摘要:改革开放以来,我国区域经济发展政策的重心发生了三次大的战略转移。区域经济政策在各个阶段对促进经济增长方面起到了非常重要的作用,但我国区域经济政策在执行过程也遇到了与经济发展不相适应的问题,为实现我国区域经济的均衡发展,必须进一步完善和发展我国的区域政策。
关键词:区域政策;政策重心;政策效应;政策完善
一、我国区域经济发展政策的重心转移
改革开放30多年来,我国政府为了促进国民经济的快速发展,为适应各发展阶段的具体社会经济形势,进行了三次大的区域经济发展政策的调整。根据区域政策重心的不同,可以将我国的经济发展划分为三大阶段:
(一)以经济效率为重心的发展阶段
改革开放后,中央政府为了促进国内经济的快速增长,在总结建国以来区域发展经验教训和借鉴西方发达国家区域发展理论的基础上,突破了原有经济体制下生产力均衡布局思想的束缚,充分认识到由于区位条件、产业基础、投资效率等因素的差异,及资源因素的约束,认为全面均衡发展的状况不可能在经济发展的初期实现,以及在特定的历史阶段区域发展不平衡存在的客观必然性;认为按照区域经济增长理论的观点,区域的发展也应该是有层次、分阶段逐步进行的;认为在现有资源前提下,就应该先行发展具有绝对优势、具有相对优势且具有较强带动作用的重点地区和重点部门,优先发展那些具有较强增长优势的地区,以取得较好的投资效率和较快的增长速度,通过这些地区的发展及其扩散效应,带动其他区域共同发展。WwW.11665.coM
基于上述认识,我国在1978-1990年实施了以东部沿海地区为重点的非均衡区域经济发展战略。从“六五”计划开始,我国的区域政策重心开始向东部沿海地区倾斜,并以提高国家经济综合实力、追求经济整体增长效率为目标,全国形成了以东部沿海地区为主的对外开放格局,以及沿海经济特区——沿海开放城市——沿海经济技术开发区——内地的梯度开放布局,对东部开放地区形成了与区域布局相对应的投资倾斜政策,产业结构优化调整政策和优惠扶持政策。
(二)注重效率兼顾公平的发展阶段
以经济增长为核心的发展战略取得了一定效果,但也促使东、中、西三大经济地带经济差距逐步扩大,梯度转移的区域发展战略受到了多方面的挑战。外部环境的变化及内陆地区与周边国家发展的贸易关系而产生的新的机遇,能源与原材料供应的不足迫切要求我国加快中西部的资源开发,各地区产业结构趋同现象日益严重等问题,使得中央政府在考虑经济增长、提高效率的同时,不得不考虑到经济发展的公平问题。所以,1990-1999期间,在促进沿海地区在继续发挥其增长优势的同时,国家加快了对中西部的开发开放,形成了沿海、沿江、沿线的经济格局。中央政府希望通过这三大轴线的经济布局促进内地的经济发展,形成多层次、多渠道、全方位的对外开放格局。以此为标志,区域政策的重心由东部沿海地区的带状式发展演变为“以东部带中部及西部”的轴线式发展模式。
(三)以注重公平为重心的发展阶段
经过20多年的经济发展,特别是外向型经济的发展,我国的整体经济实力有了明显的增强,取得了令世人瞩目的成就。但是,我国东中西部地区的差距并没有缩小,反而仍然在逐步拉大,解决东西部的差距已经成为中央政府制定区域政策的立足点,区域政策的重心必须放在区域之间的公平问题上。注重公平的发展阶段经历了西部大开发(1999-2003年)和振兴东北老工业基地(2003年至今) 两个时期。从“九五”开始,中央把解决地区发展差距,坚持区域经济协调发展作为一项战略性任务来抓。1999年9月,中央正式提出了西部大开发战略,注重公平的区域经济协调发展战略正式启动。以此为标志,中国区域政策的重心实现了第三次转移。2003年10月,我国正式提出了振兴东北老工业基地的计划,2007年8月,我国又提出了建立东北经济增长极的规划,中央希望通过聚焦区域的发展,实现参与国际竞争与提高国际竞争力及降低区域差距。至此,我国最终形成了全方位的区域开发格局。
二、我国区域经济发展政策的效应状况
我国区域政策制定和实施的目标主要是为了实现社会公平和经济效率,为实现这两个目标所执行的区域政策整体效应主要表现为经济增长、就业效应和收入效应等方面,其中又以经济增长作为区域政策整体效应的主要评价指标。
从经济总量上看,我国以经济增长为目标的非均衡区域发展战略及相应的区域政策,应该说取得了预期的效果。根据《中国统计年鉴》东部沿海经济发达地区占全国gdp的比重都在50%以上的水平,并基本上保持上升的态势,从1980年的51.13%逐步上升,到2006年达到60.00%。与全国经济增长的水平相比较,东部沿海地区基本上快于全国的速度,进而保证了改革开放以来我国8%左右的经济高增长速度,使得中国经济总量与整体实力逐步提高。与此相反的是中西部地区的经济总量比重基本上出现下降的趋势,特别是中部地区,从1980年到2006年之间,下降了7个多百分点,西部地区也下降了1.8个百分点。
从改革开放到1999年之前中国区域政策的重心是经济增长或注重效率,非均衡区域发展政策在促进全国经济快速增长的同时,伴随着东、中、西部三大地带的差距不断拉大。1999年后,区域发展及区域政策重心转向西部,西部地区投资和经济加快增长,到2002年底,西部地区人均gdp已经达到了1978年的22倍,但是2001年和2003年间差距增长率的上下波动,再次说明在区域政策效应之外还有其他的因素也在影响区域差距。如2001年底中国加入wto,有效地促进了外向型经济的发展,这对东部沿海地区来说,无疑是促进其经济增长的利好消息。但对中西部来说,可能会再一次拉大与东部地区的发展差距。不过,这种差距增长率再次拉大的经济现象符合萨拉—艾—马丁(sala-i-martin,1996)的“条件收敛”模式,即在区域经济增长路径中,某些外生因素的突然变化很可能会暂时地影响增长趋势,但传统新古典经济学所考虑的因素却最终会把经济增长重新拉回到收敛的路径上来①。至此,可以得出这样的结论:1978年以来中国区域政策在促进经济增长方面起到非常重要的作用,但没有明显地缩小区域差距,区域经济伴随区域政策的执行,其差距在继续拉大。
三、我国区域经济发展政策效应分析
改革开放以来,我国区域政策在以经济增长为核心的第一阶段取得了明显的效应,这时的政策由封闭转向相对开放,建设的重心由内地转向沿海,东部沿海地区在国家区域政策的支持下,凭借其良好的自然区位优势和经济社会基础,积极利用和发展外向型经济,吸引了大量生产要素流入,带动和促进了当地经济的发展。东部沿海区域的极化效应,在提高就业率和增加人均收入的同时,促进了工业化进程和产业升级,从而为整个区域经济发展奠定了良好的基础。这种区域政策极化效应的取得,主要归功于政策支持和区位优势两大因素。
首先,中央政府制定的对外开放政策作为外生变量,有效地增加了该区域的资源供给和来自海外的各种需求,极大地刺激了沿海极化区域的经济发展。改革开放之前,与内地相比,沿海地区的自然资源比较匮乏,很多生产资料都要由内地供给,而当地的需求又不大,市场规模小,经济发展缓慢。在对外开放政策的支持下,大量海外资金、先进技术和外资企业进入东部极化区域,使得该地区的发展资源相对丰富,市场规模也明显扩大,为企业的发展提供了良好的环境,从而在微观层面上改变了东南沿海地区的经济增长模式。
其次,在对外开放政策的支持下,沿海地区日趋优化的地理位置不断降低了国际贸易的运输成本,增加了该区域的比较优势,为该区域发展外向型经济提供了良好的自然基础。再加上该区域内原有的产业经济基础,使其能够很容易地接纳外来经济并与之融合,形成产业集聚和规模经济。不论是以纺织为代表的传统产业还是以电子信息与生物技术等高科技产业,产业聚集区域主要在东部沿海地区,这就为该区域极化效应的持续发挥,经济的持续增长奠定了坚实的微观基础。
注重效率兼顾公平的第二阶段区域政策在于促进形成东中西三大区域发展关联互动机制,有效消除极化区域和非极化区域的经济差异,进而带动中西部地区的经济发展。但遗憾的是东南沿海外向型经济发展很大程度上处于本省或本地区内的封闭式循环,且由于东中西部地区之间的市场分割,不能形成相对合理的产业分工与合作体系,两者间也就没有形成较好的扩散效应及产业关联效应,东部对中西部发展的带动力不强、辐射范围有限、作用效果不大。该阶段区域政策效应不强,主要有以下几方面的原因:
第一,政府对区域发展特征和发展阶段认识不足,造成区域政策工具单调和创新不足。由于地理位置的差异,中西部和东部地区的区位差别明显,不仅仅表现为因远离海港而带来对外贸易运输成本的不断提高,还表现为经济不发达而带来人口规模小和市场分散,也表现为历史和传统所造成观念和制度上的差别。由于区域政策工具没有出现因地制宜的创新,仍然沿用东南沿海地区开发中所采用的资金投入和政策倾斜,虽然政府希望通过政策导向作用来吸引资本和企业进入中西部地区,从而促进区域经济的共同发展,但是对于以追逐利润为天性的资本和企业来说,当中西部地区难以提供和东部沿海地区同样的机会,甚至存在更大的不确定性风险时,他们不会进入,更不可能在这些地区集聚,这样就很难在中西部地区形成良好的经济发展态势。
第二,区域政策的实施没有形成区域互动发展机制,东中西部地区经济发展关联性仍然很低,从而导致中西部地区难以承接东部产业转移。客观上虽然存在梯度转移理论,但是在经济实践中,如果区域间经济发展差距悬殊,梯度相差太大,或者还存在其他影响因素,那么实现产业转移就很困难。目前,东部沿海地区已经进入工业化中期,无论是需求方面还是供给方面,对中西部地区经济发展的依赖性不是很大,仍然主要是以外向型经济为主,发展“以进带出”的经济增长模式,外贸依存度非常高。中部地区经济发展较好的省份也只处于向工业化中期过渡之中,大部分的中西部地区省份还都处于工业化初期,市场需求小,人均收入低,区域间经济发展落差较大,产业转移的客观条件难以满足。同时,根据行政区域划分而形成的东中西三大区域的划分没有形成真正的协调互动发展机制和相关的组织机构。虽然中央政府在进行宏观层面的区域发展调控,由于经济发展过程中经常出现中央与地方,地方与地方之间的经济利益冲突,因而作为协调者的中央政府和执行者的地方政府之间必然会进行利益博弈,中央政府就难以做出连续一致的正确抉择,也难以及时准确地评价区域政策效应,从而导致在大的区域范围内难以形成有效分工、协作和共同接受产业转移。所以,区域间的产业转移不但缺乏客观层次的产业基础,也缺少主观层次的制度基础。
第三,区域政策的作用对象不明确,中西部地区短期内难以形成有效的增长极。中西部地区包括12个省市和自治区,幅员辽阔,自然地理和人文社会的差异也很大,不仅区域协调中存在困难,即使产业发展规划也有很大的差异性,因而区域政策无法集中到具体特定对象,执行特定政策,反而会由于目标区域过大而削弱政策工具的影响,出现顾此失彼的现象。由于我国中央政府的财政能力有限,在如此大范围内执行区域政策,也会在财政转移支付和固定资产投资等区域发展资助过程中出现“瓶颈”现象。因此,如果不对中西部区域范围进行更详细的认识和划分,就无法在短期内出现并形成带动区域发展的“结点”,区域政策就没有明确具体的作用对象,区域经济增长极也就难以形成。
以注重公平为重心的区域政策演变,目的是为进一步缩小东西部地区之间的发展差距,提高全民福利水平,解决社会经济发展带来的公平问题。但是,由于西部地区经济发展阶段和自然条件的限制,其经济增长模式正处于一种类似内尔森式的低水平均衡之中,即使整个西部地区有很强的“后发优势”和区域政策支持,也需要一定的时间才能够打破这种低水平均衡和走出“贫困性循环”,进而赶上或者超越东部地区的经济发展。因此,西部大开发战略的政策效应并不十分明显,东西部之间的差距仍有继续扩大的趋势。振兴东北老工业基地的区域政策刚刚推出,其效应也不明确。但与广阔的中西部相比,东北地区不但地理位置集中,而且有着良好的经济区位优势;不但自然资源蕴藏丰富,而且工业基础和交通设施也相对比较完善,高品质的人力资源也相当丰富。只要按照市场规律进行认真思索和正确定位,再辅以国家区域政策的支持,东北地区会很快形成新的增长极,实现经济的再次腾飞。
从上述区域政策整体效应的分析可知,我国区域政策能够在整体上有效地促进区域经济的快速增长与发展,同时也增强了中国经济的整体实力。但是,区域政策的制定要注意每个区域经济发展的阶段性及其自身规律,在按照市场规律促进发达地区产生“极化效应”、形成“扩散效应”的同时,要积极培育不发达区域自身的产业,从而更好地增强梯度转移效应,缩小区域间的发展差距。
四、完善区域经济发展的政策建议
我国区域政策整体效应的分析表明,中国区域政策既积累了丰富的经验,也遇到了不少的问题。要有效缩小东中西部的经济发展差异,提高中西部地区的经济实力,实现我国区域经济的均衡发展,必须进一步完善和发展我国的区域政策。
(一)加深区划认识,突出区域特色
适应区域经济建设的需要,我国实行东、中、西部三大经济地带的划分。但是即使是省份个数最少的中部,其地域范围之大也足以使任何区域政策难以奏效。普遍认同的观点是,我国目前的区域发展问题不仅仅表现为东中西部差异,还有每个地带内部的区域差异和城乡二元结构差异,我国区域经济问题呈现出内外双重差异的复杂性。因此,我国对区域经济地带应作进一步的细分。在行政区域、经济区域和自然地理区域的基础上,以融入世界经济为大方向,结合我国经济整体布局,明确地突出各区域的功能和区位优势,充分发挥其优势作用。特别是在西部大开发过程中,由于西部地区幅员辽阔,经济发展没有形成合适的着力点,而大面积的“撒胡椒面”式投资更无法形成真正的“增长极”,必须在西部地区内进行更深层次的细分,确定出合理的增长点,带动形成增长极,实现由点到线、线到面、面到网的层次开发战略,充分促成西部地区的全面发展。
(二)全面系统地制定区域政策
由于“增长并非同时出现在所有地方,它以不同的强度首先出现于一些增长点或增长极上,然后通过不同的渠道向外扩散,并对整个经济产生不同的终极影响”②,我国在进行区域政策制定时,不仅要考虑问题区域的振兴与发展,更要从全局出发,按照系统的观点考虑经济发展的空间布局衔接和技术及经济效益外溢。只有这样,产业间关联推动效应的可持续发挥才有强劲的动力,中部地区才能真正起到连接东西部经济发展的纽带作用,才可以走出“马太效应”的怪圈。不但可以使东部地区的外向型经济产业链内延到中部地区,而且也可以使中部地区和西部地区形成有效的经济互动,使区域经济走上共同协调发展之路,达到产业空间分布与地区经济发展相吻合、产业结构与产业布局相吻合、经济发展与产业政策相吻合,同时避免“中部塌陷”,西部“飞地型产业”及“飞地”或“孤岛”的出现,最大限度地实现各种资源在全国范围内的优化配置和充分利用。
(三)区域政策的制订应更市场化和地方化
从经济学的角度看,区域政策的制订主要是为了效率和公平两个目标,无论是为了哪一个目标,政策的制定和实施都必然牵涉到既得利益和利益重新分配的问题。中央政府、地方政府和区域企业的利益不可能在每个经济环节上都是一致的,甚至会在某些问题上出现冲突,难以实现梯度转移策略和资源的最优配置。所以,在社会主义市场经济条件下,中央政府和地方政府要进行明确合理的权责划分,中央政府在增强宏观调控能力的同时,要逐步下放和转移中央的部分经济决策权,扩大地方政府的自主权,充分发挥地方政府的能动性和积极性。特别是在事关当地的区域政策制定和实施上,地方各级政府应根据本地区的自然环境、经济条件及资源优势,制定自己的区域发展战略和规划,选准适合本地区发展的增长极规模与类型,通过不同经济类型、不同经济等级和增长极系统优化升级的开发,增强该地区的扩散效应和区域间梯度转移的承接能力,由上级或中央政府统筹,实现区域经济的共同发展和繁荣。
(四)成立专业的国家区域政策管理和制定机构
应成立专业的国家区域政策管理和制定机构,由其管理相应的各种发展基金,明确区域政策制定和实施中的信息收集、反馈及权责问题。从英国、德国和日本等经济发达国家的区域发展实践来看,他们都设立了相应的区域政策管理和制定机构,而且是专业化的职能部门对区域政策规划与实施负责。我国中央和地方政府有许多部门涉及区域政策的制订和执行管理,但几乎无一部门具有立法意义上的区域政策与规划资源。这种机构缺位的存在使区域政策效果的评价难以进行,而且在法律意义上也缺失了执行区域政策的责任机构。因此,中央政府应该调整有关区域政策的管理机构和行政职能,成立负责区域发展管理的综合性权威机构,其基本职能包括负责具体区域划分,提出和审议各区域发展政策并对政策的执行结果负责,协调区域关系,特别是地方政府之间的区域发展利益协调、统一管理区域发展基金运作和组织研究各种重大区域问题等。
(五)区域政策的立法工作急待展开
如前所述,政策效应分析中提到的区域政策工具单一,只有资金投资和政策优惠两种,而这些政策工具的稳定性和透明度并不是很高,难以让公众和投资商所预见。所以,我国要保证区域政策的连续性和可预见性,要引进国外投资和建立市场机制,就必须建立和完善关于区域政策的立法工作。英国在制订区域政策的同时,先后颁布了《特别区域法》、《工业布局法》、《地方就业法》和《工业发展法》,日本则颁布了《新产业城市建设促进法》、《工业再配置促进法》和《特定产业集聚促进法》等,我国政府虽然已经开始这方面的工作,如正在制定的《西部开发法》,将把中央对西部大开发的目标、指导原则、重要的政策措施、政府的责任等内容进行阐述,但是与正式确定西部大开发的1999年相比,我国的立法时间还是滞后,我国政府应该抓紧区域政策的立法建设,为区域政策的制订和实施提供一个良好的制度平台,既能够保证区域政策的正常执行和评价,也可以减少交易成本支出,提高资源配置的效率。
注释:
① xavier sala i martin.“the classical approach to convergence analysis”[j].economic journal,1996,106(7):1019-1036.
② 佩鲁.增长极概念[j].经济学评丛,1988(9):46.
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