一、福利行政法的实质
　　政府施政的过程也是一个不断地合理地动用市场创造出来的财富解决各种各样的问题的过程，在这个意义上说，福利行政法是政府公平职能的具体化。福利行政法的基本理念是创造一个规则平等的秩序，为更多的人提供生存和发展的条件和能力。福利行政法最直接实施平等问题，无论福利行政法有关最低生活的保障规则，抑或受教育权的规定，还是保护环境的规范，都体现出公民无区别地享受国家所提供的一切服务和便利。
　　西方国家的发展经验表明，人均cdp超过1000美元，是政府作为的一个新契机。当然政府的作为并不是胡乱作为，而是说，经济发展到一定的水平之后，就会出现各种各样的新情况，这给政府的提供了一个新的平台。如果政府不解决由于经济发展所产生的负面效应会导致社会的动荡不安，经济再向前发展也会遭遇相当大的阻力。中国在2003年的人均cdp首次超过这个临界点，在这个平台之上，社会的平等和公平就成为政府社会调控的首先目标，也只有社会的安定和稳固，经济的发展才能再上一个台阶。同时在二十一世纪，政府权力对社会福利的配置会更加突出。人类迄今为止还没有找到一种既产生财富又不产生负面效应的方法，所以市场发展所引起的不足在二十一世纪的复杂背景之下，各种问题又会发生新的变化，政府在其他领域的权力可能由强到弱，但在政府配置社会福利资源的权力只能强化，不能弱化。
　　二、福利行政法的原则
　　1公民待遇原则公民待遇原则，又称为无差别待遇原则。福利行政法的价值理念是平等，在构筑中国的小康社会时，资格平等是其先决条件，而公民资格是解决该问题的关键。WWW.11665.CoM历史上农民、工人等的划分是一种较为简单的自然的社会分工，在其最初产生时，并没有不平等的成分，但由于工作环境的不同，意识观念的不同，政策的规定和导向作用，造成了分工上的高下等级观念。而小康社会是建立在平等基础之上制度，公民资格充分反映了人与人的平等关系。国籍成为一国公民能否享受福利制度的先决条件，它不仅没有工人、农民和不同，没有懒者与勤者的区分，也没有罪犯与非罪犯的差别。公民资格具有排他性，没有公民资格，就无法享受国家福利。政府应保障每一个公民的最低所得、营养、健康、住宅、教育之水平，对国民来说，这是其应享有的法律权利，而非慈善。
　　2福利提供主体的多元化原则在西方社会，福利的提供最初并不是国家的本职工作，教会和慈善机构、家庭是福利产品最主要的供给者。即社会福利历来是社会集体本身的功能，是教会的工作，是家人、朋友、邻居、社区成员之间的相互帮助、排忧解难基础上的具有宗教色彩的慈善事业。
　　但“随着生产的社会化，原来主要由家庭、子女乃至领主承担的对个人生老病死一类社会保障义务，将逐步地由社会承担，生产的社会化需要社会保障体系的社会化。”而市场在发展的过程造成的巨大不平等，使原有的慈善体系受到严重的打击。政府权力的强大，使政府走上了为社会分配蛋糕的历史舞台。于是乎人们从摇篮到墓地，一切都成为国家保护的对象。这样建设的福利国家，引起了国家财富的枯竭，公共财政受到巨大的冲击，二十世纪七十年代英国的铁腕娘子曾为此大为烦恼。福利国家遇到的麻烦并不等于福利制度就会寿终正寝，于是西方国家出现了吉登斯的第三条道路。在建设中国的小康社会时，要依据中国的特殊状况，吸取西方国家的经验教训。福利的提供者不是单一的国家，国家、市场、个人等都有其应尽的义务。市场领域包括那些通过商品生产和服务而实现创造收入和财富的私营组织及若干公营组织。市场的主体——企业——其主要职能是做蛋糕，其目的是把蛋糕做得越来越大，但企业在做蛋糕的同时也应当承担一部分社会责任，即为其所属的员工提供相应的福利保障，把市场造成的不平等在本企业的范围内缩减到较小的范围内。当然企业提供的社会保障以不妨碍其获得利润为前提条件，如果企业无利无润，那就不是企业，因为企业存在的前提就是谋求利润。企业不是政府，政府的主要职能才是提供社会保障。市场并没有按照亚当1斯密所设想的“只要人人都努力赚钱，社会就会共同富裕”的那样发展，市场在制造蛋糕的同时也拉大了社会差距。市场无能为力的地方，政府必须挺身而出，所以政府才是社会福利产品的最大提供者。除政府和企业外，社会组织、社会团体也是提供福利的重要主体。社团组织不像企业是直接做蛋糕，也不像政府是直接分配蛋糕，社团组织提供的福利是组织救护、提供各种社会服务、参与分配规则的讨论、组织自愿者的服务等等。社会是由单个的个人组成，个人隶属于不同的主权国家。在一个主权国家之中，个人享受国家为其提供的公共福利，但个人不是只享受权利不承担义务的特殊个体，权利与义务是一对孪生子，没有无权利的义务，也没有无义务的权利，所以个人在享受权利的同时，在福利的提供方面也必然有其责任。在全球化拓展的今天，一国的福利提供还应该充分借助国际力量。

　　3福利享受多层次原则福利政策肇始之时，福利是典型的经济分配制度，实际是一种合法的“劫富济贫”，所以物质上的引诱和观念的宣传导致西方福利制度走上自己的反面。单纯的物质提供和物质享受引发的弊病主要是：国家为了维持巨大的福利开支而制定的高税收政策，导致人们创造财富的热情、欲望锐减；这种从生到死的福利制度供养了一大批不思进取的懒汉；经济滞胀导致西方国家福利政策的重大危机；市场的趋利行为使本国的创造财富者脱离了主权国家的地域范围，使其它国家受利，而不是本国受利。福利行政法构建的既是一种物质保障的社会，也是一种精神享受的社会。在这种合法的“劫富济贫”的背后，“被劫者”也享受到了他自己无法提供的公共安全等各种服务。福利行政法提倡和奉行的价值观是多层次的：其一，福利行政既是一种自己享受他人创造财富的权利，也是自己回报社会、回报他人的一种义务；其二，福利行政既是一种对财富的享受，也是一种对财富的追求；其三，福利行政既是对个人自由的张扬，也是对集体意识的标榜；其四，福利行政既是授之与鱼，也是授之与渔。
　　三、福利行政法的生成规则
　　现在是一个多元的社会，在福利行政法中，福利标准、福利措施、社会分配的手段等都是多元标准。中国的发展极不平衡，这就不可能由一个单一的主体制定统一的福利规则，进行一刀切。福利行政法制定过程中的多主体原则和参与原则是构建福利行政法的关键。二十一世纪，信息占据主导地位，政府失去了在信息掌管方面的权威，公民通过各种先进的信息交流手段，可以与政府同时或者比政府更为快捷地获得各种信息资源。福利行政法的生成主体可以是政府，也可以是社会组织，甚至可以是公民个人。福利行政法的生成规则是自上而下与自下而上的结合，这是公民参与权的直接体现。公民参与权就是为了弥补公民作为消极被动的接收者所产生的不良社会后果。从公民的主动地位方面来讲，公民参与权利的出现使公民对社会事务的参与，从单纯的政治选举权扩大到社会生活的各个领域，如教育、就业、住房和保健等。这种参与领域的扩大不仅能增加公民对社会的归属感和责任感，增加公民的公共意识，提高公民的公共道德，更能缓解由于社会不平等而产生的社会排斥现象，增加公民的社会融入程度。从长远来讲，公民参与权利的实现，增加了公共事务中公民决策的成分，缓解了由于精英决策所造成的各种弊端。“强调参与胜于公正，并不意味着公正是不重要的。相反，问题恰恰是，只有当人们有机会参与影响他们生活的决策时，公正的目标才能得到更好的实现。”
　　注释
　　[1]陈晓律：《英国福利制度的由来和发展》，南京大学出版社1996年版，第7页。
　　[2]〔美〕大卫·雷·格里芬编：《后现代精神》，王成兵译，〔北京〕中央编译出版社1998年版，第159页。