行政法制现代化的程度，取决于行政法与行政权的关系。研究我国行政法与行政权二者的关系，揭示现阶段我国行政法对行政权的基本态度，对我们深刻了解行政法的性质、地位、内容、促进我国行政法制现代化十分重要。本文从行政法对行政权态度的历史演进过程出发，就我国行政法对行政权的控制与保护谈几点看法。
    一、不同类型的行政法对行政权的态度
    行政法对行政权的态度是与行政法所处的既定社会历史条件下的政治体制和经济形态相吻合的。建立在自然经济、专制政治和一元文化基础上的行政法对行政权必举济条件下，占人口绝大多数的农民被固定在土地上，他们平独立的权利要求，因而他们不能成为独立的经济利益主体。也不能成为与专制国家行政权力相对峙的力量.这些没有华制国家权力。在文化上，牢固的国家本位、权力本位的观举拜意识.导致整个社会的人格取向、价值好恶、行为选择均采取纵容和保护的态度。原因在于:(t)在自然经附于土地和土地的主人，没有除生存权之外的任何不能与独揽经济权力的国家相对抗，他们在政治上卒经济、政治权利的社会个体不需要通过法律来控制淡漠的公民意识、权利意识，过于浓烈的权力崇都依附于一个至高无尚的君主。社会只需要一种服从精神即可，没有形成控制国家权力的思想;(2)地主阶率和官僚阶层掌握国家权力后，凭借着自己在经济上的独裁地位建立了专制政体。在专制政体下统治者为了实职自身的特殊利益，利用自己手中的立法权给社会下层的劳动人民设定了沉重的义务，为本集团成员规定了许多特权，致使社会权利与义务关系极不对等，义务的履行遇到阻力。WwW.11665.CoM统治者为迫使义务承担者更好地履行义务，l京得采取强制的手段。行政权作为一种强制力量成为统治者强制劳动者履行义务的手段之一;(3)在专制政治下，统治者能够通过行政法授予自己无限大的行政权。统治者需要多大的行政权，统治者就利用自己手中的立法权授予自己多大的行政权。这时的行政法是行政权力的附庸。是纵容、保护行政权力的行政法。行政法的由的是强化政府的行政权力，行政法的功能是保障行政权力的有效行使。这样的行政法是保权型的行政法。i;
    随着商品经济的产生、发展和共和政体的建立，行政法对坷政权的态度由纵容、保护转变为控制。资产阶级掌握政权后，有能力把自己的利益要求上升为法律以保证其得以实现。资产阶级最大的利益要求是发展资本主义经济。资本主义经济是商品经济。商品经济是交换经济。交换经济，要求参与交换的主体通过自身的意志来完成交换过程。这一经济要求导致国家对经济资源、社会资源的垄断权力被冲击。国家必须把对经济活动的支配权力交给市场，交给市场主体。由此，社会分裂为政治律会和市民社会两大阵营，形成了政治权力与社会权利并存的局面。社会权利主体为了实现自身的利益，依靠自己在经济上的强大力量建立了民主政治;弘扬了人本思想，强化了权利意识。他们联合起来利用国家的立法叙把他们的权利要求上升为法律，变为法定权利，他们为了抵御国家行政权对个人权利的侵害，选举了能代奉自己利益的政府来行使行政权力，同时制定了反映他们共同意志的行政法对政府的行政权力作出严格的限制‘将行政权力置于社会控制之下，使其不能践踏社会个体权利，为社会各个利益主体实现法定权利眼务。可是，{在资本主义制度下、政府的行政权力是社会公众赋予的，是社会权利主体通过行政法的授权而斌予的。行政法夜予政府多大的行政权力，政府就有多大的行政权力。这时行政法的目的是维护社会个体利益、控创政府的行政权力。行政法在内容上注重加强社会公众对政府滥用行政权力的防范和控制。行政法是控制行政权力的法:
    综上可见.行政法依其所处的社会政治、经济条件的不同，既可以成为纵容行政权力、保护行政权力，反对、漠视、压抑社会个体权利的工具，也能够成为控制行律权力，肯定、关心、尊重、保护社会个体权利的工具;行政法由护权型向控权型的转变是一个历史的过程，早有历史的必然性。
    二、我国行政法对行政权的双重态度
    我国行政法对行政权的态度伴随着我国政治、经济、文化条件的变化，经历了一个由护权型向控权、保权型的转变过程。实现了我国由计划经济体制下行政权至上向市场经济条件下行政法至上的功史转变。
    在计划经济体制下，我国一直奉行集权体制。经济大权掌握在行政首长手中。经济生活表现为行政命令。
一切由政府说得算，参与经济活动的企业没有独立的地位是行政权力的附属物。企业没有独立的地位也就没有独立的利益要求，没有自我意识。企业与国家的关系是权威与服从的关系，政府通过行政命令实现自身利益。行政法是国家用来为行政命令服务的工具。十一届三中全会以后，在我国展开了一场全面的社会变革。通过改革，使个人利益、企业利益、地方利益凸现出来。企业法人及其他各种经济组织作为市场经济的主体成为独立的商品生产者和经营者。他们摆脱了对行政权力的依附，有了独立的利益要求，取得了生产经营自主权、财产支配权等经济权利。这些权利随着改革的不断深入在不断扩大。他们在其他方面的权利渴望与要求也在全面发展。政治民主愈来愈充分。在思想上无条件服从国家的思想被动摇，肯定、追求、维护个人利益的思想抬头。社会个体与政府的关系由原来的依附关系逐渐地演变为对峙。我国的行政法在处理行政权力与社会个体权利关系时再不能厚此薄彼，必须尊重和保障市场主体的各项合法权利，必须控制政府的行政权力。我国《行政诉讼法)、(国家赔偿法》等法律制度的出台表明我国行政法已经开始由护权型向控权型转变。但这并不意味着在我国将违立起一个纯粹的控权型的行政法律体系。具体分析我国行政法所处的社会环境和我国政府行政权存在的具体情况，笔者认为，我国将建立起一个既控制行政权力又保护行政权力，寻求控制与保护相均衡的行政法律体系。(1)行政法对我国极度膨胀的行政权力必须严加控制，以抑制行政权，使社会个体权利不受行政权力的威胁，保证我国经济体制改革的顺利进行;(2)从目前我国的社会环境看，我们不能把行政权力与社会个体权利对立起来，忽视二者的辩证联系。当前我国社会个体利益充分实现的条件是:我国经济、政治体制改革能够顺利地进行及一个良好的社会经济秩序。我国政府需要依靠强大的行政权力来启动、引导、推进这场改革。我国.政府还需要用强大的行政权力来维护我国经济转型时期的社会经济秩序。为此我国的行政法必须注重对行政权力的保护，保障行政权力的有效行使。 
    我国现行的行政法既不能完全是保权型的，忽视对行政权力的控制和对公众权利的保护，又不能完全是控权型的，忽视行政效率和保护行政管理的顺利进行，而应当尽量做到二者兼顾，既有利于控制滥用行政权力和保护公民利益，又有利于提高行政效率。

    我国现阶段确定的行政法律制度的体系内容也体现了我国行政法对行政权既控制又保护的双重态度。(1)把行政法置于行政权之上，但对行政权的控制比较笼统、抽象，不像控权法那样对行政权控制得严格、具体，如规定行政机关享有行政立法权，行政机关享有较大的行政自由裁量权等;(2)行政法治原则既要求行政主体依法行政，也同样要求管理相对方守法;(3)行政司法制度使行政纠纷双方可以在平等的基础上解决争议;(4)我国《行政处罚法)在行政程序上选择了公民权利与行政效率兼顾的模式。
    可见，我国现在正在建立的行政法体系是一个既强调权利又注重行政效率，体现保权与控权双重态度的现代行政法律体系。
    三、依法行政.保证我国行政法的实施
    回顾和分析我国行政法对行政权态度的历史演变过程.可以得出:我国现行的行政法是以民主政治为前提、以市场经济为基础的行政法。这意味着我国行政法要体现、保护社会中多数成员的意志、利益。也表明我国行政法要求政府机关及其工作人员必须严格地依法行政。我国行政法作为现代意义上的行政法已把依法行政视为本法的基本要求和主要内容。要想实现依法行政以确保我国行政法的实施，必须做到:
    (一)政府和公民娜要树立牢固的法制观念。这是依法行政的前提条件。法制观念的核心体现在:政府的权力是依法设立并受法律约束的，法律面前人人平等，任何人违反了法律，都会受到法律制裁。
    (二)政府应该全面地转变职能并对各级政府机构的地位和职责权限在法律上进行明确规定。这是依法行政的基本内汤。政府的经济职能应由计划经济体制下的管理型功能转变为市场经济条件下的服务型功能。要依法建立责权一致、分工明确的政府管理系统，各行其职，各负其责。、
    (三)要实现行政人员素质的全面提高。这是依法行政的基本要求。行政人员不仅需要较高的文化素质和行政管理素质，还必须具备必要的法律素质。
    (四)共在行政合法的前提下，做到行政合理。使行政自由裁量权的行使合法和公正，这是依法行政的关.健。一个国家的行政法律体系无论多么完善，都不可能对所有的行政事项做出非常细密的规定，因而自由裁量权就成为行政权中的一项内容。行政机关在行使行政自由裁量权时，必须做到行政合理，即行政行为必须符合法律的目的;行政行为必须具有合理的动机;行政行为的作出应考虑相应的因素，而不应考虑无关的因素。
    最后，对行政权力进行必要的监督，这是实现依法行政的保证。任何权力都具有扩张性、侵略性、腐蚀性，行政权力作为在国家活动中运用得最频繁、涉及面最广，对人们权利、义务影响最直接的一种权力.如果不进行有效地监餐和控制，就容易被滥用，成为侵害人民利益的权力。我国现在已经形成以人大监督为核心的庞大的监督系统。但在实践中，这套监督系统并没有完全发挥其应有的监督作用，纠其原因主要是监督制度不健全。现在的当务之急是制定一部专门的监督法，规定专门的监督机构及监督程序，使监督工作走上法制轨道。