任何法律都有其特定的价值目标,行政法也不例外。行政法的基本目标集中地体现着行政法对社会的意义以及行政法所关注和要实现的基本任务。因此对行政法的基本目标的研究在行政法学研究中占有核心的地位。在此,笔者试着在分析1980年美国“苯污染”案的同时,探讨隐藏在其中的行政法基本目标。
　　一、一个作为逻辑起点的假定前提
　　在分析案例之前我们先要构建一个十分重要的前提,没有它,我们的分析无从下手。当谈到行政法的基本目标时似乎总是不能回避一个问题——行政和政府(行政机关)的基本目标,而这却是一个十分庞杂且跨度很大的问题。在此,笔者为了避免把问题“扯”得太远,而同时又不抛弃这个前缘的逻辑起点,仅仅对行政和政府的目标作一个符合当代宪政理论的假定(与其说它是一个假定,还不是说它是一个结论):政府和行政惟一的目标和存在的理由是“公共利益”。这里的公共利益的理解有两点限制;第一,在理论上它当然应该理解为社会全体成员的共同利益,但由于无法协调众人利益的各不相同,现代社会除了采取“少数服从多数”的原则外,确实难以找到一个更客观公平的标准,因此,这里的公共利益在实质上只能是社会中“多数人的利益”。
　　第二,这里的公共利益并不是抽象的,因为如果抽象地谈论“利益”,我们的案例分析无从下手;所以应当对它作具体的理解。由于任何公共利益归根到底都是为了实现社会成员的个人利益,我们不妨在此采用功利主义学派(utilitarianism)②的观点,将公共利益界定为一定意义上的社会个人利益的总和,③正如同功利主义学说代表人边沁强调的那样;社会所具有的利益不能独立和对抗于个人的利益,社会利益只能意味着组成社会的各个成员的利益之总和。wWW.11665.CoM在解决了这个前缘问题之后,我们切入正题。
　　二、案情
　　美国1970年的《职业安全与健康法》建立了美国的“职业安全与健康管理局”(osha),并授权它“为了提供安全或健康的就业和就业场所”,要求有关雇主采取“合理必要或者合适”的手段、方法、操作或流程。法案要求osha在处理有毒或有害物质时根据现有证据制定标准,“在可行的程度上最适当地保证雇员的健康和机能能力不受实质性损害,即使这类雇员在整个就业生涯期间都日常暴露于这类标准所处理的危险。”医学证据表明,苯是对人体有害的物质,呼吸高浓度的苯气体可以导致白血病。在1976年,美国每年生产大约500万吨苯,其中绝大部分来自石油和化学工业,其余是作为炼钢的副产品而产生的。全美当时有100万工人受其影响,其职业包括加油站服务、苯的生产和加工、化学处理、苯的运输和橡胶生产等。为了保障这些工人的安全和健康,osha曾与有关工业主达成共识,把车间苯的浓度平均保持在10ppm①以下。1978年osha在举行有关听证后,正式颁布规章,把这一浓度降低到1ppm。这一行为受到了以美国石油协会为首的雇主集团的挑战。他们认为联邦行政机构(osha)没有能够提供有关证据来证明新的浓度标准会比原标准更能有效地保护雇员的安全与健康,而新标准给企业所施加的负担(包括改进技术、工艺和设备的成本)则是确定的。osha则辩称苯是一种“危险物质”,对它不存在一个“安全浓度”,当然是浓度越低越有利于工人的安全与健康,同时,行政机构所制定的新标准(1ppm)是当时工业发展水平所能够达到的最低浓度。争议被上诉后,联邦最高法院撤销了osha所制订的车间环境标准。法院的多元意见判决行政机构的这一标准违反了立法要求。根据多元意见的理解,国会立法授权行政机构在“有关生产手段、立法或流程所制定的标准”并不是任意的,而必须是对提供安全或健康的就业“合理必要或合适的”。这要求行政机构至少能提供初步证据证明新的污染控制标准所带来的收益能超过为了将浓度从10ppm降低到1ppm所必需的投资成本。但osha未能提供确切的病理学证据来说明苯浓度降低到1ppm将更有助于保护工人的安全与健康,而工业雇主们为此所花费的巨大成本则是确定的。由于通不过利益——成本分析的检验,新标准就不具备合法性和合理性。
　　三、分析
　　在此,我们的分析可按这样一个逻辑顺序进行:假定前提的具体化——公共利益冲突时的评价标准——行政法在评价利益冲突中的作用——行政法的基本目标。
　　(一)假定前提的具体化
　　正如我们在开篇中假设的那样,政府和行政的惟一目标和存在理由是公共利益,而公共利益可以理解为社会成员利益的总和。在本案中这两个假定条件就具体转化为:(1)行政机构作出将苯浓度从10ppm降低到1ppm的行政决定只能是出于一个目的——公共利益,而不能是其他,即本案中的行政机构至少在行政的目的上是理性和合法的;(2)无论是工人的安全和健康还是工业雇主的投资成本,在我们的分析中都成为一定意义上的公共利益,不存在谁重要谁次要的价值倾向问题,即这两种利益在法律上的地位是平等的。
　　(二)公共利益冲突时的评价标准
　　本案的发生是因为行政机构所代表的维护工人的安全和健康的利益与以美国石油协会为首的雇主集团所代表的工业主减少投资成本的利益这两个利益发生了冲突。在前提分析中这两种利益都已经取得了公共利益的形式,因此在本文的分析中,简单地采用所谓“个人利益服从公共利益”的价值评价标准是不合理的甚至是荒唐的。然而如果找不到一个平息冲突的“两全其美”或者“双赢”的方法时(事实上已经找不到这样完美的方法),我们就只能通过某个客观的公平的(至少我们希望它是客观公平的)的标准来对这两个利益进行衡量和评价,从而退而求其次地保护其中一个较大的利益。然而问题的关键在于有没有这样一个客观公平的评价标准?如果有,它是什么? 
　　如果同类权利的冲突,例如财产权与财产权,我们可以依据经济学中总量大小的标准来评判。但是如果是不同类的权利冲突呢?现代宪法基本理论一般将公民基本权利划分为:基本人权(包括生存权、生命权和健康权等)、平等权、政治权利(包括选举权和被选举权、言论自由、出版自由、结社自由和集会、游行、示威自由等)、宗教信仰自由、人身自由、社会经济权利(包括财产权、劳动权、休息权和物资帮助权等)、文化教育权利、监督权和取得国家赔偿权等;同时在这种分类的先后顺序中也隐含着一种权利价值评判标准,即前序列的权利大于、重于、优于后序列的权利。我们认为这样一种价值评判标准是符合近现代人权理论和宪政理论的。现代民法理论也正是基于此标准将人的权利分为两大类:人身权(包括人格权和身份权)和财产权;同时也建立了“人身权大于、重于或优于财产权”这样一种价值评判标准。事实上在权利(权益)与权利的冲突中,迄今为止我们所能找到的惟一客观公平(至少在法律程序和地位上如此)且符合现代人权和宪政理论的评判标准仅限于此。这个标准如果不能算是最好的,但至少也是“无奈中最合适的选择”。
　　回到苯污染案中,显然,工人的安全与健康属宪法中基本人权范畴,而工业主的投资成本仅属于财产权,依据前标准,前者明显优于后者,即工人的安全与健康应该是首要保护的。可是联邦最高法院却在判决中保护了工业主的财产权。联邦最高法院的判决违背了基本人权理论和宪政原则?当然不是。联邦最高法院所采取的“成本——效益分析”,也正是基于上述的评判标准。问题的关键在于行政诉讼的“证据规则”。我们在下面即将谈到。

　　(三)行政法在评判利益冲突中的作用
　　行政法乃是依据宪法而制定的,宪法的精神和原则都应在行政法中得到尊重和遵循。因此,上述的有关权利(权益)的评判标准也应该在行政法中得到遵循和体现,即行政法的原则和上述的评判标准是统一的。我们的评价标准在进入行政法领域时就取得了一种更客观和更要求得到一体遵循的形式:行政法原则、概念和范围。也即是说,有了行政法后,行政法的原则、概念和规范就成为了我们进行权利评判的标准,我们不需要再去援引人权理论和宪政原则了;而且直接参照行政法的有关原则、概念和规范较之援引宪政理论更客观和权威。因此,行政法在评判利益冲突中最大最显著的作用就是将这种评判转变为法律的评判。然而需要指明的是,这种法律评判并不仅仅指法院在行政诉讼中的裁判,它包括行政法所内涵的所有方式:行政处理;行政裁决;行政复议;行政程序和行政诉讼等。以本案为例,在案件进入司法审判前,无论是行政机构还是工业雇主们,他们对这两种权益冲突都有了各自的评判,试想如果他们的评判都是严格依据行政法的标准来作出的,那么冲突就会自动化解,案件也就不会走到法院。可见行政法的评判不仅可以是事后的(行政诉讼中的评判),也可以是事前和事中的。
　　行政法在评判利益冲突中的第二个方面的作用体现在“证据规则”上。法律的评判要做到客观、公平,所能找到的方法却不多,现在所能找到的也就是“证据规则”。这似乎又是我们文中的一个“无奈但合适的选择”。“法律的评判主要是证据的评判,除了客观的证据,没有什么能让我们相信客观、公平,甚至逻辑、推理也不能,因为它们是那样的不确定。”在本案中,行政机构正是失败在“证据规则”上,由于找不到任何证据来证明将苯的浓度降低到1ppm会给工人的安全和健康带来改观,所以它所作出的行政决定是“随意的”,即行政机构的评判虽然符合行政法在评判权益冲突中的第一个方面的作用——工人的安全、健康权优于、重于工业雇主的财产权,但是它没有证据来证明它的决定是对工人的安全和健康是更有利的,因此违背了行政法在评判权益冲突中的第二方面的作用——证据规则,它的败诉是必然的,也是符合法律的。在法律评判中,任何想当然的推断和猜想都是不被认可的。我们不能认为:既然苯是对人有害的物质,那么它的浓度应该是越低越对人体有利,所以要将浓度降低到1ppm。这不是法律的证据规则的思维方式。法律的证据规则要求,即使降低浓度对工人是有利的,只要没有客观的证据证明(例如病理学、医学证据),法律和法官就不会支持。尽管后来和实际情况是让人尴尬的:近十年后,医学和病理学都证明:苯浓度为10ppm的确对工人是很危险的,而1ppm则安全得多;于是行政机构制定的降低浓度标准得以通过。或许你要感叹:如果十年前行政机构胜诉,可以挽救多少工人的生命!但站在法治的立场上,我们认为十年前的败诉和十年后的胜诉都是理性的。
　　(四)行政法的基本目标
　　以上只是许多案例中的一个,事实上在任何场合,行政机关在行使职权作出行政行为时,都不可避免地面临着行政成本和行政效益的冲突。衡量成本和效益的大小既是行政机关的职责,也是行政法的基本任务。如果效益大于成本,则行政行为是理性的、合法的,反之则是非理性的、违法的。行政成本也就意味着另一种利益,行政法的主要任务就成了评判利益冲突(可以是行政机关自我评判,也可以是行政相对人和司法机关通过行政诉讼的方式评判),最终保护较大的利益;而保护了这种利益也就意味着保护了较大的公共利益,实现了公共利益的最大化。归根结底,行政法的基本目标只能是:保障公共利益最大化。而成本——效益分析乃是其具体运作的基本方法。