摘要:促进区域协调发展是黄河流域经济空间二次开发的立足点,黄河流域经济开发的突出问题是开发缺乏整体性、开发轴线实力弱,发展不平衡、缺乏强大的经济增长核心区。促进黄河流域协调发展,应建立与主体功能区相适应的区域开发模式,培育壮大经济增长核心区,加快重点开发轴线的建设。只有建立生态补偿机制,构建与主体功能区相适应的政绩考核体系;充分利用国内产业转移步伐加快的契机,提升经济增长核心区的发展能力;充分利用国家扩大内需的宏观经济政策,加快经济增长核心区和开发轴线建设步伐,完善并创新农村土地流转制度,才能促进人口与产业聚集,加快推进城镇化。
关键词:黄河流域协调发展;经济空间开发;主体功能区;经济增长核心区
abstract: to promote regional coordinated development is the foothold of secondary development of economic space of the yellow river basin. the outstanding issues of economic development of yellow river basin are poor integrity, weak development axis strength, uneven development, and poor economic growth core area. we should establish regional development model compatible with the main functional areas, foster economic growth core area, and speed up the construction of key development axis to promote the coordinated development of the yellow river basin. only by establishing ecological compensation mechanism and building performance evaluation system compatible with the main functional areas; making full use of the opportunity of quick pace of domestic industrial transfer to enhance the development capacity of economic growth core area; making full use of macroeconomic policies to expand domestic demand to accelerate economic growth and development of the core area and axis pace of construction, and improve and innovate the rural land transfer system, can we promote the gathering of population and industry and accelerate urbanization.
key words:coordinated development of the yellow river basin; economic space development; the main functional areas; economic growth core area
空间开发可分为一次开发和二次开发。www.11665.cOM二次开发是在一次开发基础上进行的再开发或优化开发。黄河流域①是我国历史上最早开发的区域之一,新中国成立以后,其开发的步伐明显加快。由于幅员辽阔又地跨我国东、中、西部,黄河流域在地理环境、经济社会发展、文化传统等方面都存在显著的空间差异性,经济发展极不平衡。在近几十年的经济开发中,黄河流域还存在着过度开发、资源浪费、环境破坏、经济联系松散、区域分工不合理、经济发展差距持续扩大、区域整体发展效率不高等一系列阻碍区域协调发展的问题。促进区域协调发展是我国既定的发展战略,任何区域的经济空间开发都必须紧紧围绕这一战略目标。同时,我们也看到,近年来国家也相继出台了一系列促进区域协调发展的宏观政策,这为黄河流域经济空间二次开发创造了有利条件。鉴于此,本文将依据区域经济空间开发理论,以促进区域协调发展为立足点,剖析黄河流域经济空间开发存在的问题,构建黄河流域经济空间二次开发的总体方案,并提出相应的政策建议。
一、黄河流域经济空间开发存在的问题
迄今为止,学术界对区域协调发展内涵的认识并不统一。笔者经过系统探讨后认为[1],区域协调发展是指,区域之间相互开放、经济交往日益密切、区域分工趋于合理,既保持区域经济整体高效增长,又把区域之间发展差距控制在合理、适度的范围内并逐渐收敛,达到区域之间经济发展的正向促进、良性互动的状态和过程。区域协调发展具有4个“标志”,即区域之间经济联系日益密切、区域分工趋向合理、区域经济整体高效增长、区域间发展差距在一定的“度”内,且逐步缩小。按照程度划分,区域经济联系越密切、区域分工越合理、区域发展差距的程度越小以及区域经济整体发展速度越高,区域协调程度也就越高。对照这一定义,黄河流域经济空间开发尚存在如下突出问题。
第一,各自为政,缺乏流域经济空间开发的整体性。流域是一种特殊类型的区域,上中下游之间的密切关系,必然要求通盘考虑、整体开发。然而,在黄河流域,由于不同的开发主体利益不同,流域内各个省、区基本都是从自身经济、社会发展的角度来进行区域经济开发的,没有考虑到全流域的整体利益。具体表现为流域内部各行政区之间或是上下游之间各自为政,缺乏相互协调,没有整体观念,导致了如前所述的一系列问题。这种开发方式远远不符合黄河流域经济整体开发的要求,也与流域统一管理、统一开发的要求不相适应。
第二,轴线实力弱且发展不平衡,难以有效发挥对黄河流域经济发展的带动作用。陇海-兰新沿线地带与黄河主干道沿岸地带是贯穿全流域的两条轴线。然而,这两条轴线的总体经济实力都还很弱,且发育也很不平衡,难以对整个黄河流域形成足够的辐射与聚集力。一是陇海-兰新沿线地带的经济发展水平由东而西基本呈递减的态势。中西部尤其是西部地区交通设施落后,路网密度较低,国际通道一直不畅,目前尚存在一些“卡脖子”地段,远不能适应地区经济发展的需要。二是就人均gdp或经济密度的比较而言[2],黄河主河道沿岸多数都是低于全流域平均水平的中低水平区域,并且中高水平区域还呈不连续分布状态,其间被大面积的低中水平区域所切割。可见,黄河主干道沿岸地带的经济实力还较弱,不能有效发挥对黄河流域经济发展的带动作用。
第三,缺乏强大的经济增长核心区,难以对整个黄河流域形成足够的辐射与聚集力。一个大区域经济的快速增长离不开实力强大的增长极尤其是经济增长核心区的带动作用。黄河流域尽管已初步形成了具有一定经济实力的济南经济圈、中原城市群与关中城市群,但与珠江三角洲城市群、长江三角洲城市群、环渤海湾三大国家级的经济增长极相比,它们无论是经济规模、经济发展水平,还是科技实力、产业结构水平等方面都还存在很大的差距。其辐射力无法覆盖整个黄河流域,难以在流域的经济发展中起到有效的统领作用,更承担不了带领黄河流域参与全国甚至全球分工与竞争的重任。与此同时,济南经济圈、中原城市群与关中城市群在黄河流域的空间位置偏东、偏南,在流域广大的北部与中西部尽管也存在一些具有一定影响力的节点城市,但就其实力而言,还构不成区域经济的增长极。这种情况使得流域不同区域的节点(或增长极)之间不能相互呼应、形成联动,更使得广大的中西部尤其是西部地区因为缺乏发展的“龙头”而长期处于落后状态,扩大了与其他地区间的发展差距,也不能形成合理的区域分工,从而阻碍了黄河流域的协调发展。
二、黄河流域经济空间二次开发探索
(一)黄河流域经济空间二次开发指导思想
综合考虑区域协调发展的要求以及黄河流域经济空间开发存在的问题,黄河流域经济空间二次开发的指导思想确定为:以持续提高黄河流域经济总体实力和发展竞争力、促进流域内部不同地区之间协调发展为导向,选择空间开发重点,优化区域空间联系,构建有利于要素有序流动、引导产业和人口合理空间集聚、可持续的经济活动空间组织体系。为形成黄河流域资源集约利用、生态环境优良、经济联系紧密、产业分工合理、发展差距减小、整体发展效率高的流域发展格局,并把黄河流域建设成为全国、全球分工与竞争的重要一极,促进国家整体发展战略的贯彻与实施,提供科学的空间组织基础。
(二)黄河流域经济空间二次开发方案设计
1.建立与主体功能区相适应的区域开发模式,形成合理的流域发展格局。区域经济开发必须遵循我国国民经济和社会发展的总体规划,黄河流域的开发也不能例外。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》在“形成合理的区域发展格局”中明确提出:各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力,按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求,明确不同区域的功能定位,并制定相应的政策和评价指标,逐步形成各具特色的区域发展格局。黄河流域的区域开发必须在这个框架下进行。构建以主体功能区为基础的区域开发格局,是促进区域协调发展和可持续发展的重要战略举措。
第一,有利于增强黄河流域的资源环境承载能力,实现经济发展和资源环境的协调。区域的资源环境承载能力是划分主体功能区的一条原始依据,进行主体功能区划后,不同的主体功能区只能从事与自身资源环境能力相适应的经济活动,这从根本上避免了资源环境的过度开发,有利于实现黄河流域经济发展和资源环境的协调。
第二,促进黄河流域资源整合,实现区域分工的协调。主体功能区在规划的同时就确定了不同主体功能区经济活动的主要内容和产业选择的基本方向,地方政府只能在自己所处的功能区所界定的经济活动内容和产业选择的基本方向的框架内进行招商引资和产业选择,从而实现产业政策区域化和区域政策产业化,实现产业选择和资源禀赋的协调。对黄河流域进行主体功能区划,这本身就是一种区域分工。主体功能区划的一个重要目的就是要引导人口等生产要素有序流动,引导产业有序转移,这不仅有利于资源整合,而且有利于产业结构在全国范围内的优化升级,最终形成协调的区域分工格局。
第三,有利于缩小黄河流域不同区域的发展差距,实现经济发展和人民生活水平的协调。构建主体功能区为基础的区域开发格局,将摒弃片面追求缩小经济总量差距的思维定势,致力于逐步缩小区域间人均gdp,人均收入、人均公共服务和生活水平的差异。国家将统筹部署,通过区别化的财政政策,将保护生态、提高资源环境承载力同样作为重要的国民经济贡献,力求使优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域内的人民都能享有幸福生活,使不同主体功能区的人民都获得大体均等的就业、住房和接受教育的机会,都享有大体均等化的公共服务和生活环境,都享有大体相当的生活水平,最终实现经济发展和社会发展、经济发展和人民生活水平的协调。
2.培育壮大3个经济增长核心区,发挥其对区内的空间组织核心作用。黄河流域经济空间开发总体上仍处于初级阶段。根据增长极理论,黄河流域经济空间开发首先要着力培育、壮大经济增长核心区,依靠它们来带动和组织全流域的开发,形成合理空间开发秩序,并促进区内的经济联系网络、空间组织网络的发育,从而推动黄河流域经济的快速与协调发展。比较而言,在黄河流域能够早日成长为经济增长核心区的应当是济南经济圈、中原城市群和关中城市群。
济南经济圈以济南为中心,由淄博、泰安、德州、莱芜、聊城、滨州六市所构成,面积5.19万平方公里,人口3 196.42万,分别占山东全省的33.2%和34.5%,其主要经济指标大都占山东省1/3以上,尤其是金融保险、商贸物流、旅游会展等现代服务业优势突出[3]。济南经济圈是黄河流域发展的东部“龙头”,对于拉动整个流域的经济社会发展以及促进黄河流域参与全国、全球的竞争与分工具有不可替代的作用。
中原城市群包括了郑州市、开封市、洛阳市、平顶山市、新乡市、焦作市、许昌市、漯河市这8个地级市,以及省辖济源市。中原城市群具有发展成为黄河流域经济增长核心区的诸多有利条件。一是区位优势突出。处于我国西部山地丘陵向华北地区大平原的过渡地带,地理位置适中,自然条件优越,具有其他区域难以比拟的内外通达度。独特的地理位置和各种运输方式的结合,使这一区域具有物流、人流、信息流最为集中、维系四面、集散八方的中枢地位。二是资源丰富。已发现的矿种已超过河南全省的3/5。其中,金属矿产钼矿和铝土矿、非金属矿产耐火粘土和水泥灰岩、能源矿产煤炭等,均在河南省乃至全国占据明显优势。该区域还是我国粮食作物和经济作物的主要产地,有许多全国重要的农业生产基地。三是城镇化水平高。城镇密度和城镇人口密度分别是河南全省平均水平的1.7倍和1.9倍。中心城市相互间空间距离较近,城镇化水平高于全省平均水平约10.6个百分点[4]。
关中城市群以西安市为中心,由咸阳市、宝鸡市、铜川市、渭南市以及杨凌国家农业高新技术产业示范区组成。这里集聚着陕西全省62.6%和西北地区25%的人口,创造了陕西全省63.9%和西北地区26%的生产总值。关中城市群被国家西部大开发“十一五”规划列入“关中—天水经济区”,成为西部大开发的“重点开发”区域。把关中城市群培育成为黄河流域经济增长的核心区,有利于提高资源的空间配置效率,更有利于促进流域西部地区开发的合理开发,缩小流域西部与东、中部的发展差距,形成合理的区域分工,从而实现全流域的协调发展。
3.加快2条重点开发轴线建设,促进流域协调发展。研究表明,拓展开发轴线具备如下几个方面的作用,从而能有效激活区域发展潜力,促进区域协调发展[5]。一是通过提高区域之间的互补性与可达性、增加区域之间的相互需求与供给能力,来密切区域之间的经济联系;二是通过降低区域之间的分工成本,以及促进区域比较优势的形成来促进区域分工的合理化;三是能够推动后发区域经济的快速发展,从而缩小区域发展差距;四是通过促进聚集效应的发挥,以及点线面的拓展来提升区域经济发展的整体效率。基于此,并根据开发轴线选择的原则[6],黄河流域要同时加快陇海-兰新沿线轴线、黄河干流沿岸轴线这两条重点开发轴线的建设。
陇海-兰新沿线轴线主要是指以陇海-兰新铁路线及其同方向的高速公路、主要通讯线路为轴线,以沿线的省会城市和地级城市为节点,东起江苏连云港,西至新疆阿拉山口,其纵向延伸100-150 km范围的经济地带。它是联接华东、华北、西北的东西向轴线,它不仅是晋、陕、内蒙、鲁的煤与新疆物资外运的主要线路,更是通向中亚、欧洲的一条亚欧大陆桥。与黄河流域其他地区相比,陇海-兰新沿线经济相对发达,人口众多,城镇密集,矿产资源丰富,既有区域经济增长极中原城市群、关中城市群、河西走廊经济区,也有全国重要的棉花和畜产品基地、石油化工基地、能源基地和有色金属基地。加快建设这条国家级轴线,既可以促进流域内东、中、西部的协调发展,还可以引领黄河流域参与到全国乃至全球的竞争与分工。
陇海—兰新轴线在黄河流域的空间重心偏南,显然,仅依靠这一条国家级轴线很难有效带动整个流域的经济社会快速发展。根据黄河流域的现实情况,应当建设第二条国家级轴线,即黄河干流沿岸轴线。这条轴线包括黄河干流附近的城镇及沿黄两侧的铁路、公路等交通干线所辐射的广大区域。尽管黄河大部分河段的航运功能都较弱,但黄河干流沿岸轴线的建设也有许多有利条件:其一,研究表明,黄河流域经济空间分布具有明显的沿河特征,即gdp总量的高值区域基本都是沿河分布的,干流沿线的gdp高于均值2倍[7]。这说明,黄河干流沿岸是事实上的黄河流域的发展轴。其二,与上述经济空间分布特征相一致,黄河干流沿岸也是黄河流域的人口“轴”,即人口密度高于流域平均人口密度。这为黄河干流沿岸轴线的建设提供了丰富的劳动力与消费市场。其三,黄河干流沿岸矿产及水力资源丰富。黄河上游地区的水能资源、中游地区的煤炭资源、下游地区的石油和天然气资源,以及其他矿产资源都十分丰富,这为黄河干流沿岸轴线的建设提供了可靠的资源保障。其四,黄河干流沿岸用水方便。这为黄河沿岸非常丰富但对水资源依赖性又特别强的矿产资源的开发利用提供了便利的条件。其五,黄河干流沿岸既有京包、包兰等重要的铁路干线,也有山东半岛城市群、中原城市群等区域经济增长级,还有兰州、银川、呼和浩特、包头、鄂尔多斯等主要的节点城市,这为黄河干流沿岸轴线的最终形成奠定了坚实的基础。
三、黄河流域经济空间二次开发策略
(一)建立生态补偿机制,构建与主体功能区相适应的政绩考核体系
在现阶段,必须做好三方面的工作。其一,做好黄河流域主体功能区规划。主体功能区规划由国家组织主体功能区所涉及的所有行政区政府共同编制,它是国家意志在特定地理空间的具体体现,规定了主体功能区内实行的统一政策,对区内所有的行政区政府具有广泛的约束力,是区内经济社会活动的空间准入原则。其二,建立受益者生态补偿机制。生态补偿机制的出发点,是生态服务的有价性,即享受生态服务的受益人应对因从事生态保护而付出经济代价或利益受损的人给予适当的经济补偿。受益者的补偿,可以通过区域间横向转移支付的方式进行补偿[8]。在黄河流域,生态资源的保护者基本上属于贫困人口占主导的“禁止开发区”和“限制开发区”,而生态资源的受益者基本上属于“优化开发区”和“重点开发区”。生态受益区通过多种购买方式,实行下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区的生态环境补偿,实现地区之间的财富转移。其三,创新政绩考核指标,完善政绩考核体系。应依据主体功能区战略要求,将区域协调发展观变成可以量化的指标体系,建立健全财政转移支付的监督与评价制度。将公共服务提供对资源与环境的保护效应大小,纳入政府政绩评价体系,建立起严格的基本公共服务问责制,加强对提供公共服务的质量、促进就业、提高资源环境承载力、促进区域经济联系、区域分工合作、区域经济发展整体效率等方面的考核,从而形成正确的政绩导向。
(二)充分利用国内产业转移步伐加快的契机,提升经济增长核心区的辐射与集聚能力
目前,国内产业转移的步伐正在加快。一是金融危机导致国际有效需求减少,使得东部沿海地区以出口为导向的中小型企业面临发展困难,为了维系生存、开拓新的市场空间,这些企业被迫向中西部转移。二是为了应对金融危机,我国政府加大了东部沿海地区产业结构升级的力度,从而进一步促使产业向内地转移。黄河流域应当充分利用这种契机,提升经济增长核心区的发展能力。对济南经济圈而言,主要是大力推进产业结构调整,提升产业的结构层次和创新能力,从而增强对其周围地区经济发展的组织和带动作用。中原城市群与关中城市群应当积极承接东部沿海地区的产业转移、大力增强其要素集聚功能,促进要素向城市群集中。具体而言,一是加强城市的基础设施建设,增加城市对各种要素的容纳力和吸引力;二是扩大交通轴线的通过能力,有计划地进行交通网络的建设,增加城市群区域的可进入性,扩展城市群的经济腹地;三是加快市场化改革,提高政府的服务意识和办事效率,破除行政区划对资源配置的束缚,为要素的流动和集聚提供良好的软环境;四是积极进行户籍制度、农村土地制度等方面的改革,加快城镇化进程,在农村形成有利于要素向城市群集中的推动力。
(三)充分利用国家扩大内需的宏观经济政策,加快经济增长核心区和开发轴线建设步伐
自2008年下半年以来,为抵御日益蔓延与加深的国际金融危机对我国的不利影响,中央政府采取了灵活审慎的宏观经济政策,以应对复杂多变的形势。主要表现为,实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策,出台更加有力的扩大国内需求措施,加快民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建,提高城乡居民特别是低收入群体的收入水平,促进经济平稳较快增长。黄河流域应当利用国家扩大内需的宏观经济政策这个契机,争取上马一批大型项目,其重点主要放在基础设施建设上,进一步加大黄河流域新线建设和既有线路电气化扩能改造力度,特别是要加大对陇海-兰新轴线与黄河主干道沿岸轴线及流域中西部地区的铁路、高速公路、航空线路、光缆输油和输气管道、大型港口等设施的建设,通过基础设施和生态环境的建设推进西北地区能源、原材料的开发,改善西部地区投资环境,从而积极引导人口、资源和要素向空间开发轴地区集聚。此外,还要利用国家扩大内需的其他措施来促进黄河流域人口、资源和要素向空间开发轴地区集聚,并推动更多的节点城市提升产业结构层次和创新能力,从而成长为黄河流域经济增长极。
(四)完善并创新农村土地流转制度,促进人口与产业聚集,加快推进城镇化
解决黄河流域区际之间发展差距和城乡发展差距持续扩大问题的有效途径是促进人口、产业集聚,加快城镇化进程。在现阶段,完成这一目标的现实要求是加快农村土地流转。根据黄河流域的实际情况,还应当在以下几个方面作出努力:其一,明确土地承包经营权的物权性质[9]。在此基础上,明确各产权主体的权利和义务,进而稳定各方的预期,从而有利于促进土地流转。其二,建立农村土地流转的中介组织。黄河流域幅员辽阔,农村土地、人口分布在不同的地区,单个的农户很难掌握一个比较大的范围内的农地资源的供求状况。因此,有必要建立农地流转的中介组织,以沟通农地资源的需求方与供给方的信息渠道。其三,加快配套制度的改革。影响黄河流域土地流转的原因之一是土地的边际收益低于边际成本,以及土地承担着农户的“养老、失业”保险的功能。因此,为了加快土地的流转,不仅仅要在农村经济体系内进行制度创新,还应该在财政制度、社会保障制度上实行配套改革。一是通过国民收入再分配,加快农村社会保障体系的建立,变“自我保险”为“社会保险”,解除农户的后顾之忧,使农户能够放心的转出土地。二是加大对农业的扶持力度,特别是要通过税收、转移支付等方式加大对农业专业化公司的财政支持力度,保证这些企业在支付了农户的“保底收益”之后还能够获得社会平均利润。
注释:
① 由于研究的目的不同,对黄河流域的范围划分有一定的差别。基于黄河流域的经济范围大于其自然范围的事实,本文把黄河流域范围界定为除水利部黄河水利委员会划定的自然流域范围(面积79.4万km2)外,还包括下游引黄灌溉区,即花园口以下黄河沿岸以黄河为主要水源的黄淮海平原地区。
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