摘要：行政相对人是行政法学中一个基本概念，本文对行政相对人的定义、分类、特点
进行论述，以明确行政相对人的涵义，从而明确其法律地位和相关权益。
关键词：资格、法律事件或行为、抽象行政行为相对人、具体行政行为相对人、受益行
政相对人、受限性行政相对人、普通行政相对人、特定行政相对人、公益诉讼、行政责
任能力、阶段性。

行政相对人外在表现可以说纷繁复杂，目前中国的行政立法体系依从于行政管理体制，
行政相对人也依从于行政部门来认定，每个部门对相对人都有各自的界定方法，该方法
可谓五花八门，而理论界对行政相对人的研究很少，对此缺乏理论的指导。例如：行政
相对人的责任能力、法律地位等最基本的法理问题，在实践中执法人员很难正确做出分
析，直接影响了行政相对人的相关权益。为此，笔者试图从理论上对行政相对人的涵义
进行界定，以资实用。

一、行政相对人的概念
目前，理论界对行政相对人的概念有不同的定义，主要有以下观点：
第一、大多数学者认为行政相对人是行政主体相对方（１），即行政法律关系中行政主
体的对立方；
该观点存在如下问题：１、不能排除可能存在的第三方，行政法律关系并非是一种绝对
单一的双方关系，有可能存在与行政行为有利害关系的第三方，该第三方行政复议行
政、诉讼中列为第三人，但在行政执法程序中是什么地位呢？如由于房产局未认真审核
，导致甲用欺诈手段获得登记，真实房主乙在这个过程中是何地位？２、行政处罚程序
中，假如行政主体列错了行政相对人，对他作出了行政行为，他应是相对人，但本应是
行政相对人而没有列入的人应是什么身份？他就不是相对人了吗？相对方具体究竟是谁
？
此外在实践中，由于该观点只在形式上对行政相对人作了描述，并没有从本质上对行政
相对人作出界定，因此对行政执法人员确定实际的行政相对人，并无指导作用。wwW.11665.cOm 
第二，行政相对人是行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织（２）。
按照该种观点，行政相对人只存在于行政行为做出之后，而在行政行为作出之前，由于
没有行政行为的影响，因此行政相对人并不存在。也有人将该观点表述为“行政主体行
政行为所作用的对方当事人”。那么是否没有行政行为的作用，即不存在相对人了？事
实上在行政行为作出之前，行政相对人已经存在了。例如，违法行为一经作出，行政相
对人已经产生，不管行政行为作用与否。在实践中，行政主体在作出行政行为以前，如
在行政处罚的调查阶段，第一步就是确定违法行为人，即该处罚的行政相对人。此外，
以什么标准、方式来找到行政行为的作用对象，是执法人员面临的主要问题。该定义恰
恰没能作出回答。
　第三，权利义务说
方世荣博士认为，行政相对人是“指参与行政法律关系，对行政主体享有权利或承担义
务的公民、法人或其他组织。”（３）　该观点从理论上进行了科学的归纳，但该概念
过于抽象，对实践中行政工作人员确认行政相对人并无帮助。此外，“参与行政法律关
系”意味着该行政法律关系已经产生，行政相对人是否只存在于已发生的行政法律关系
中值得探讨，产生行政法律关系基于受行政法律规范调整的法律事实，法律事实发生了
，虽然相应的行政机关并未作出任何行政行为，行政法律关系并未产生，但行政相对人
却已存在。如违法行为作出后，违法行为人即是行政相对人，不受行政行为是否作出影
响。可知，该观点并未跳出上述第二种观点的缺陷。
由于上述对行政相对人的定义过于形式和抽象，对行政相对人概念的外延究竟有多广无
法做出解释（都是囿于《行政诉讼法》具体行政行为的相关规定）。随着社会的发展及
对行政法研究的深入，人们对法治观念认识的加深，有必要对行政相对人概念重新认
识。
行政相对人是行政法中一个抽象的主体概念，任何一个主体成为法律规范调整的对象，
其前提要件是具备某种法定的资格，即具备相关的法律责任能力。这也是实践中认定某
一事实主体是否成为法律调整对象的基础。基于这一点，笔者认为：所谓的行政相对人
是指基于一定的法律事件或行为与行政主体形成利害关系，依照行政法律规范取得参与
行政法律关系资格的公民、法人和其他组织。
我们必须从三个层面上来了解行政相对人：
（1）行政相对人参与行政法律关系必须是基于一定的法律事件或行为。
许多人认为，行政相对人参与行政法律关系是受行政行为的作用。这种观点是错误的。
从行政活动的实践出发，我们必须认识到行政行为是对已存在的法律事件或行政相对人
所为行为的后果进行的处理。如行政救助是对自然灾害受害人或年老、疾病的人进行的
救助；行政许可是对相对人已具备某种资格或能力的确认；行政处罚是对相对人已作的
违法行为进行的制裁；抽象行政行为是对实践中已存在的公民、法人和其他组织的各类
行为和关系进行的规范。因此，在行政行为作出之前，相对人就已经存在，并非是行政
行为作出之后才产生行政相对人，这正是我国目前行政法研究领域中的误区，必须予以
纠正。
可知产生行政法律关系的直接原因并非是由于行政主体的行政行为，而是存在受行政法
律规范调整的，与行政相对人相关的法律事件或行为，基于该法律事件或行为，行政主
体与行政相对人之间形成了利害关系。行政相对人正是基于一定的法律事件或行为才依
法受到行政主体的规范和约束，从而形成行政法律关系。这里的法律事件可以是自然的
，也可以是人为的。行为可以是合法的行为，也可以是非法的行为；可以是行政主体作
出的行为，也可是行政相对人自己的行为。
（2）行政相对人是具备法定资格的公民、法人和其他组织；
公民、法人和其他组织是社会活动中的主体，他们是民事主体和行政相对人共同的载
体。作为民事主体不需要法律作出特别的规定，既有权为一定的行为或不为一定行为的
自由。而成为行政相对人必须由行政法律规范作出特别的规定，依照行政法律规范规定
享有的权利，公民、法人和其他组织才可行使；依照行政法律规范规定必须承担的义务
，公民、法人和其他组织才有义务履行。整个过程带有强制性的约束，没有任何的随意性。
因此行政相对人参与行政活动是法定的，行政相对人的存在是基于行政法律规范规
定的某种资格。它不同于一般的民事主体，民事主体往往是从私权利角度来界定的，而
行政相对人是从公权利角度来界定的。
（3）行政相对人是对取得参与行政法律关系资格的公民、法人和其他组织进行地确认
；
参与行政法律关系可以是主动地，也可以是被动的。作为行政主体的相对方参与行政法
律关系必须具备一定的资格。由于具体行政法律关系依其所属的行政部门的不同而不同
，因此参与行政法律关系的资格也不一样，必须按照相应的部门行政法进行确认。只有
符合相关行政法律规范资格规定的公民、法人和其他组织才能成为行政相对人，在此基
础上行政主体才能针对性地作出相应的行政行为。行政相对人正是对公民、法人和其他
组织具备该种资格的确认。

二、行政行政相对人的分类：
１、从行政行为针对的对象角度，可分为抽象行政行为相对人和具体行政行为相对人
抽象行政行为相对人在我国目前理论界鲜见论述，但在抽象行政行为作出过程中的确存
在行政相对人。如《立法法》第五十八条规定：行政法规在起草过程中，应当广泛听取
有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形
式。按照该条参与行政法规制定座谈、论证、听证的组织和公民即是。在行政复议中对
抽象行政行为提出复议的当事人也为抽象行政行为行政相对人。
抽象行政行为相对人最大的特点，就在于数量上的不特定性。由于抽象行政行为涉及到
的主要是行政主体制定规范性文件的行为，目前我国《行政诉讼法》规定，抽象行政行
为不可诉。没有将其纳入司法审查的范围除了我国的立法体制外，还有一个重要原因在
于谁是可以对该抽象行政行为提出主张的权利人很难确定。抽象行政行为是否可诉归结
到一点，就是抽象行政行为相对人是否拥有诉权，他们的诉讼法律地位、权利义务有待
于学者探讨。依照《行政复议法》第七条规定，部分抽象行政行为已纳入复议范围，从
而确立了抽象行政行为相对人在复议中的地位，但是该法并没有给抽象行政行为相对人
规定“出口”，假如行政相对人不服第二十六条规定的有权机关的处理，该如何救济？
笔者认为，就该部分应纳入行政诉讼的范围，否则该规定形同虚设，违背了自然公正原
则，因为在这一点上，行政机关成了“审理自己案件的法官”，相对人的权益无从保
护。
具体行政行为相对人是作出具体行政行为的行政主体相对方，在行政复议、行政诉讼中
具有特别重要的意义，这一方面的理论已经相当完备。
２、从法律后果角度，可分为受益性行政相对人和受限性行政相对人
受益性行政相对人是指通过某一事件或行为，行政主体对之授予权益或减免义务的公
民、法人和其他组织。如行政救助、行政许可的相对人。
受限性行政相对人是指通过某一事件或行为被行政主体剥夺、限制权利或科以义务的公
民、法人和其他组织。如行政处罚的受罚人。

３、从行政主体对行政相对人应当履行的义务角度，可分为普通行政相对人和特定行政
相对人
行政主体对行政相对人应当履行的义务可以分为两类：一类是对所有的公民、法人和其
他组织应当履行的普遍性义务，如保护其人身或财产安全，包括对社会公共利益和国家
利益维护，这时所有的公民、法人和其他组织是行政相对人，称为普通行政相对人；另
一类是对特定身份的公民、法人和其他组织应当履行的特定义务，这时只有具备特定身
份的公民、法人和其他组织才是行政相对人，称为特定行政相对人。
这种划分方式对突破我国行政诉讼的受案范围具有极其重要的意义。目前，我国的行政
诉讼只局限于特定行政相对人，根据《行政诉讼法》第二条规定：“ 公民、法人或者
其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照
本法向人民法院提起诉讼。”作为行政诉讼原告提起诉讼必须基于具体行政行为，即特
定行政相对人，而对普通行政相对人却无诉权。
但是，我国目前出现了大量的公益诉讼，如乌鲁木齐的李永刚、张新、严佳磊三人状告
当地三家酒店非法悬挂国旗，认为这几家酒店把国旗与店旗平行悬挂，违反《国旗法》
，三位青年以此捍卫国旗神圣地位的举动引起人们广泛关注，但法院以他们没有起诉资
格为由驳回起诉；浙江桐乡市沈李龙举报一企业有偷税嫌疑，后认为税务机关对此查处
不力，而以“未履行法定职责”将桐乡市国税局告上法庭，结果被驳回；浙江台州市椒
江区市民严正学发现当地某“娱乐总汇”有色情表演行为，在多次向有关部门举报未果
后，愤而将台州椒江区文体局推上被告席，要求确认被告怠于履行法定职责是行政不作
为，并判令其限期对实名举报和控告作出答复和查处，同样被判败诉（４）。发生上述
案件往往是由于行政主体没有履行普遍性义务，造成社会公共利益和国家利益遭到损害
，对具体的个体（某一公民、法人和其他组织）却没有造成直接的损害，但该个体却提
起行政诉讼。法院驳回的主要理由是被告的行为未直接侵犯原告个体的合法利益，也未
对原告个体的权利义务产生实际影响，尽管被告的行为有可能损害了公共利益或国家利
益，但公共利益、国家利益并不是个体利益，由于上述案件的被告并未对原告作出具体
行政行为，因此普通公民对此无权起诉，法院做法符合目前的《行政诉讼法》的规定。 

但是有人认为，国家利益和社会公众利益，是全体公民整体利益的体现，是全体公民个
体利益的组合，属于全体公民共同享有的利益，因此每个公民都是权利主体之一；当国
家利益和社会利益受到侵害时，每个公民的个体权益也同时受到损害。在这种情况下，
公民个人应当有权依据宪法和民法通则等法律的规定行使请求权，保护自身的利益，从
而实现对社会公众利益的维护。（４）为此，《行政诉讼法》应对普通行政相对人赋予
诉权，完善对行政相对人的保护。

三、行政相对人的特点：
１、除部分受益性行政相对人不受民事责任能力的限制外，其他的行政相对人特别是受
限性行政相对人必须具备完全的民事行为能力；
行政相对人的行政责任能力是以民事责任能力为基础的，承担行政责任能力一般必须具
备完全的民事责任能力，但部分受益性行政相对人除外，这些受益性行政相对人包括教
育行政管理、行政确认、行政救助、行政许可、行政复议中的部分行政相对人。如新生
婴儿不具备民事行为能力，却是户籍管理制度中出生登记（虽然是由其监护人代为完成
）的行政相对人；法人的分支机构不具备完全民事行为能力，但其所属法人为其依法登
记领取营业执照后，获得经营资格。
而其他的行政相对人特别是受限性行政相对人承担行政法上责任必须具备完全的民事行
为能力，此时行政责任能力与民事责任能力基本上是一致的。如《行政处罚法》第二十
五条规定：“不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；
已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。”第二十六条
规定：“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚。
”但是国家工商行政管理局在《关于认定违法行为主体有关问题》1999年第233号文中
答复，法人的分支机构虽不具备民事责任能力，但却可成为行政相对人。笔者认为该文
件的合法性值得探讨，法人分支机构的行为一般都是由法人决策并实施的，分支机构只
是执行命令，只起到“代办人”、“经手人”的作用。它们一般没有独立的资金，没有
民事责任能力，更无法承担行政违法责任，能承担责任的只有法人本身。如工商局吊销
分公司的营业执照，产生的后果是剥夺该法人设立分公司的权利，该责任是由法人来承
担的。有的执法人员以《行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行
政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由
行政机关依照本法规定的程序实施。”为依据，认为分支机构即属于本条中的“其他组
织”。但是法人与其分支机构是隶属关系，而该条款规定的“法人或者其他组织”是并
列关系，因此该观点是错误的。《行政处罚法》第三条的规定要求处罚对象必须是具备
行政责任能力的主体，并未将分支机构列为处罚对象，且《行政处罚法》属于法律，其
解释权在全国人大，国家工商局并无解释的权利。可知国家工商行政管理局所作的答复
没有法律依据，属于越权行为。
２、行政相对人权利的实现和义务的履行都依赖于行政行为的作出；
民事主体权利和义务可以通过自己的行为来实现，而行政相对人的权利义务有待于行政
主体作出行政行为实现。如《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被
发现的，不再给予行政处罚。”假设违法行为两年内未被发现，行政相对人就可免除行
政处罚责任；如果两年内被发现了，行政相对人则将受到行政处罚。行政相对人责任完
全取决于行政机关的行政行为，其权利也不例外，如在行政许可、行政救助等，只有在
行政行为作出之后，行政相对人的行政法上权利才能真正实现。
３、 相对人是行政主体的管理对象；
在这一点上，行政相对人与行政主体的法律地位是不平等的。出于公共管理的需要，行
政相对人的活动均受到行政主体的制约，该种制约有的带有强制性如行政处罚；有的没
有如行政指导、行政合同。
４、 行政相对人的法律地位具有阶段性。
当受行政法律规范调整的公民、法人和其他组织的某一法律事实成就时，行政相对人就
产生了。当行政主体积极作出行政行为或消极的不作为时，行政相对人就参与了行政法
律关系，取得了相关的法律地位。当行政行为产生最终法律效力时（如经行政复议生效
或行政相对人取得权利、履行义务），行政相对人的法律地位便终止了。行政相对人的
法律地位不包括行政诉讼中的法律地位（５）但这并不妨碍其诉权的拥有。行政相对人
进入行政诉讼后，其行政相对人的身份自然丧失，成为行政诉讼的原告，行政主体成为
被告，两者在法律地位上趋于平等。

结语
在行政法学研究中，行政相对人与行政主体作为一对基本范畴，拥有同等重要的地位。
我们不能厚此薄彼。对行政相对人的科学概念进行探讨，有助于完善我国行政法治，提
高行政执法人员的认识，确保行政执法的准确性；同时对开拓和完善我国的行政诉讼制
度起到推动作用。

 

参考文献：
（１）“在外部行政管理关系中处于被管理地位的组织或个人，是在外部行政法律关系
中与行政主体相对应的一方主体。”姜明安１９９０年版《行政法与行政诉讼法》，第
179页。
“在具体的行政管理关系中，处于被管理一方的当事人”胡建淼《行政法教程》
“在行政法律关系中与行政主体相应一方的公民、法人和其他组织。”王连昌《行政法
学》第９３页
（２）行政相对人指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主
体行政行为影响其权益的个人组织。姜明安１９９９年版《行政法与行政诉讼法》第
１２８页
（３）参见方世荣《行政相对人的概念及作用研究》［《行政法论丛》第３卷第７７页
］
（４）崔京良《公民个人有权提起公益诉讼吗？》
（５）参见王周户《行政法学》第１４５页。陕西人民出版社１９９２年版。