姓名、会议时间、地点、会议审议事项内容、投票的情况以及决议内容等。[39]会议记录的准确性可以要求由主任委员认可。
然而，行政实践已经证明“仅此常常是不够的，这样的规定并不足以跟踪委员会审议过程的必要细节”。[40]美国行政法学者西德尼·夏皮罗教授就对会议文档内容的完整性提出了以下改进建议，例如“它可要求咨询委员会表明委员会要解决什么问题，每个问题可用什么方式来解决，委员会建议什么解决方式，为什么选择这种解决方式。进一步的完善，则是关于行政机构如何回应委员会的建议。行政机构如果不予采纳咨询专家组的科学判断时，应当解释拒绝的基础，而且当行政机构选择的规制进路基础看上去同专家建议不一致时，它应当解释其法律的、社会的和其他理由，以说明该选择的正当性”。[41]
需要公开的会议材料范围除了会议记录之外，还应包括其他相关的辅助性资料，如咨询委员会可以获取的、为咨询委员会而准备的或由咨询委员会所准备的记录、报告、副本、会议纪要、附件、工作论文、草案、研究报告、日程表或其他文件等。[42]
3.会议公开的豁免
当然，公开的程度不是无限制的。根据案件不同，如果所讨论的内容涉及国家秘密、法律保护的商业秘密或者个人隐私，就应当予以保密。此外，为了实现通过会议上自由的意见交换实现合议体审议的实质化的要求，也不能说会议一律应该公开。可以认为行政官员有在特定情况下决定不公开的权力，关键是需要在法律上对这项权力加以规制，如要求此类决定应当以书面的形式作出，并说明决定不予公开的理由。另外，也考虑借鉴美国《联邦咨询委员会》做法，规定如果作出这类决定，咨询委员会应当每年至少提出一次报告，列明活动的简要情况和依法需要让公众知晓的相关事务。[43]
需要明确的是，咨询委员会的会议及材料应以公开为原则，以不公开为例外。所以，可以采取由秘书处根据信息公开的要求，确定不得公开的材料的范围，除此之外一律公开[44].
（二）委员的回避制度回避制度在自然法上自然公正原则的重要体现，“任何人都不能在自己的案件中担任法官”。古代中国的行政实践中也存在着回避制度的合理内核，如为了确保官员执行公务的公正性而确立的任官回避制度。[45]我国现行的《行政处罚法》、《公务员法》等法律中也对回避制度作了规定。[46]
但是，在城市规划咨询委员会的委员选任中是否也需要引入回避制度，是一个需要认真思考的问题。要正确回答这一问题，必须综合考虑规划咨询委员会的设立目的和审议事项的特点。规划咨询委员会的功能之一就是促进公众参与，让利害攸关者加入合议体，发出自己的声音。如此一来，咨询委员与审议事项具有利害关系上的牵连性，又是可以理解的，甚至可以说是增强委员会的平衡性所需要的。但是，问题绝非如此简单，如果委员会审议的事项比较具体，与某些委员存在直接利害关系，就会影响到委员会决议的公正性。因此，这两者之间需要进行适度调和。首先，在规划咨询委员会组建之时，也即委员选任时，需要的是利益介入，这时不存在回避制度适用的空间。其次，在委员会行使政策提案性质的咨询职能，如城市总体规划编制前的审议，也一般不适用回避制度。只有在咨询委员会的会议目的是为具体的工程建设计划之类的具体项目进行审议时，才应对委员的参与实行回避制度。
我国各地的规划咨询委员会也有不少已确立了委员回避的规定。如《顺德市城市规划联席审议制度暂行规定》第9条规定：“联审会议实行回避制度：凡所审议的项目与委员本人或其所在的组织有直接或间接利益关系的，有关委员应在会议召开之前向召集人申请回避”。但是，仅仅规定自行回避条款无异于将制度运行建立在个人良心的基础之上，注定会沦为具文。因此，为了确保每位委员在审议时公正无私，维护诚信和声誉，还需要规定强制回避的情形，明确委员必须回避的特定情形。
在这方面，香港城市规划委员会所实行的委员利益申报制度值得我们借鉴。其具体内容包括：[47]
（1）登记金钱利益，即委员必须定期以书面方式登记金钱利益，并且在金钱利益出现任何变更时应及时将变更情况予以登记。在新一届的委员会组成后，新委任的主席、副主席和委员都应书面填写“城市规划委员会委员的金钱利益登记表格”，就委员本人、配偶和18岁以下子女所涉及的金钱利益，进行登记并交回委员会秘书处。
（2）申报利益，即在委员会或小组委员会会议前或会议上，如果所讨论、决定的事项和项目，与委员或其配偶有任何金钱利益或其他利益，委员也应尽快在申报利益，把有关的利益关系告知主席或城规会秘书。同时委员会秘书应停止把涉及该事项的文件发给该委员，该委员也应主动把会前已经受到的有关该事项的文件或有关资料交回委员会秘书。所有申报利益的个案均须在会议记录中加以记明。
香港的利益申报制度中还规定了委员判断是否要在会议前或讨论事项前申报利益的一般原则，以及判断委员需要在何种情况下申报利益或某项利益是否属于直接而重大利益的具体标准。委员的利益是否视为直接和重大的利益，以至委员必须回避，则由委员会或小组委员会决定。
在引入利益申报制度之外，还应规定违反回避制度的责任。通常来说，在对所需申报的利益已有明确的规定之后，具体判断和决定是否进行利益申报的责任就转到委员个人身上。在香港，委员判断是否应申报利益通常采取“无愧测试”的方法，即一旦公众知道了这个利益关系存在，也不会认为该利益关系影响委员向城规会提供的意见，反之就应申报。最后，委员应回避而未回避时委员会所做出的行政决定可能要承担被废止的风险。[48]
（三）会议的表决制度规划咨询委员会的职责是为行政机关提供咨询意见，除了对宏观的政策提出建议外，也可能需要根据行政机关的要求对具体的事项，如项目规划的审批提供审查意见。[49]而咨询委员们也常常会对政策方案或是具体个案的处理方式产生不同的意见，这时就需要通过表决的方式提出整合性的意见，以便提供行政机关参考。
规划咨询委员会的表决活动首先涉及参加主体的问题，即有权参加投票的委员的规模。相关管理学研究表明，委员会的委员规模与审议的效率之间有着密切的联系。委员会规模在5-11人时，审议效率最好，如规模过大，委员之间出现分歧过多，或形成小团体，或从众心理，导致审议效率下降。而就规划咨询委员会而言，通常直接涉及的专业有10多种，加上间接涉及的专业，专家代表需要至少有15人左右，再考虑政府官员、公众利益代表，委员人数则应在25-30名之间。例如，深圳市城市规划委员会就有29名委员。
解决这两者之间的矛盾，可以采取三种方法：其一是适当减少行政官员的数目，作为列席人参加会议，避免决策受到实施环节的过多干扰；其二是决议分离制，委员会的规模，每个专业保障2名代表，同时行政官员、社会代表也应扩大名额，组成40－50人的委员会，在审议阶段，全体委员参与，广泛讨论和听取意见，体现民主，在表决阶段，每个相关专业1名代表参与，保持15人左右，体现集中。这也可以保障委员会运转的灵活性，避免因个别委员缺席而导致会议受阻；其三是采用设置无表决权的委员的办法，在保持正式委员15人左右的前提下，设置若干无表决权的委员，列席规划咨询委员会会议，有发言权，但不参与决策。[50]
其次，规划咨询委员会的表决规则也应视审议对象不同而有所区别。深圳市规划主管部门不分规划类别，均要求规划委员会和下设的各专业委员会以2／3多数通过。结果导致微观层次的规划，由于牵涉的利益较多，很难达到2／3的多数要求，直接损害了决策的效率。[51]因此，针对不同审议对象适用不同的审议规则是必要的：对于不确定性较大，难以预测对个人未来影响的宏观层次的规划，可以采取2／3多数通过的方式；而对于微观层次的规划，应采取过半数通过的方式。[52]
（四）会议决议的效力规划咨询委员会的性质是咨询机构，其审议结果在效力上也只能具有咨询或建议的性质，具体决定仍然需要由相关的机关或官员根据法律的规定做出。[53]
这种最终决定权，行政机关是不能轻易授出的，否则如果行政官员只是一味地接受咨询委员会的建议，而没有对咨询价值的独立评判，私人就变成了最终决定者。“美国最高法院就曾判决宪法不允许将公共政策事务授权给私人，因为他们完全处于旨在抑制政府官员裁量权运作的监督制衡体系之外”。[54]
在对咨询委员会决议的建议性定位之后，紧接着的就是实践中具体如何对待的问题。在我国，各地对“规划委员会”的决议效力规定存在不一致的地方。但是多数是持尊重的态度。如《浙江省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第39条规定，县级以上人民政府城市规划行政主管部门应当组织有关专家对城市规划区内的重要建设工程进行建筑艺术和环境协调等方面的论证。有关部门在决定和审批重要建设工程项目时，应当尊重专家的论证意见。
但是，仅仅规定尊重是不够的，有必要进一步规定行政机关是否采纳该决议效力，要受“说明责任”的法定义务拘束，这样行政机关在对不采纳咨询委员会的意见时说明理由，可以更好地获得理解。在日本，立法上也在法令上规定行政机关对计划审议会（类似我国的规划咨询委员会）予以尊重，如果不服从审议会所提出的提案、劝告时，提出咨询的有关国家机关有义务予以说明。[55]而在中国，在其他领域也已出现了类似立法例，值得规划咨询委员会制度改革时借鉴，如《环境影响评价法》第11条规定，对于公众、专家和有关单位的意见，规划编制机关应当认真考虑，并在相应环境影响评价报告书中附具对所有意见采纳或不采纳的说明。[56]
（五）会议的时限制度除了追求程序上的完备、公正性的价值之外，效率也是也是不可忽视的价值追求。尤其对处于转型期的中国来说，程序的公正性和效率性更是一对深刻的矛盾。
规划咨询委员会采取合议制的组织形式，可以集思广益，而且将责任分担到各位成员而减轻相应的负担，最重要的是集体做成决议可有效避免垄断与权力的集中。但是，它不可避免地带有合议制的负面特质，尤其是责任的分散所导致的行动迟缓与事务的分散。
为了调和程序正义和程序效率之间的矛盾，我们可以引入会议的时限制度。例如，为了避免发展过程受到不必要的延误，《香港城市规划条例》就规定，规划委员会必须在图则陈示期届满后九个月内，把所有就草拟图提出的申诉书（包括反对书），连同有关的草拟图一并呈交行政局。而在英国，公众审核法定地方详细规划时，也是根据具体情况设定时间限制，一般为四至六周。[57]
结语
规划咨询委员会的设立，是我国探索建立科学民主的城市规划决策体制的有益探索，如能在具体制度上进行精心设计，保证咨询审议结果的公正合理，必将起到减少规划决策失误和损害相对人利益受损等情形的发生。
尽管如此，我们也要看到，规划咨询委员会制度引入之后，决策权仍然要掌握在规划主管部门手中，由他们来承担妥善衡量利益、合理分配资源、适当关注程序、维持组织正常运作等项领导职责，需要对各种意见以及委员会的组成及程序等问题统筹考虑决定是否采纳相关建议。因此，规划咨询委员会的建立，不是为了当行政机关的替罪羊，处于管理和支配地位的行政决策者们仍需作为问责对象，而相关的规划决策问责机制建设，也仍是今后亟待加强的。
同时，我们还可以看到，规划咨询委员会引入规划决策过程之后，对于相关规划行为的行政行为也会产生相应的影响。规划咨询委员会制度建立之后，规划决策的失误仍是无法完全避免，相关的利益纷争也无法平息。那么，在仍将继续出现的规划行政诉讼中，法院就应当在对规划行政行为做出前的咨询委员会的审议过程纳入程序审查的范围，如可以审查咨询委员会的构成是否违法、提供给咨询委员会的资料是否公正等因素。如此，也有助于避免咨询委员会审议的形式化，确保审议公正和效率。
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本文得到了中国社会科学院法学研究所李洪雷博士主持的中国法学会立项课题“行政决策咨询体制研究”的资助。作者联系方式：[email protected].
[1] 《青岛早期的城市化现象》，来源：http://club.qingdaonews.com/showannounce.php？topic_id=1225969.
[2] 李百浩、黄立：《广州近代城市规划历史研究》（下），《城市季风》2003年第2期。
[3] 周干峙、储传亨主编：《万里论城市建设》，中国城市出版社1994年版，第65页。
[4] 如《城市规划编制办法》，《城镇体系规划编制审批办法》，《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》，《建设项目选址规划管理办法》，《土地管理法》，《房地产管理法》，《文物保护法》，《城市绿化条例》等等。
[5] 2004年4月，吉林省建设厅出台了《关于全省各市、州、县成立城市规划委员会的指导意见》（吉建规字[2004]17号）；2004年12月，湖北省政府办公厅出台指导意见，要求湖北各城市成立城市规划委员会。
[6] 当然，严格说来，很多行政实践中涉及的还可能与生活中的经验阅历等等有关，即使非专家的市民也可能提供一些有益的建议。
[7] 「日」金泽良雄：《经济法概论》，满达人译，中国法制出版社2005年版，第122页。
[8] 许辰舟：《行政决策中的人民参与》，台湾大学法律学研究所1999届硕士论文，第58页。
[9] w. b. mcauslan， planning law‘s contribution to the problems of an urban society， 37 the modern law review149.（1974）。
[10] 「美」西德尼·a·夏皮罗著，宋华琳译：《咨询委员会的公共责任》，载刘茂林主编：《公法评论》第2卷，北京大学出版社2004年版，第342页。
[11] 深圳市城市规划委员会网站，/realestate/guotujg/ghwyh/fzclwyh.htm.
[12] 江大树：《合议制行政组织的类型分析》，《法政学报》1993年第1期。
[13] 参见林子仪：《美国总统的行政首长权和独立管制委员会》，载氏著：《权力分立与宪政发展》，元照出版有限公司1993年版，第129-130页。
[14] 参见陈敏：《行政法总论》，三民书局1998年版，第741页。
[15] 蓝健诚：《合议制行政组织类型与成员建制之研究》，“国立中山大学”政治学研究所2000届硕士论文，第98页。
[16] 咨询型委员会含有利益的代表，本身功能即为代表不同的利益性质，利益介入委员会的运作并表现为决策的一部分，也是自然而然的事。
[17] 这种分类方法部分参考了王兴平先生所著的《城市规划委员会制度研究》一文（原载《规划师》2001年第4期），但笔者认为如依前述委员会的职能划分标准来判断会存在一定的疵漏，因而依据自己的见解作了较大的调整。
[18] 《于时俱进开拓创新 建立和完善“阳光规划”体系》，/indus/exp/2002080714.htm.
[19] 《上海市规划志》，/node2/node2245/node64620/index.html.
[20] 胡建淼：《行政法学》（第二版），法律出版社2003年版，第145-146页。
[21] 梁仲明、王建军：《论中国行政决策机制的改革与完善》，《西北大学学报》（哲社版）2003年第3期。
[22] 日本战后行政委员会的演变历史可以部分说明了这一点，参见吕艳滨：《日本、韩国的行政复议制度》，《环球法律评论》2004年春季号。
[23] 如我国城市规划学者王兴平博士就认为，“中国的城市规划委员会应当是承担规划决策的功能，独立负责规范方案的技术、行政与法律审查，应该是由立法机构授权、直属市领导的多专家、多部门、多阶层的代表所组成的常设机构”。（王兴平：《城市规划委员会制度研究》，《规划师》2001年第4期。）如果依该设想设立的委员会，则几乎是协调型委员会、咨询型委员会和行政型委员会三种类型混合体。这样的职能定位毫无疑问就会带来不少难以解决的内在问题。
[24] 北京市的首都规划建设委员会就是这类委员会的代表。
[25] 如《杭州市法定图则试行办法》（杭政［2000］11号）就赋予规划委员会以审议的职能。该办法规定，“市城市规划委员会应对公开展示期间收集的公众意见进行审议。……法定图则草案根据市城市规划委员会的审议意见修改后，由市城市规划委员会进行表决，以法定到会人数的三分之二以上多数通过后，形成决议报市人民政府，经市人民政府批准生效后予以公布”。
[26] 郭彦弘著，陈浩光编译：《城市规划概论》，中国建筑工业出版社1992年版，第30-31页。
[27] 为了确保委员会成员的均衡性，美国1972年《联邦咨询委员会法》通过之前，还曾有一个议案建议每个咨询委员会法的1／3成员必须来自于“公众”，必须是非行业的代表者，但是，这个建议未被写入最后的法律文本之中。see note： the federal advisory committee act， 10 harv. l. rev. legis.， 216，222-225 （1973）。国内也有学者提出规划委员会中政府、专家和公众代表的比例各占1/3左右。吴次芳、黄忠华：《重构土地利用规划决策制度，避免土地利用规划决策失误》，人民网http://house.people.com.cn/tdxh/tudi20040627-08w.htm.
[28] 该组织是由原来的城市规划委员会和国土利用规划审议会合并而成的，全国分中央，市（特别市、广域市）、道和市、郡、区三级设置规划委员会。金钟范：《韩国城市发展政策》，上海财经大学出版社2002年版，第52页。
[29] 例如，在美国，行政机关创设咨询委员会常常需要由国会做出规定，但是委员会成员的选任则交由指定的组织承担。为了钳制选任委员中存在的裁量权，国会相对明确地要求咨询委员会成员必须具备一些专业资格条件。
[30] 参见「美」理查德·b·斯图尔特：《美国行政法的重构》，商务印书馆2002年版，第184页。前述的均衡性原则只能作为对委员会结构的宏观限制，对微观的委员选任问题仍需做出具体的规定。
[31] 参见雷翔：《走向制度化的城市规划决策》，中国建筑工业出版社2003年版，第203页。
[32] 谈玲：《决策咨询委员会制度构想》，武汉大学宪法与行政法学专业2004届硕士论文，第23页。
[33] 郑艳：《行政计划研究》，浙江大学法学院2002届硕士论文，第27页。
[34] 美国《联邦咨询委员会法》第12节有类似的规定，“每一机关均应保留可充分披露咨询委员会资金使用及其活动的性质和范围的记录。总务行政局，或其他总统任命的机关应保留有关总统咨询委员会的财务记录。合众国总审计署，或任何其授权的代表，应当有权基于审计和检查的目的得到这些记录”。federal advisory committee act， 5 u.s. c. app. §12 （a） （1994）。
[35] 例可见《顺德市城市规划联席审议制度暂行规定》第10条。
[36] 通过信息公开的方式，可以很好地达到鼓励民众参与的目的。相关实践，可参见世界银行、建设部、国家行政学院编：《可持续的城市发展与管理》（下册），党建读物出版社2001年版。
[37] 「日」盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年4月版，第235页。从《联邦咨询委员会法》的立法史也可以看出，其时所要追求的良好治理的价值中就包括了公开性。seven p. croley and william f. funk， the federal advisory committee act and good government， 14 yale j. on reg. 451（1997）。
[38] andrea l. wolff， the federal advisory committee act and the executive privilege： resolving the separation of powers issue， 5 seton hall const. l.j. 1028 （1995）。
[39] 美国《联邦咨询委员会法》在对委员会“均衡”要求的“后援”或替代保护措施之外对“文档”作了细致规定，要求允许公众查阅和复制。该法还要求咨询委员会会议“应记录每次会议的详细细节，记录中应包括会议参加人，对所议论事项的全面准确的描述，以及所有由咨询委员会收到、颁布或批准的报告的副本”。
[40] 参见「美」西德尼·夏皮罗著，宋华琳译：《咨询委员会的公共责任》，载刘茂林主编：《公法评论》第2卷，北京大学出版社2004年12月版，第348页。
[41] 同前注。
[42] federal advisory committee act， 5 u.s. c. app. § 10（b） （1994）。
[43] 同前注。
[44] 目前各地的规定很多都是违反行政公开原则的，如《顺德市规划联席审议制度暂行规定》的第12条就规定：“每次会议的会议材料都属政府内部文件，各位委员应妥善保管，或者在会后将这些资料交回秘书处处理。未获得秘书处同意，任何人不得获取或向他人直接或间接传送有关资料。如会议资料被列为机密文件，应执行有关保密规定”。显然，这里仍沿袭了不公开为原则的模式。
[45] 参见王士伟：《中国任官回避制度的历史经验和现实构想》，《中国社会科学》1993年第6期。
[46] 对我国有关立法例的整理及分析，可参见章剑生：《行政程序法比较研究》，杭州大学出版社1997年版，第220-221页。
[47] 宋家明：《香港城市规划委员会成员的利益申报制度》，《北京规划建设》2004年第2期。
[48] 同前注。
[49] 也正是在这个意义上，日本学者将审议会划分为政策提案型和个案处理型等类型。「日」盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第584-585页。
[50] 例如，在我国台湾地区根据《环境影响评估法》设立的环境影响评估审查委员会中就允许开发业者、环境团体、政治人物和地方民众代表列席参加会议。参见何明修：《社会运动的制度化：以台湾的环境运动为例（1993-1999）》，来源：http://www.ios.sinica.edu.tw/.
[51] 施源、周丽亚：《现有制度框架下规划决策体制的渐进变革之路》，《城市规划学刊》2005年第1期。
[52] “必须尝试对各种独立的决策规则进行某种分析。进行选择的个人所面对的集体行动的成本和收益，只能在对各种各样的选择过程进行某种分析的基础上加以评估。”「美」詹姆斯·m·布坎南、戈登·塔洛克：《同意的计算——立宪民主的逻辑基础》，陈光金译，中国社会科学出版社2000年版，第7页。
[53] 类似的，美国的协商式规章立法程序的应用，虽然是为了保障私人在规章制定中扮演更为积极的角色，可以解决多方及多元利益争议，增进行政机关与其他当事人的合作关系，强化不同主体对行政规章正当性的共识，但是否采纳的问题仍取决于行政主体。参见沈岿：《关于美国协商制定规章程序的分析》，《法商研究》1999年第2期。
[54] 「美」西德尼·夏皮罗著，宋华琳译：《咨询委员会的公共责任》，载刘茂林主编：《公法评论》第2卷，北京大学出版社2004年版，第342页。
[55] 「日」盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第584页。
[56] 此外，类似的依据还有不少，如《杭州市法定图则试行办法》（杭政字［2000］11号）也规定，“市城市规划委员会应对公开展示期间收集的公众意见进行审议。在审议时，如有必要，可通知提议人或其代理人出席；经审议如公众意见被采纳，则市规划行政主管部门须根据审议意见对法定图则草案进行修改，并书面通知提议人；如不被采纳，则应书面向提议人说明原因。”
[57] 郝娟：《西欧城市规划理论与实践》，天津大学出版社1997年版，第138页。
