在依法行政中，客观存在的行政观念问题以及这种观念在行政活动中的作用是不可忽视的。行政观念作为依法行政体系的一个关键的结构性要素，必须发挥重要的内在动力机制作用。如果把依法行政作为外在的制度要素的话，那么，以理性自律精神为内容的行政观念则是其内在的制度要素。建设社会主义法治国家，确立依法行政，即国家行政机关行使行政权力，管理公共事务，必须山法律授权依据授权并依据法律规定，当前一个突出的问题，行政观念必须转变到依法行政上来，只有二者契合，依法行政才能得以实现。
　　行政观念是国家行政机关公务员在履行行政管理职责活动中，形成的对行政活动的看法、态度、信念和价值，是对行政活动的一种深刻的认识和理解。用马克思主义认识论来分析和研究行政观念问题，必须坚持两条原则:其一、实践是认识的来源，行政观念来源于对行政实践的认识;其二、认识必须是真实地反映客观事物及其规律，行政观念则必须真实地反映行政实践的根本要求。由此我认为，分析和研究行政观念的转变问题，只有把它历史地结合到相应的行政制度中去能找到正确答案并把握其转变的指向及一般规律。
　　显然，行政观念的形成或转变受到社会政治、经济、文化等多方面因素的规范、影响和制约，但是最主要和最重要的制约与影响是相应的行政制度，即行政观念的行政制度规定性，亦即它之所以为行政观念及其同其他观念之间的区别的特性。实践是认识的荃础，行政观念作为对行政实践主要是行政制度的认识和理解，它与一定的行政制度必然是一种“对等”的关系，有什么样的行政制度就有什么样的行政观念。在依法行政的行政制度中，行政观念主要受行政法律规范的约束.或者说行政法律规范作为行政的根本依据，它必须对行政观念具有性质、方向、内容等方面的规定性;同样在“依人治世”的行政制度，行政观念则主要受“长官意志”的约束，它必须具有“唯上”、“唯权”等规定性。wwW.11665.CoM由此可以得出两点结论:(1)山于‘’依人治世”与依法行政两种行政制度存在着根本性的差异，因此两者所形成的行政观念也必然不同，认识和理解具体的行政观念，只能到“依人治世”或依法行政中考察、分析和判别。(2)行政制度改变，也必然要求行政观念的转变，行政制度“依人治世”走向依法行政，行政观念也必须走向法治状态，否则必将阻碍依法行政的实现。
　　党的十五大报告在阐述依法治国方略时，明确指出:“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法贵任制和评议考核制。”依法行政成为各级政府机关行使行政权力的基木准则。在行政观念上，一方面依法行政要求摒弃传统的“人治”规定的行政观念，另一方面则要求树立法治规定的行政观念。那么“人治”规定的行政观念有什么特点?概要地说有这样几点:(1)以掌握最高权力的个人或集团代表或代替国家意志，它对行政观念的要求是服从、尊重、信仰权力，甚至是个人迷信。(2).权大于法，官本位，在行政活动中不是依据法律，而是依据长官意志，它对行政观念的要求是首先服从权力，然后才是服从法律。(3)“人治底下的法治”，或称为法律工具主义，为行使权利方便也制定法律，从而就可以“借法扩权”、“借法行权”了，法律不过是权力的奴蟀，它对行政观念的要求是形成法律为权力服务的愈识。总之，“人治”规定的行政观念就是“官本观念”，“权力观念”。这种法律文化和行政文化沉淀为潜在的社会念识，影响着依法行政的进程，此造成了一系列的问题，如权力拜物教、官僚主义、洁官主义、人情主义、等级观念等，这些正是依法行政和相应的行政观念所要彻底摒弃的东西。
　　依法行政对行政观念具有指导规定性，为行政观念的转变捉供了相应客观依据。对依法行政作以理性认识，只能从依法行政白身的系统整体中寻求。抛开观念性要素，依法行政是山诸多要素构成的，是诸多要素的相互联系相互作用的整体。在各个要素中，每个要素的地位和作用是不同的，其中占有主导地位、发挥主要作用的要素及其相互联系和作用决定着这一系统整体的性质、方向、内容、价旋。因此，行政观念的转变也必须以这些要素为依据。
　　依法行政作为一个系统整体，占主导地位、发挥主要作用的要素有哪些?从其系统整体的鉴本结构看，主要包括三个层而的要素:一是基础和前提要素;二是内容和形式要素;三是价值和效益要素。
　　1.墓础和前提要素—民主至上的观念。民主是一个政治概念、法律概念、道德概念，是一个多维性的词，但是不论我们从哪个角度来理解，民主的要义始终是指向“人民的权力”或“主权在民”。依法行政是依法治国的重要组成部分和核心内容，依法行政的根本目的是发展民主政治，正如十五大报告指出的那样:“发展社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗口标。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”民主是人民主权国家的旗帜.是行政理念的本质内涵，是依法行政的基础和前捉要素。

　　在依法行政中，首先遇到的问题是:权力是从哪里来的，为准掌权?古希腊思想家亚里士多德第一次把民主石作是一种国家政体，马克思主义认同、继承和发展了民主观，在《共产党宜言》中指出:“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主。”〔《马克思恩格斯选集》，第一卷，第272页)这里所说的民主就是人民掌握政权，人民当家作主。其根本要求是一切权力属于人民，只能为人民掌权，服务于人民，这是依法行政的基础和前提。民主至上的观念包涵多层意思:
　　(i)人民取得政权，建立民主政府，行政观念的首要指向是一切权力属于人民.为人民掌权，服务于人民;(2)在行政活动中实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，行政观念的指向是人民的意志;(3)依法行政，对危害和浸犯公共利益、公民权利的行为进行法律制裁，行政观念的指向是保障公民的权利;(4)人民委托少数管理者井依法授于它们各种权力，行政观念的指向是权力得以有效运行;(5)所确立的依法行政制度要符合民主的最一般原则，如“服从多数、尊重少数”为民负责、越权无效等，行政观念的指向是最多数、最广泛的民主和自由。这些涵义构成了依法行政的基础和前提要素，这些观念便成为依法行政的基础和前提观念。
　　2.内容和形式要素一一法律至上的观念。依法行政就是法律至上的行政，即在整个国家行政体系和社会规范体系中，惟有法律具有最高权威和普遍性，任何组织和个人都必须置于法律之下。它以职权法定、法律保留、法律优位，依据法律、权责统一等为内涵和原则，客观地反映了依法行政的内容和形式。
　　同民主至上的观念一样，法律至上的观念也包涵多层怠思:(l)彻底摒弃传统的“依人治止”和权力至上的观念，否则法律至上的观念就无法产生和形成，行政观念的指向是对权力至上的彻底否定，是对唯上、唯私的彻底否定;(2)有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，法律面前人人平等，任何人、任何组织都没
　　有超越法律的特权，行政观念的指向是法律至高无上的权威，不论一个人是什么官职、什么级别，也不论一个组织是什么机构，在法律面前都是平等的普通的公民或当事人，(3)强调依法对权力进行控制，以防止权力的不合理地增长及滥类加害于民，行政观念的指向是对权力的合理合法限定;(4)突出程序和形式的合理性，在依法行政中，法律不在于它可以为行政服务，而在于它具有程梦和形式合性的爵遍化标准，从保证实质合理在总是到址人限度的实现，行政观念的指向是按照法律所的程序和形式来观察、分折、提出和思考问题下以此对行政行为竹出判断，(5)对法律共有一利，丛本的信念及是对法律制变抱了探刻信任的一种精冲状态，信仰则吏进一步，它表明对法律的信服和硬华币，并以之为行为准则，是对法律的自身和发展前景的终极关怀，行政观念的才翔门是把法律至的精神以一种信念信声观念之中。这此涵义则沟成了依法行政的内容和形式要术，这些观念介也戊为依法行政的内容和形式观念。
　　3.价值和效益要索一正义至上的观念。价仇和效益是人的认识所必须把握的一种特定的关系，足引份人从事实践活动的动力因素和内在尺度。依法行政的动因就是要最大限度地实现行政价位，址人幅度地提.角行政效益。正义，代表着公平、公正、公遴.高效益等这样·些概念，反映依法行政的价位和效益的根本要求。
　　从形式正义上，它要求健康或工协玛都必须平等对待，反映在行政观念，则要求刘等每个人不沦足官是民部是普通的公民;在行政中我们总足要对着物质资源、精冲资琳、权力资源等各种资源的分配问题，为保证这些资源合理正义之分配，必须依法对进行调整和规范，使每个人对其有都定格在一个相对公正的范围之内，不致因一力一占有而拟害或剥夺他人的利益，反映行政观念中则要求对资源必须依法进行合理正义之分配;从法律正义公正义上看，各样的法律纠纷中，这此纠纷不〔义应当足和平的即不使私力到解决，反映在行政观念中则要求在解决纠纷中使川公平的口、则，当事人在适川法律上一律平等;从效益原则上意义与促进高效益价位取向j乙致的、立法效益、执刀、效益、守法效益、法律适川效益等无不反映的要长，在行政观念中则要求把效益作为行政话动的·项附则，通过依法行政实现行政的廉洁.佰效。

　　综上，民上至上、法律至上、.正义至上，作为依法行政的墓础和前提要索、内容和形式要索、价值和效益要素，观念的树立和，移成足行政观念转变依法行政上来的主要标志。