原文作者：徐增阳，翟延涛
〔摘要〕农民工对公共服务的重要性认知度较高，公共服务均等化的意愿强烈，就业、住房和社会保险等基本公共服务是当前农民工最希望政府帮助解决的问题。但是，当前农民工享受公共服务的总体水平比较低，农民工对政府提供公共服务的总体满意度不高。当前农民工日益增长的公共服务均等化的需求与城市政府公共服务供给之间的矛盾十分突出。
〔关键词〕农民工；公共服务；广东省；公共服务均等化；积分制
〔中图分类号〕d035.1〔文献标识码〕a〔文章编号〕1000-4769（2012）06-0061-05
当前，农民工总量达到2.53亿人，其中，外出农民工1.59亿人。1尽管这些外出农民工已经进入城镇居住、工作和生活，但是他们没有被纳入流入地城镇的社会福利和公共产品的分配体系中，在医疗卫生、子女教育、劳动保障、社会保险等公共服务方面很难享受到与流入地户籍居民同等的待遇。2随着农民工代际更替的进行，1980年以后出生的新生代农民工已经成为外出农民工的主体，他们强烈渴望融入城市，与市民平等分享社会发展成果。在这一背景下，农民工日益增长的公共服务需求与城市政府的公共服务供给之间的矛盾会越来越突出。
就城市政府而言，在财政和城市承载能力约束的条件下，为了更好地回应和满足农民工的公共服务需求，就十分有必要了解作为服务对象的农民工享有公共服务的客观状况和主观意愿，后者包括农民工是如何看待公共服务的，他们的公共服务需求以及他们对当前城市政府提供的公共服务的满意度等等。Www.11665.cOM为此，笔者负责的课题组于2010年11月在广东省z市对农民工公共服务和“积分制”实施的情况进行了调查。①本文就是对此次调查数据所做的初步分析。
一、调查方法与样本情况
此次调查主要运用了三种方法：一是访谈了z市流动人口管理办公室等有关部门，了解政府为农民工提供公共服务的情况；二是对通过“积分制”入户入学的农民工随机抽样后，进行了电话访谈。三是对流动人口开展了问卷调查。共发出问卷600份，回收的有效问卷为508份，有效率为84.67%。在这508位受访者当中，有422人是农村户口，占83.1%，属于本文研究的农民工。
在这422个调查样本中，在性别上，除去11个无效数据外，男性239人，占58.2%，女性172人，占41.8%。年龄上，1980年以后出生的新生代农民工占79.4%，第一代农民工只占20.6%。新生代农民工所占比例之高与一些全国性的调查不太吻合，可能是因为样本大多是工厂的工人，相对比较年轻。文化程度上，绝大多数农民工具有初中以上文化程度，其中初中文化程度有211人，占50.6%；高中（含中专、职高及技校）有161人，占38.6%；大专及以上的有34人，占8.2%。“家庭化”迁移比例过半，有54.0%的人是和家人一起来到z市的。
调查对象中，有超过半数的人表示愿意落户z市，占52.5%。当进一步追问他们如果为了在z市落户，是否愿意放弃家乡的土地时，有53.3%的人表示愿意，其他人则表示不愿意放弃家乡的土地。这说明农民工在以土地换户籍的问题上是存在明显分歧的。至于未来的打算，只有28.9%的人表示想长期留在z市安家立业；而选择回乡的则有44%，其中有20.6%的人表示想回去办企业或个体经营，还有17.5%的人表示想学门手艺或技术，回老家去找个好工作，甚至有5.9%的人选择做几年后回去继续务农。两者之间反差如此之大在一定程度上反映了农民工虽然市民化的意愿比较强烈，但是一旦进入实施计划层面，又表现出理性的一面。
二、农民工的公共服务现状
公共服务，特别是“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”等基本公共服务是农民工应当享有的基本权利。加强和改善农民工的公共服务也是国家解决农民工问题的一项基本原则。但是，一些权威的全国范围的调查表明，由于多种因素的影响，农民工很难平等地享受城市的各项公共服务。3笔者等人的调研也表明，尽管农民工已经逐渐被纳入城市公共服务体系，但是享有就业、社会保险、教育等基本公共服务的水平较低，城市住房保障体系甚至还没有覆盖农民工。[论文网]
（一）就业
国务院《关于解决农民工问题的若干意见》明确要求，各级政府做好农民工就业服务和培训工作。城市公共职业介绍机构要向农民工开放，免费提供政策咨询、就业信息、就业指导和职业介绍。z市政府也采取了定期收集并在人流密集场所发布企业用工信息，在市人力资源市场设立农民工专门服务窗口，扶持失业农民工转岗转业等措施加强农民工就业服务工作。但是笔者的调查表明，在获得工作的渠道上，农民工主要是依靠自身和血缘地缘等初级社会关系，而通过政府就业服务获得工作的比例极少，几乎没有。如表1所示，有45.0%的受访者表示工作是自己找的，有40.5%的人获得工作的渠道是亲朋好友介绍的，只有0.5%的人表示是政府部门提供的帮助。、
（二）住房
农民工融入城市的意愿强烈。如前所述，有超过半数的人表示愿意落户z市，其中又有超过一半的人甚至为了在z市落户，愿意放弃家乡的土地。但是要融入城市，住房问题必须妥善解决。住房是农民工在城市工作生活的基本条件，安居才能乐业，才能在城市生根。但是问卷调查表明，农民工并没有纳入z市住房保障体系。他们主要住在单位宿舍或私人出租房，比例合计超过90%（详见表2）。
（三）社会保险
现行的城镇职工基本社会保险制度并不排斥正规就业的农民工。就z市而言， 2001年《广东省社会保险征缴暂行办法》下发后，z市就实行由地税部门全责征收社会保险费，并对各险种采取综合费率的征缴办法，将全市所有用工单位纳入到社会保险覆盖范围，各行业的劳动者包括省内外农民工，均可随雇用单位参加z市的养老、医疗、工伤和失业保险。但是由于相关制度不完善、用人单位不积极、农民工流动性大等原因，农民工总体参保率并不高。具体来说，农民工参加工伤保险的比例为32.9%，生育保险参保率为3.6%，失业保险参保率为10.7%，城市医疗保险的参保率为14.2%，农村合作医疗的参保率为38.6%，城市养老保险的参保率为12.3%，农村养老保险的参保率为15.2%。
就医疗保险而言，城市医疗保险和农村合作医疗的参保比例合计超过50%，其中参加农村合作医疗的比例超过了1/3。但是由于农村合作医疗大多实行的是以县为单位统筹，不能实现异地结算尤其是跨省结算，对在z市就医的农民工来说意义也不大，不能有效地分散医疗风险。对此，一位接受访谈的农民工谈到了自己的亲身经历：
我在老家缴纳了农村合作医疗保险费，每人每年30元。2009年，由于急性阑尾炎，不得不住进了z市某医院，虽然住院才一个星期，但是手术费加上住院费却花了六千多元。由于农村合作医疗必须去老家那边定点的医院住院才能报销，所以这些费用全部得由我自己承担，无法报销。这六千多元的住院费我得擦半年的鞋才能赚回来
。对于外来务工人员来说，在外地，真的是不能住院，也住不起院。农民工吴婶，女，以擦鞋为生，深度访谈记录，z市火炬开发区张家边市场，2010年11月10日。
缺乏医疗保障明显影响着农民工的就医行为。调查表明，农民工在生病的时候，只有40.5%的人表示生病后会立即上正规医院检查治疗，近60%的人则选择其他方式就医，其中有35.3%的人表示自己会去药店买药，有9.5%的人表示能拖则拖，不到万不得已不去医院，有9.2%的人表示自己会去街头的小医院、私人诊所进行检查、治疗，还有2.8%的人选择了“其他”，而这些选择其他的，几乎都表示自己没有生过病。实际上农民工的医疗风险并不低，受访者里面有75人表示自己在z市有过因生病而住院的经历，占17.8%。
（四）教育培训
1.职业培训。调查表明，农民工的职业技能水平有待提高。有300人没有职业资格证书，所占比例为71.1%，而持有职业资格证书的只有122人，不到30%。在这些持有职业资格证书的人中，有55人职业资格证书的等级为初级，有效百分比为45.1%，48人为中级，占39.3%，而具有高级及以上资格证书的人所占比例仅为15.5%。
在职业技能培训方面，参加过和没有参加过职业技能培训的农民工各占一半，前者为49.8%，后者为46.4%（有16人未回答）。在参加过职业技能培训的人里面，有70.9%的人表示培训是由单位或是老板提供的，有9.3%的人指出培训是由政府提供的，有5.8%表示培训是有工会提供的，还有14.0%的人表示是由其他方面提供的。当追问这些参加过培训的人，培训是免费还是自费的时候，有53.0%的人表示是免费的，有26.2%的人表示是自费的，还有20.8%的人表示有的自费，有的免费。
2.子女义务教育。从2001年国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》以来，农民工子女义务教育政策调整为“两个为主”，即以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。42003年9月，国务院办公厅转发的教育部等部门制定的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，进一步明确了地方各级政府特别是教育行政部门和全日制公办中小学在做好进城务工就业农民子女义务教育中的责任。
从调查的情况看，有10.8%的农民工表示有子女在自己的工作地接受义务教育，89.2%的人表示没有子女在当地接受义务教育。而在这10.8%的农民工的子女里面，上民办学校的居多，其次就是公办学校以及打工子弟学校（详见表3）。由此看来，z市农民工子女义务教育还没有做到国家所要求的“以流入地为主，以公办学校为主”。
三、农民工的公共服务认知
公共服务认知是指农民工对公共服务的内涵、作用和获得机制等的看法。农民工对城市政府公共服务的需求和满意度在相当程度上受到其对公共服务认知的影响。
（一）公共服务的作用
绝大多数农民工对公共服务之于自身在城市生存生活的重要性有高度认同。有50%的农民工认为公共服务“很重要”，有20.2%的人认为公共服务“比较重要”，有24.1%的人认为“一般”，而认为公共服务“不重要”和“很不重要”的分别只有3.7%和0.5%。
（二）公共服务均等化
公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。当前，我国公共服务的非均等化问题十分突出，基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务在地区间、城乡之间、不同群体之间的差距逐步拉大，已经成为影响社会公平、公正的焦点问题。作为跨区域、跨城乡的流动人口，我国当前公共服务中存在的上述三种差距在农民工身上得到了集中体现。因此，农民工的公共服务均等化诉求强烈。在受访的农民工中，有78.2%的人都赞同“流动人口应该无条件获得政府提供的与本地人一样的公共服务”的说法，明确表示不同意此观点的人只有6.1%。
吊诡的是，绝大多数农民工对附加居住时间、所作贡献和接受管理等条件的农民工公共服务均等化实现机制也表示认同。70.7% 的人同意“在当地居住的时间越长，享受的公共服务应当越多”的说法，明确表示不同意观点的只有14.8%；有64.6%的人认为在当地所做的贡献越大，享受的公共服务应当越多；有86.7%的人认为流动人口在享受公共服务的同时，应当自觉接受政府的管理，明确表示不同意此观点的人只有3.3%。这种看似相互矛盾的选择反映出农民工在公共服务均等化问题上的矛盾心态，即在诉求上很强烈，但在均等化实现机制上则显得相当理性。对于流动人口是不是应该无条件获得政府提供的公共服务的问题，一位接受电话访谈的农民工没有正面回答，只是表示“就算我愿意，政府也不会愿意的”。①
四、农民工的公共服务需求
公共服务内涵丰富，涉及子女义务教育、社会保障、就业等诸多方面。受制度、财政、城市承载能力等多种因素的制约，农民工公共服务均等化不可能一蹴而就，只能是一个从无到有，由少到多，并最终实现“同城待遇”的过程。因此，政府在为农民工提供公共服务时，要充分考虑农民工的公共服务需求偏好，优先满足农民工最关心、要求最迫切的公共服务，从而提高农民工的公共服务满意度。
（一）公共服务需求偏好
据国务院发展研究中心的一项权威调查，在农民工最不满意的公共服务中，收入水平、居住状况和社会保险排在前3位；相应地，农民工对政府的主要诉求中，提高最低工资水平、改善社会保险和提供保障住房或廉租房排在前3位，位次稍有变化。5笔者的调查结论与此类似，就业、住房和社会保险是农民工最为关切的问题，也是最需要政府提供的公共服务。
具体说来，在农民工眼里，他们最需要政府提供的诸如就业、住房、子女读书、社会保险、工资拖欠、社会治安 、救济救助、卫生防疫、职业培训等公共服务中，排第一位的是就业，占27.1%，排第二位的是住房，占21.6%，排第三位的是养老、医疗、失业等社会保险，占19.0%。此外，在电话访谈过程中，相当多的人尤其是已婚已育者，他们将子女的教育放到了至高无上的位子，在他们看来，“孩子就是一切”，“一切都是为了孩子”。
（二）公共服务需求表达
建设服务型政府不仅要求政府重视提供公共服务，更要求公共服务提供机制实现由政府供给导向向公众需求导向的转变。当然，这也对公众提出了更高的要求，公众应当积极主动地向政府表达其公共服务需求偏好。在农民工公共服务问题上，城市政府应当积极有效地回应农民工的公共服务需求，公共服务的有效性也取决于农民工需求的满足程度，同时农民工也应当积极主动地向城市政府表达自身的利益诉求和公共服务需求偏好。但是从调查来看，只有19.2%的农民工表示曾主动向当地政府表达过对就业等各种公共服务的需求。这种情况是由主客观等多方面的因素所造成的：有的农民工指出，不知道如何表达，向谁表达；有的农民工对此不够重视，认为是否表达公共服务需求对自己影响不大；有的农民工认为，即使表达了，也不会被采纳等等。这在一定程度上说明当前农民工的公共服务需求表达机制很不健全。
五、农民工的公共服务
满意度
新公共管理理论强调，公共服务的“顾客”是社会公众，公共服务的质量如何最终应当由社会公众而不是政府来评判。近年来，在国家宏观政策的导向下，z市政府在为农民工提供公共服务问题上做了一些努力。比如，z市对失业农民工、企业停工但尚未解除劳动关系的农民工，开展有针对性的免费技能培训。参加社会保险的z市就业农民工，其缴费标准和享受待遇与该市户籍员工标准统一等等。但是政府的公共服务供给还存在相当多的“缺位”和“错位”，农民工的公共服务需求没有能够得到全面和有效的满足。这直接决定着农民工对城市政府所提供公共服务的满意度。
调查表明，农民工对城市政府提供的公共服务的总体满意度较低。对政府提供的公共服务表示“非常满意”和“比较满意”的分别占5.1%和18.2%，表示“一般”的占56.4%，表示“不满意”和“非常不满意”的分别占13.8%和5.1%。而在回答“一般”的人中，许多人其实对城市政府的公共服务并不满意，但不愿意直接给出否定性评价。
在就业、住房、子女读书等具体公共服务项目的评价上，农民工给予好评的比例也普遍较低。社会保险、社会治安和就业排在好评率的前3位，其中社会保险的好评率最高，但是也只有26.5%。排在公共服务需求前3位的住房问题得到的好评率只有10.7%，说明在“住有所居”的问题上存在严重的供需失衡。农民工评价最低的是救济救助，好评率只有3.8%。这与现有的城市社会救助制度没有覆盖农民工有着直接的关系。6
对于“积分制”的做法，即流动人口必须达到一定的分值才能获得政府提供的子女义务教育等公共服务的规定，农民工的意见则比较分散。有2.5%的人认为非常合理，有20.9%的人认为比较合理，有34.2%的人认为一般，还有32.3%的人认为不太合理，有10.1%的人认为非常不合理。这在一定程度上回应了农民工在公共服务均等化问题上的矛盾心态。
六、结论及政策建议
调查表明，当前农民工享有的公共服务总体水平较低，其日益增长的公共服务均等化需求与城市政府公共服务供给之间的矛盾十分突出。具体说来，农民工对公共服务重要性的认知度比较高，而且绝大多数认为应当无条件获得政府提供的与本地人一样的公共服务。同时农民工的公共服务需求存在优先，当前就业、住房和社会保险等基本公共服务是农民工最希望政府帮助解决的问题，但是城市政府的公共服务供给显然不足。表现在，在就业服务上，极少有人是依靠政府部门提供的帮助找到工作的；在住房保障方面，政府“缺位”，没有将农民工纳入当地保障性住房体系；在社会保险方面，农民工参加城市社会保险的比例普遍较低，即使是唯一对农民工没有制度和政策障碍的工伤保险，参保率也不足1/3；在职业技能培训上，政府发挥的作用也不明显；农民工子女义务教育还没有做到以公办学校为主，而是以民办学校为主。因此，农民工对城市政府提供公共服务的总体满意度较低，在住房、子女读书等基本公共服务项目的评价上，农民工给出好评的比例也普遍较低。
从上述调查结论出发，笔者以为：
一是加快建立健全覆盖农民工的城市基本公共服务体系。基本公共服务对民众的生产和生活有着直接和决定性影响，城市政府应当为在城市生活的全体居民提供无差别的基本公共服务，尽快将农民工纳入城市基本公共服务体系。从调研的情况看，住房是各项基本公共服务中供求关系最紧张的。要尽快通过调整公积金、廉租房和经济适用房政策，将农民工纳入城市住房保障体系。
二是建立梯度累进的农民工公共服务获得机制。在农民工公共服务均等化问题上，城市政府通常会考虑两个问题。一个是钱的问题，即为农民工提供公共服务所需财政投入如何筹措；另一个是福利“洼地”问题，即给予农民工的公共服务越多，会吸引更多的农民工流入，从而超出了城市政府的公共服务承载能力。这两个问题通常会互相强化，即用于农民工公共服务的财政投入越多，农民工的福利越好，流入的农民工就越多，城市政府的筹资压力就越大。因此，在农民工公共服务均等化不能一步到位的前提下，有必要将城市公共服务与城市户口脱钩，根据农民工公共服务的需求偏好，设计梯度累进的农民工公共服务获得机制。
三是健全有效的农民工公共服务需求表达机制。农民工与市民的公共服务需求偏好不同，新生代农民工与老一代农民工的公共服务需求偏好也有明显的差异。要更好地满足农民工的公共服务需求，提高他们的公共服务满意度，就需要健全有效的农民工公共服务需求表达机制。首先，城市政府在制定涉及农民工公共服务的政策时，可以通过民意调查，公开决策程序，举行听证会等途径，倾听他们的诉求。其次，在党代表、人大代表和政协委员中为农民工分配适当的名额，吸纳和鼓励农民工参政议政，有利于集聚和整合农民工的公共服务需求。再次，加强工会、妇联和共青团等群团组织替农民工代言的作用。最后，发挥媒体特别是新媒体的作用，为农民工表达公共服务需求提供方便快捷的渠道。
四是完善财税制度，提高城市政府为农民工提供公共服务的积极性和能力。一方面完善转移支付制度。在测算中央财政转移支付规模时，将各级财政基本公共服务转移支付增加的依据调整为新增常住人口，努力做到“钱随人走”。补助地方政府向外来人口提供同等的基本公共服务，调动地方政府吸纳外来人口的积极性。另一方面完善分税制。将财产税、个人所得税等税种确定为地方政府财政收入的主要来源，从而建立起地方政府提供公共服务多-外来人口增加-辖区资产升值-地方财政收入增长-地方政府提供更多的公共服务的良性循环。
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