【内容提要】
随着经济的发展与社会的进步，国家的职能大为扩张，行政权力急剧膨胀，其活动范围随之扩展，涉及到社会生活的各个方面。我国正处于社会转型、体制转轨、政府职能转变的变革时期。因此，强化行政权力的法制监督尤为迫切和必要，经济基础、上层建筑诸多领域中的深层次矛盾比较集中的暴露出来，人民群众的法律意识和法制观念不断增强，全社会对依法行政的要求也越来越高。本文论述的行政权力，就是一个国家权力体系中负责执行权力机关意志维护社会经济文化秩序、增进社会福利，管理社会事务的支配力。这包括两部分内容：一是行政权力必须授予一定的载体，并形成一定的体制，以及这些权力组织内部活动的各种规则；二是规定哪一类行政组织享有哪项行政权力是国家公共权力，享有个人私权力无法比拟的特权。它的行使必然改变或重新确立行政机关与公民、法人或者其他组织之间的权力义务关系，必然会影响到公民、法人的合法权益。如果行政机关违法或不当地行使权力，不仅损害相对人的利益，而且会破坏统一的法律秩序，从而影响公共利益。因此，必须对行政权力的取得运用等加以监督，使之更加符合公民、法人的合法利益和公共利益。对行政权力的监督方式和途径不是单一的，监督规则也是多样的，但如何才能更有效的监督，中共十五大确立了依法制国方略和实行依法行政的原则，建立健全对行政权力监督的法律制度在依法制国中显得尤为重要。本文着重论述我国现行行政权力法制监督的主体、内容方式以及监督不力的原因，如何强化行政权力监督和达到的要求做了论述。

【关键词】  行政权力、法制监督、依法行政

第一部分：我国现行行政权力法制监督概述
一、 行政权力法制监督的概念和主体
行政权力法制监督，是指国家权力机关、国家司法机关、专门行政监督机关及国家机关系统外部的个人、组织依法对行政主体及国家公务员行使行政职权行为和遵纪守法行为的监督。WwW.11665.cOm行政权力法制监督的主体是国家权力机关、国家司法机关、专门行政监督机关以及国家机关系统外部的个人、组织（即行政管理法律关系中的行政相对人）国家权力机关、国家司法机关、专门行政监督机关作为行政全力法制监督主体，能对监督对象采取直接产生法律效力的监督措施，如撤消行政行为、处罚违法违纪的公务员等。行政权力法制监督的对象是行政主体及国家公务员。在行政权力法制监督法律关系中，一方是监督主体，一方是监督对象。监督对象首先是行政主体，即行政机关和法律、法规授权的组织，其次是国家公务员。国家公务员在行政管理法律关系中是行政主体的代表，在行政管理中代表行政主体行使行政职权，但在行政权力法制监督法律关系中，却不于行政主体并列，成为独立的监督对象。特别是在行政监察中，国家公务员是最主要的监督对象。行政法制监督的主要内容是行政主体行使行政职权的行为和国家公务员遵纪守法的行为。
二、 行政权力法制监督主体的种类及监察内容
1、 权力机关的监督
各级国家权力机关，特别是全国人大和全国人大常委会是行政法制监督的最重要的主体。国家权力机关对行政的监督主要是对行政抽象行政行为的监督，如果最高国家权力机关对国务院行政法规的监督，省、自治区、直辖市的人大、人大常委会对地方政府规章的监督，其他地方国家权力机关对相应地方人民政府规范性文件的监督，国家权力机关对抽象行政行为的监督即可以通过备案制度进行，也可以应其他监管主体的请求进行。国家权力机关通过审查监督，如认为行政机关的抽象行政行为。除了对抽象行政行为进行监督外，国家权力机关对行政的监督还包括对各级人民政府组成人员的监督。国家权力机关如发现政府组成人员有渎职、失职行为，可以通过法定程序罢免渎职、失职的政府组成人员。
2、 国家司法机关的监督
国家司法机关包括人民法院和人民检察院。
人民法院作为行政权力法制监督主体，起主要监督方式是通过行政诉讼——对具体行政行为的合法性进行审查，撤消违法的具体行政行为，以实现其监督职能。除次以外，人民法院还可以通过司法建议的方式，建议行政机关纠正不属人民法院撤消范围的违法行政行为，和建议处分在违法行政行为中有过错的国家公务员。
人民检察院作为行政权力法制监督的主体，主要限于对严重违法乱纪，可能构成犯罪的国家公务员的监督。人民检察院特别通过对犯有渎职罪、贪污罪、贿赂罪的公务员进行侦察和提起公诉，实现其行政权力法制职能。此外，人民检察院还具体对劳改、劳教场所及其管教人员实施日常监督，通过处理劳改、劳教工作中违法行为，保障这一特定行政管理领域的行政法治。
3、 专门行政监督机关的监督
    专门行政监督机关主要指行政监察机关和国家审计机关。二者既是行政系统内部监督机制的环节，同时也是国家行政权力法制监管机制的环节。
    行政检察机关作为行政法制监督主体，主要是国家公务员遵纪守法情况实施监督。行政检察机关通过主动调查和接受行政相对人的申诉、控告、检举，发现相应国家公务员的违法乱纪行为、违纪的公务员，以纠正国家公务员队伍中的违法、腐败现象，保障整个行政系统的廉洁、勤政。
    国家审计机关作为行政法制监督的主体，主要是对各级人民政府及其工作部门的财政收支行为进行监督。审计机关通过审计职能，发现监督对象违法或违反国家有关规定的财政收支行为，依法予以处理、处罚或提请有权处理的机关依法予以处理、处罚，以保证财务领域的行政法治。审计机关对行政机关以外的金融机构、企、事业组织的财务收支进行审计监督不属于行政法制监督，而属于行政监督的范围。
4、 社会监督
    个人、组织在行政管理法律关系中是管理对象，是行政相对人，而在行政法制监督关系中，则是监督主体，有权对行政主体行使职权的行为和国家公务员遵纪守法的情况实施监督。当然，个人、组织作为行政法制监督主体，不能直接对监督对象采取有法律效力的监督措施、监督行为，个人、组织的监督是通过向有权国家机关提出批评、建议、申诉、控告、检举、起诉、，或通过报刊、杂志、电台、电视台等舆论工具对违法行政行为予以揭露、曝光，为有权国家机关的监督提供信息，使之采取有法律效力的监督措施、监管行为，实现行政法制监督的目的。由此可见，国家机关系统外部的个人、组织的监督，是其他法制监督启动的动力，是行政法制监督的基础。
三、 行政权力法律监督的形式
（一） 人大法律监督的方式
1、 人大法律监督的主要方式
1) 经常了解人民政府遵守和执行宪法、法律、法规和法律法规性决议的情况；
2) 全国人大及其常委会撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规决定和命令；地方各级人大和县级以上地方人大常委会撤消同级人民政府的违法、不当的决定和命令，包括省、自治区、直辖市和省会、自治区首府所在地的市及经国务院批准的较大的市的人大及它们的常委会撤消同级人民政府制定的同法律、行政法规和地方性法规相抵触的规章；
3) 全国人大及其常委会审议国务院提出的法律草案，省、自治区、直辖市和省会、自治区首府所在地的市及经国务院批准的较大的市的人大及它们的常委会审议同级人民政府提出的地方性法规草案。审议法律、法规草案既是一道立法程序，又是一道监督程序。
2、 工作监督
1) 审查政府的工作报告。人民代表大会及其常委会，通过听取、审议同级政府的工作报告对政府工作进行监督。
2) 审查和批准政府提出的国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告。政府编制和执行国民经济和社会发展计划，实质上是政府的施政方针，关系到人民的眼前和长远的利益，人大必须认真监察。
3) 审查和批准预算和预算执行情况的报告。审查和批准预算及其执行情况是国家权力机关政府拥有的支配国家资财权力的一种重要控制手段，国家资财是劳动的积累，反映了人民劳动的成果，也是人民利益的体现。人大监督政府在行政管理中正确使用它，使之符合人民的利益。
4) 组织人大代表对政府工作进行视察和检查。通过人民代表大会代表的视察和检查，国家权力机关可以更具体、更切实地监督政府及其工作部门和工作人员在实施个方面行政管理活动中正确贯彻执行宪法、法律、法规，促使行政机关在工作中坚持依法行政，合法、适当地行使其行政管理职权。
5) 办理公民来信、来访和申诉。我国各级人大常委会普遍设立了来信、来访机构，专门接待群众来信、来访和申诉。通过群众来信、来访和申诉，及时地发现执行机关及其工作人员在工作中的违法失职行为，督促有关部门采取措施予以查处，也是实现人民代表大会对行政监督的一种方式。
6) 监督政府处理人民代表的提案和意见。人民代表在向人大或其常委会提出的各方面工作的建议、批评和意见，由常委会的办事机构交由有关机关、组织研究处理，并负责答复。代表如果对答复不满意的，可以提出意见，并再作研究处理，并负责答复，监督政府处理并答复人大代表的意见和提案的办法，在我国各级人大以形成制度，是对行政进行监督的一种方式。
7) 质询和询问。质询一般是针对政府及其工作部门工作出现重大失误，政府工作人员实施了违法违纪行为时采取的一种监察手段，除质询权外，人民代表还可以行使询问权，通过询问，要求政府有关部门对议案中不清楚的事项作进一步的解释和说明，使人大代表更好地了解议案的全部情况和理由，以使对议案正确地作出决定。询问是国家权力机关的一种事前监督。
8) 组织特定问题调查委员会。人大的特定问题调查委员会对行政管理过程中特定问题的调查是及时查处国家行政管理中重大的、特殊的违法和不当行为的一种较为灵活的监督方式。
3、 人事监督、选举权、任命决定权是对政府组成人员的事前监督，罢免权，免职决定权是对他们的事后监督，这是国家权力机关人事监督的两个方面。通过人事监督权的行使，可使那些不符合条件的人不得担任各级政府组成人员，有能将那些不称职、违纪违法的各级政府组成人员予以撤消。
（二）司法机关对行政的监督方式
1、 人民法院的监督，主要是通过审理行政案件来进行的。1990年10月1日起实施的《行政诉讼法》明确了监督的形式、特点、范围和程序等，并且该法第56条规定，人民法院在审理行政案件中认为行政机关的主管人员、直接责任人员违反政纪的，应当将有关材料移送该行政机关或者其上一级行政机关或监察、人事机关；认为有犯罪行为的，应将材料移送公安或检察机关。这也是人民法院监督行政的方式之一。
2、 侦察监督，人民检察院有权对公安机关、国家安全机关的侦察活动是否合法进行监督，如果遇到违法时，即通知他们予以纠正。
3、 对监狱、看守所、劳改机关的活动是否合法进行监督，如发现有违法时，即通知监狱、看守所、劳改机关予以纠正，此外，《行政诉讼法》规定，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。对人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。人民检察院对行政诉讼实行法律监管不仅对人民法院的行政审判活动，实际上也对具体行政行为发挥着监督作用。
（三）行政监察
1、 行政监察的方式
1) 对监察对象的执法情况进行检查，这包括两个方面的内容。一是对监察对象在行政管理活动中执行国家法律、法规政策和决定、命令的情况监督检查；二是对监察对象遵守廉政法规、制度、纪律情况的检查。
2) 受理对监察对象违法乱纪行为的检举和控告，是实行群众监督的一种有效形式和保障人民群众与违法违纪行作斗争的重要手段。
3) 调查处理监察对象的违法乱纪行为，严肃查处检察对象的违法乱纪行为，是惩治腐败、加强廉政建设的一项重要措施，也是监察机关的一项经常性工作。
4) 受理监察对象不服行政处分的申诉及法律、法规规定的其他由监察机关收录的申诉。
2、 行政监察采取的措施。
1) 要求被监察的部门和人员提供与监察事项有关的文件资料，财务帐目及其他有关的材料，进行查阅或者予以复制。
2) 要求被监察的部门和人员就监察事项涉及的问题作出解释和说明。
3) 责令被监察的部门和人员停止违反法律、法规和行政纪律的行为。这是监察机关对被监督机关人员的具体违法失职的行政行为所采取的一种临时的具有强制性的措施，其目的在于及时防止违法失职行为的发生或者减轻该行为造成的后果。
4) 暂予扣留、封存可能证明违法行政纪律行为的文件、资料、财务帐目及其他有关的材料。是对违法违纪行为采取的一项临时性行政措施。
5) 责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物。
6) 责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，这一措施具有命令性质，具有较强的法定约束力。不过，监察机关采取这项措施，不得对有违反行政纪律嫌疑人员实行拘禁或者变相拘禁。

 

7) 建议有关机关暂停有严重违反行政纪律嫌疑的人员执行职务。这是一种临时性、预防性的措施，而不是一种行政处分。
8) 在调查贪污、贿赂、挪用公款等违反行政纪律的行为时，经县级以及上级监察机关领导人员批准，可以查询案件涉嫌单位和涉嫌单位人员在银行或者其他金融机构的存款；必要时，可以提请法院采取保全措施，依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款。
9) 监察建议，是监察机关依照法律、法规所规定的监察职权，根据检查、调查结果，就一定事项对被监察部门和人员作出的具有一应行政法律效力的行为。监察建议一经由监察机关提出，有关部门或者人员如无正当理由，都应当采纳，原则应承担相应的行政法律责任。

（四）社会监督方式
1执政党监督行政的方式
1) 党中央和党的地方各级组织对行政机关的工作进行经常的、系统的了解，及时研究其执行党的路线、方针、政策的情况，执行法律的情况，及时作出指示，提出意见和建议，纠正不符合党的路线、方针、政策的行政活动。
2) 行政机关中的党组织经常研究行政机关执行党的路线、方针、政策的情况和执行情况，及时作出决议、纠正错误。
3) 党组织、党的纪检组织经常、及时监督行政机关中党员遵纪守法的情况，及时处理违纪违法的党员。
2、 人民政协和各民主党派的监督的方式有：列席各级人民代表大会，讨论政府工作报告及国民经济和社会发展计划和预决算报告，发表自己的意见、批评、建议对政府工作提出意见、批评、建议，参加人大或政府组织的对行政事项的检查活动等。
3、 工会、共青团、妇联、社会团体、企事业组织、群众自治组织对行政的监督方式：工、青、妇及社会团体主要是代表自己的或者对行政机关及其工作人员实行监督。其方式主要有向有关行政机关提出意见、批评、建议；本组织或者代理本组织成员对行政机关或其工作人员的违纪违法行为控告、依法起诉、申诉等。
4、 社会舆论的监督方式：报刊、广播、电视等新闻媒体的揭露批评是社会舆论对行政监督主要方式。被监督者应认真接受监督，作出答复、纠正违法、不当行为；如事实有出入的，可作出说明或解释，绝不能置之不理，寻机报复、刁难，有权查处的机关应及时调查、处理，并作出答复。
5、 公民个人的监督方式：直接向各级行政机关提出询问、意见、批评和建议；对于任何行政机关及其工作人员的违法失职行为向有关国家机关提出申诉、控告或检举。为了确保公民行使行政监督权，充分发挥公民监督的作用，国家机关建立举报制度和信访制度，申诉制度、行政复议制度、行政诉讼制度都是公民对行政机关监督的重要保障。
第二部分  我国行政权力监督不力的原因
一、 长期受轻视法律  否认法治的“左”的思想的影响
民主要求政府以体现和反映人民意志和利益的法律为其最高准则。人民既然是主人，政府既然是人民的政府，它就必须遵守和服从人民代表机关制定的法律。一个民主国家，只有一个最高权力机关，那就是全国人民代表大会，，即使是党的政策，它也只通过法定程序和以法律形式表现出来以后，才能在法律上获得至上地位。如果最高权力机关不是人民代表机关而是个人，至上的普遍行为规范不是法律而是个人指示，那么，国家的民主政体的性质就会发生变化。1957年以后的一个时期，我国在行政领域不说完全无法可依，即使有法，也不依法，在行使职权中往往依言不依法，以领导人的指示而不是以法律作为办事的依据。有的执法人员在没有领导人明确指示的情况下，甚至看领导人的眼色行事，凭猜测揣摩领导人的意向行事，这样，在行政领域，自1957年以后，有法可依向有法不依，无法可依甚至向完全不依法而只依政策，依指示办事转化。时至今日，虽然，我国不断加强立法和法制监督力度，但在现实生活中，此类现象仍大量存在，受历史影响颇深，民间有句俗语“民不跟官斗”意思表达就是“官”就是法，他说“对”就“对”，他说“错”就“错”，或者为“官”大于“法”你是告不倒他的，在我国，很多为官者，往往把人民赋予的权力和职位“拟人化”。在闲谈中，能经常听到某些“官”这样说：在╳╳地方，我说了算，没有办不了的事，╳╳不听话，我撤了他等等，（那么我们的监督机制为何没发生作用呢？）简单讲，这和我国人事任免机制有很大关系，监督的要听被监督，监督的是受被监督任命和领导。因此，在很大程度上，大大制约了依法监督的行使。
二、 人为因素
1、 人的文化素质
“万事皆旧人操纵”人的文化素质的高低在一定程度上代表只你对法律的认识、理解程度，只有充分地认识法律、理解法律才能认清那些是该作的，哪些是不该做的；哪些是自己的权力；哪些是自己的义务；哪些是自己的职责或者说权力范围内的事；哪些是越权了，才能认清我能怎样运用法律赋予的权力去监督别人。我国人大政协作为法律监督机构，其代表的文化素质决定着能否真正承担得起法律赋予你的监督职责。代表文化层次较低一直是制约我国依法监督行政权力的障碍，使其监督作用成为了摆设，老百姓流传着“人到老，当代表，人大、政协管养老”的顺口溜，足以证明其监督作用发挥的程度。当前，我国处于改革关键阶段，各种问题、矛盾层出不穷，人民对滥用、胡用行政权力深恶痛绝，因此，加大人大、政协监督作用尤其重要，代表的素质也随着经济社会的发展，需要提高，特别是基层人大、政协的代表们，他们贴近人民，了解人民生活，如何反映群众呼声，如何监督基层行政权力的行使，作好监督工作是他们的职责。最近，我听了一场关于基层人大代表的述职报告，报告内容全都是个人的工作成绩，对其监督工作只是一笔代过，由此可见，其对“代表”的理解。
2、 亲情因素：中国受几千年封建社会的影响，注重礼节、注重亲情。中国社会也被称之为关系社会。亲朋好友、战友、同学、老乡等等各种关系，在社会各部门、各阶层错综复杂，因此，在处理监督事件中，往往是“大事化小，小事化了”
三、 立法的影响
从监督方面来看，没有完备的监督制度是无法实现法治的。由于国家行政机关及其活动的性质、地位作用和特性决定了对行政监督的重要性、多元性、繁重性和难度大。与人大和司法机关相比，国家行政机关即拥有执法权又享有行政立法权；行政执法具有较多、较大的自由裁量权；行政机关实行首长负责制；行政处理、强制、处罚的方式和手段多种多样；行政执法程序简便、迅速等等这些特性，一方面适应了行政管理的需要，另一方面，存在容易违法之机。我国目前尚无《中华人民共和国监督法》（现在正由全国人大常委会办公厅负责起草），国家监督的法律制度不完备，尤其对行政权力监督的威力效力较弱特别是在信息公开制度方面，虽然近几年，随着依法行政脚步的加快，有些地方正在对政府某些领域实行行政公开化，比如上海前期出台的政府信息公开化条例，政府文件（保密制度规定除外）全部公开化，大大加强了对政府行政权力的监督，但还不够，须建立《信息公开法》规范信息公开(国务院正在起草《政务信息公开法》),规定那些信息必须允许公开公示，该公开的信息不公开的罚则以及责任追究等等。只有这样，才能使我国的行政权力监督更法制化。
第三部分  强化对行政权力法制监督做到依法行政
一、 完善行政监督制度和机制，强化对行政权力的监督
强化对行政权力的法制监督。要求各级政府要自觉地接受同级人大及其常委会的监督，接受政协及民主党派的民主监督，接受司法机关依据行政诉讼法实施的监督，接受人民群众监督、舆论监督。同时，要切实加强行政系统内部的层级监督，及时发现和纠正行政机关违法的或者不当的行政行为。要把上级行政机关的监督同监察、审计等专项监督结合起来。各级监察、审计等部门要切实履行自己的职责，恪尽职守，敢于碰硬。要高度重视行政复议法的贯彻落实，在实践中不断完善行政复议制度，切实做到有错必纠。要积极推行行政执法责任制和评议考核制，不断总结实践经验，充分发挥这两项相互关系的制度在行政执法监督中的作用。要十分重视人民群众来信来访工作。各级领导干部一定要以对人民高度负责的态度对待群众的来信来访，亲自处理群众来信来访。对群众反映的重要情况，冤假错案，要及时、公正地处理。属于哪个地方、哪个部门的问题，哪个地方、哪个部门就要负责到底，不上推下卸、互相推诿。进一步发挥新闻舆论监督的作用，对违法乱纪的人和事要公开曝光。通过共同努力，使行政权力行使更加规范化、法制化，监督更加广泛，更加具体，更加公开公平化，做到依法行政，依法治国。
二、 强化对行政权力法律监督的目标——依法行政
2004年3月23日，国发[2004]10号国务院办公厅关于贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》的实施意见提出了明确要求，我们强化对行政权力的法律监督的目标，即全面推进依法行政、依法行使权力。要求我们坚持党的领导，、坚持执政为民，忠实履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益。做到：
1) 行政权力合法化。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行。
2) 行政权力合理化。即在运用行政权力时，应当遵循公平、公正的原则。
3) 程序正当。行政机关施行行政管理除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开。注意听取公民、法人和其他组织的意见，要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。
4) 高效便民。行政机关实施行政管理，应当遵循法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。
5) 诚信守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。
6) 权责统一。行政机关依法履行职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段，行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
 

【参考文献】
1、王连昌、马怀德主编：《行政法学》，中国政法大学出版社2002年修正版；
2、姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社99年版；
3、竺乾威主编：《公共行政学》，复旦大学出版社2000年版；
4、任志宽著：《行政法律责任概论》，人民出版社1990年出版；
5、应检年著：《行政行为法》，人民出版社1993年出版；
6、朱维容著：《政府法制监督论》，中国政法大学出版社1994年出版。