1990年10月1日，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）施行，它是一部“民告官”的法，是中国走向法制社会和依法治国之路的里程碑，《行政诉讼法》的实施，不仅使行政相对人的人权得到尊重，合法权益得到保护，而且对拥有强大权利的行政机关起到了维护和监督的作用。

“依法治国”已载入我国宪法，没有行政审判的国家就不是一个真正的法治国家。但直到今天，我国相当多的地区的行政审判制度仍处于萌芽期。有的法院没有独立的行政审判庭，有的法院虽设立了，也是有其名，无其实，不办行政案件，主要精力用于办理民、经案件。是当真没有行政案件吗？从各种传媒所闻，可知行政诉讼案件其实很多，除某些人为因素外，造成“有案不受”现象的一个主要原因，是行政起诉条件在理解上存在偏差。因此，有必要对行政起诉条件进行理论和法律上分析研讨。

一 、提起行政起诉的主观条件——对行政行为的怀疑

没有行政诉讼制度的国家，行政权利便可能失去监督和控制，这个国家将可能会成为一个人治国家而非法治国家。公民权利难以得到保障。

所谓行政诉讼，是指公民、法人或其它组织认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益，在法定期限内依法向人民法院起诉，而有人民法院依法审理裁决的活动。这里的原告是“公民、法人或者其他组织”，通称行政管理相对人，简称“民”；而行政机关是恒定的被告，简称“官”，因此，人们把行政诉讼称“民告官”。值得注意的是，这里的“民”也包括作为被管理一方，以普通法人身份出现的行政机关或其它国家机关在内，这里的“官”主要指行政机关，但也有法律、法规授权的组织，包括（1）行政机关的派出机构，如派出所。www.11665.cOm（2）企业公司，如盐业公司、烟草公司。（3）事业单位，如学校，也可成为“民告官”的被告。（4）社会组织，如消费者协会、律师协会，有时也被授权一些行政职能。以上这些机关甚至个人行使了法律法规授权的职能，侵害了公民、法人或其它组织的合法权益，同时作为行政诉讼的被告。对行政管理相对人而言，行政诉讼具有双重性质，一是通过申请司法救济的途径保护自己的合法权益不受行政行为的侵害。二是通过提起行政诉讼，使人民法院对所诉的行政行为进行司法审查，以达到监督行政机关依法行政之目的。此二目的可概括为：行政诉讼管理相对人行使自卫权与监督的活动。

（一 ）、行政诉讼的自卫性决定了行政起诉条件具有主观性

尽管理论上对于行政法理论基础和行政诉讼的目的的理解尚有争议。但在保护公民、法人或者其他组织的合权益是行政诉讼的基本目的的问题上，是没有争论的。《行政诉讼法》从这方面来论，是一部“为民”的法，保护弱者的法。

行政诉讼制度是近、现代一项十分重要的法律制度。宪法制度的确立，使行政权利及其他国家权利与人民的关系固定化，产生了法治政府和有限政府的观念。随着商品经济的充分发展，垄断资本主义开始形成，国家直接干预经济活动，参与人民生活，行政权利空前扩张，行政机关与人民和社会的矛盾冲突激化到必须建立一个法律部门加以调整的程度，于是就成立了近代意义的行政诉讼制度。行政诉讼制度是在我国随着社会主义法制的日益完善和对公民权利的不断重视而确立下来的。虽然1954年宪法有公民对违法失职的国家机关的控告权要求赔偿权规定，但在当时的背景下，即使有个别公民对行政机关的行为发生争议，也以人民内部矛盾化解，或干脆将其压下了事。直到1982年，新宪法颁布，民事诉讼法实施后，才正式确立了行政诉讼制度。1989年全国人大通过的行政诉讼法则从根本上为我国行政诉讼制度奠定了基础，确立了我国的行政审判体系。由此可见，中外行政诉讼的制度都是随着对公民权利的日益重视，民主政治的逐步推行而确立的。保护行政管理相对人的合法权益是几乎所有国家行政诉讼制度的基本目的。行政管理相对人有权利通过行政诉讼渠道解决行政争议。由于其在行政管理关系中的劣势地位，在确定起诉条件下，必须赋予其相当大的主观性，即只要对行政行为心存怀疑即可起诉。

行政权力是当今社会实践中强大的权利，它不仅拥有国库，而且有军队、警察、监狱等暴力机器。由于涉及领域广泛，讲求效率，行政行为也最易产生专横和腐败，但是人们还是无时无刻不处于行政权力的管理之下。无论衣食住行，还是学习、经商、工作，都会受到来自各个部门行政权利的干预。在这种行政管理关系中独立的个人和强大的行政权力相比较，地位是不可能平等的。行政机关当然处于优越地位。凡是作出的决定都应当执行，即使在行政诉讼中也不停止。在如此纷繁和不平等的行政管理关系中，行政管理相对人可能会莫名其妙地受到行政机关的处理或处罚。这时他便可能选择行政诉讼这条司法救济途径。作为原告的行政管理相对人来说，由于是基于对行政行为合法或合理性的怀疑而起诉，让法院强令行政机关说个明白（即被告负举证责任），被告不能在规定的时间内证明具体行政行为所依据的事实时就要承担败诉的结果，而原告却不会因为举不出证据反驳行政机关认定的事实而败诉。例如，在行政处罚案件中，应当由行政机关向法庭证明原告违法的事实，而不是由原告来证明自己没有违法。法院根据被告的举证对行政行为作出确认、撤消或变更的判决。因此，在起诉时原告方在许多情况下并不知道行政行为的法律依据和事实依据，也无胜诉的把握。甚至有时仅仅是为了讨个明白的说法而已。而不像民事诉讼那样往往是为了胜诉而打官司，这里的“怀疑”反映在法律条文中说“认为”行政行为非法，这里“认为”条件，说明行政诉讼起诉定的门槛相当低，即不管老百姓的法律知识如何，认识是对是错，只要认为自己合法权利受到行政行为侵犯，就可以起诉。假如将“认为”两字改为“确信”的话，那么，我们的行政诉讼保护老百姓合法权益会成为一句空话，反倒成为违法行政的护身符。法律允许行政管理相对人对行政行为的怀疑而起诉，因此，在提起行政诉讼的条件上必须有极大的主观性。

(二)、行政诉讼的监督性也决定了行政起诉条件必须具有主观性

依当今行政法的主要理论倾向，对行政法的性质有主张控制论者，也有主

张平衡论，尽管分歧较大，但对通过行政诉讼监督或制约行政权利的观点基本是一致的。在整个法律体系中，没有哪个部门法像行政法那样与宪法联系紧密。根据我国宪法规定，对行政机关的监督有一个庞大的体系，主要有：

1、国家权力机关对行政机关的监督。全国人大及其常务委员会有撤消国务院同宪法法律抵触的决议和命令的权利。地方人大及其常委会对地方政府及其职能部门行政监督权。

2、人民检察院对行政机关的法律监督。监督的方式主要表现为对行政诉讼

裁决的抗诉权以及对国家行政机关工作人员贪污贿赂渎职等犯罪行为的立案侦查权。

3、人民法院对行政机关的监督。主要通过审理行政案件而形成对行政权的

监督作用，也可以提司法建议。

4、人民群众对行政机关的监督。根据我国宪法的规定，国家的一切权利属

于人民。公民对任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对他们的违法失职行为，有申诉、控告或检举的权利。这是宪法赋予公民的一项基本权利——监督权。人民法院的监督和人民群众的监督是相辅相成的。监督权是宪法赋予公民的一项基本权利，应鼓励自由行使。人民法院的监督作用不会自然发生，只有行政管理相对人提起诉讼，这种机制才会启动并发生作用。人民群众的监督，特别是行政管理相对人的监督，依赖于行政审判。通过行政诉讼维护自己的合法权益的活动，实质上也是人民群众和人民法院共同对行政机关进行监督的活动。

（三）、我国行政诉讼法关于行政起诉主观条件的规定

我国行政诉讼法第2条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第11条规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；（七）认为行政机关违法要求履行义务的；（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。

 

在人民法院受理行政案件的范围规定中，共有 8 项内容，其中有2项是规定行政管理相对人因“不服”具体行政行为提起的行政诉讼，有6项是行政管理相对人“认为”具体行政行为而提起的行政诉讼。这里的“不服”和“认为”都是行政管理相对人的主观认识，都是法律对行政起诉主观条件的承认。在第41条起诉条件中，第一项规定也同样明确，即原告“是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”。

由此可见，我国行政诉讼法对行政管理相对人提起行政诉讼的主观条件是肯定的。也就是公民可以较自由地提起行政诉讼，以保护自己的合法权益，对行政机关进行监督。行政起诉的条件越宽，人民法院对行政行为进行司法审查的范围也越广，也就越能对行政权进行有效监督和制约，也就能促使行政机关依法行政。

二、提起行政诉讼的客观条件——对主观条件的限制

不受监督和制约的行政权利会产生腐败。同样，不受限制的诉讼也会滥用。承认行政起诉的主观条件，允许行政管理相对人因怀疑而起诉，这并不是说允许任何人随意对行政机关提起诉讼。这对行政机关同样也是不公平的。尤其是在行政管理领域不断扩展，法律滞后现象不断出现的今天，司法权不可能如影随形地与行政权同步拓展。因此对行政起诉规定一些客观限制条件是十分必要的。在限制的程度上，要与本国法律体系的完善程度、民主政治、行政执法水平、司法水平及公民素质相适应。但是如果所附客观条件太多主观条件将失去存在的价值和意义，法律对公民权利的保护力度会降低，公民对行政机关进行监督的渠道会堵塞，行政诉讼的作用将难以得到充分发挥。

(一)、行政起诉与民事起诉之比较

在我国的三大诉讼体系中，行政诉讼与刑事诉讼有一定相似性，如行政机关的举证责任与公诉机关的举证责任。刑事诉讼俗称“官告民”即司法机关控诉犯罪嫌疑人和被告人，由“官”来举证，司法机关没有证据证明被告人是有罪，那么被告人就是无罪的，也就是说被告人自证其罪的义务。这一点与行政诉讼有些相似。但行政诉讼与民事诉讼在机制上有更多的相同之处。我国行政法典正式生效以前，行政案件都有是适用民事诉讼法。但二者的区别是十分明显的。如案件的性质，诉讼当事人，当事人诉讼权利、举证责任等。容易被人忽视和混淆的是二者在起诉条件上的区别。

行政诉讼法对行政起诉条件作了如下规定：（1）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。（2）有明确的被告。（3）有具体的诉讼请求、事实和法律依据。（4）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。（5）原告在起诉时还必须遵守行政诉讼有关起诉期限的规定，以及法律、法规有关是否应当先向行政机关申请复议的规定。民事诉讼对民事起诉条件作了如下规定：（1）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。（2）有明确的被告。（3）有具体的诉讼请求和事实，理由。（4）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。

从表面看，二者的起诉条件几乎没有太大的区别，只是将案件分为行政和民事两大类而已。但仔细分析，二者的区别十分明显，尤其在第一点原告资格客观条件的限制上，表现为如下两点：

1、原告所诉案件的利害关系的程度不同。在民事起诉条件中，如果原告与本案没有直接利害关系，其起诉将不被受理或被回。但行政起诉条件中原告与所诉案件的关系既可以是直接利害关系，也可是间接利害关系。例如，城建局允许甲的邻居乙平房上加盖第二层，甲认为这将影响自己的通风和采光，结果将城建成局告上法庭。这里甲与本案乙无直接利害关系，只是相邻权人。

2、在民事诉讼中原告所主张的权益必须是合法存在的或依法可以得到的，否则他将承担败诉的后果。但在行政诉讼中，原告所认为受到侵害的“合法权益”有时是不存在的或者虽然存在却不合法。原告对这种“合法权益”认识的错误，并不直接导致被告的胜诉。因为原告的诉求无理，并不意味着被告行为的合法。行政诉讼所要解决的是行政管理机关和行政管理相对而人之间的争议，争议的焦在于行政管理机关的具体行政行为是否合法，是否适当。这一点有被告所举证予以证明。行政诉讼的结果应当对行政行为的合法性合理性作出评判，而不应将注意力集中在原告的诉求及理由上。

（二）、行政起诉客观条件的分析

1、对原告资格的限制。首先原告应当与行政机关存在行政管理关系，理由已由前述。其次原告认为“自己”的合法权益受到了行政机关的侵害，而不得以自己的名义替别人打抱不平。当然充当他人的诉讼代理则另当别论。第三原告所认为的“侵害”行为的性质，是合法的管理行为还是行政侵权，要有行政机关予以证明，法院予以确认。第四原告只能对具体行政行为提起诉讼，且可诉具体行政行为的范围有法律法规明文规定。可见由于行政起诉主观条件的存在对原告进行限制的客观条件实质上只有两条，即不得以自己名义代他人诉讼，在内容上不得超出法院的受案范围。

2、事实和法律根据的界定。这是指原告在起诉时应予提供的行政机关具体行政行为侵犯其合法权益的各种物证书证和法律、法规的规定等应当明确，虽然法律允许公民比较自由地行使监督权并不对公民的合法权益提供最大限度的法律救济，但是也不允许任何对行政机关以捏造的或意想的所谓事实进行控告。这就是说，虽然在诉讼过程中行政机关处于被动地位并不负举证责任。如果不能证明这一点，他的起诉将不被受理或驳回。当然，由于我国有些行政机关工作人员的行政法制意识不强，他们在作出一些影响公民权利义务时，特别是一些不合法行为时，常常没有书面决定。可以只要被告有具体行政行为，即使没有书面决定，法院同样应受理。

在民事诉讼中有起诉证据和胜诉证据的区别，这是因为其中“谁主张、谁举证”的原则。在行政诉讼中，只要原告在起诉时能提供具体行政行为存在并有行政法上利害关系的存在证据即可。在诉讼过程中，对实体上的问题可以不举证，而完全由被告承担举证责任。因此，行政原告在起诉时所举证据也是胜诉证据，一旦启动行政诉讼程序，行政机关必须向法院和原告说个明白。如不能举出有力的法律根据和事实根据，将承担败诉的后果。至此，监督行政机关依法行政的目的都已达到。而民事诉讼原告没客观条件范围会越来越广，这更需要深入理解和领会行政起诉的主观件。有证据来证明诉讼请求或反驳要求，就不会得到法院的支持，就会承担败诉的风险。

行政起诉是行政诉讼发生的前提条件，起诉的条件限制案件的重要因素，随着我国社会的快速发展，法制的逐步完善，对依法行政呼声越来越高，民告官案的范围会越来越广，这更需要深入理解和领会行政起诉的主观、客观条件。

 

注释：

1应松年 《中国行政诉讼法教程》 当代世界出版社 2000年5月第1版 第1页

 

主要参考资料：

1最高人民检察院正义网  龚战伦  对行政机关的监督体系  2003年6月

2陈孝谦 《检察与审判》 行政诉讼与民事诉讼的比较  2001年5月 第12页

3吴红跃  检察日报第2版行政起诉的主观性 2002年7月5日 最高人民检察院发行

4刘家琛  新刑法条文释义  人民法院出版社  2001年1月第1版