摘要：承接东部产业转移对于优化西部投资和产业结构，缩小东西区域发展差距，促进我国和谐社会建设中的区域协调发展具有积极意义。但产业转移与环境风险之间存在着内在的关联机制，随着东部投资和产业转移项目的持续进入，西部一些地区已经面临着环境恶化的现实压力。为促进产业转移的健康有序发展，西部地区必须将环境风险的防范和化解纳入其产业承接战略，采取积极有效措施，确保随之攀升的污染不致突破西部环境容量阂值。
关键词：环境风险；西部地区；承接东部产业转移
近年来，随着东部地区要素成本全面上升、产业升级步伐加快以及西部大开发的持续推进，珠三角、长三角及环渤海地区的部分传统产业开始加速向欠发达的西部地区转移。这种转移对于优化西部地区投资和产业结构，缩小东西区域发展差距，促进我国和谐社会建设中的区域协调发展具有积极意义。但随之而来的污染转移，又使西部地区面临巨大的环境恶化风险，这种风险如果得不到有效防范或及时化解，必将影响西部经济的长远发展。
一、产业转移与环境风险的关联机制
(一)市场经济条件下的产业转移，具有明显的转移方向和规律
一般而言，各国或地区在特定的时点都会处于不同的经济发展梯度之上，受技术、资金、人力资本和市场需求的影响，新行业、新产品、新技术、新工艺一般首先出现在高梯度区域，然后随着时间的推移，经历创新、发展、成熟、衰退等产业生命循环阶段。处于衰退阶段的产业，由于在原地逐渐丧失了生存空间，就需要向低梯度区域转移。wWW.11665.CoM这种转移的外在表现，就是衰退产业既有的已经老化的、过时的设备向外转移，与之一并转移的还有落后的工艺、技术和生产方式。世界许多国家和地区的产业转移实践表明，高梯度区域对外投资和产业转移的一个显著特征，就是从已经或即将进入衰退阶段，从而在原地不再具有比较优势的产业，即边际产业依次开始。边际产业是一个动态概念，随着经济发展和产业结构演进，边际产业的具体产业指称是不断变化的。一般来说，率先进入衰退周期，沦为边际产业进而需要向外转移的是传统劳动密集型和资源密集型产业，继而才是资本、技术密集型产业。比如，20世纪50—80年代，战后第一次国际产业转移主要以初级产品加工和原材料产业为主，但进入20世纪90年代以后，新一轮国际产业转移的重心已经从原材料工业向加工工业、初级产品工业向高附加价值工业、传统工业向新兴工业、制造业向金融保险等服务业以及电子、信息等资本密集型产业转变。
就我国来说，20世纪80年代，东部沿海发达地区率先承接了香港、台湾、日本、韩国等发达国家和地区转出的化学工业、橡胶、塑料、印刷、制药、制革、印染纺织、石化、电镀、造纸、金属冶炼、玩具制造等传统劳动密集型、资源密集型产业，此后，这些产业在东部地区迅速发展并支撑了东部经济长达20余年的繁荣。但从90年代末开始，尤其是最近几年，随着“电荒”、“土地荒”、“水荒”、“民工荒”、人民币升值、国内消费结构升级、环保新政等因素的相继出现，上述产业开始逐渐步人衰退周期，需要向外转移另谋发展。但这些产业很多都属于污染效应较强的产业，如果产业转移项目选择不当，虽然短期内经济总量会增加，但也容易造成承接地环境污染、资源的粗放开发和过度利用。
(二)落后的经济发展水平制约了低梯度区域的环境外部性内在化进程
无论是国际产业转移还是区际产业转移，转移的主体都是企业，而企业投资区位选择及生产经营活动取舍，主要考虑的是成本因素。这种成本，除了直接的生产费用之外，至少还应包括因环境外部性内在化而由企业承担的那部分开支。根据庇古模型，环境外部性内在化过程也就是“边际私人净产值”不断趋近“边际社会净产值”的过程，其实质是让生产污染的企业或个人而不是社会或他人来承担相应的污染治理费用。因此，在一定程度上，环境外部性内在化的过程也就是污染控制的实现过程。但遗憾的是，在不同发展梯度的区域之间，环境外部性内在化程度是有差异的，总体来说，低梯度区域要低于高梯度经济。这是因为，(1)低梯度区域面临着巨大的脱贫致富压力，在经济发展与环境保护的两难选择中，从政府官员到普通百姓都很难不以经济发展为重。(2)低梯度区域人均收入水平低，绿色消费倾向不高，环保需求处于消费需求后列，公众普遍不怎么关注企业的环境行为，更不可能像高梯度区域那样，用手中的货币选票给企业发一张“社会牌照”。(3)一些低梯度区域同时还是自然资源富集区域，当地企业或个人无须花费多少代价就可以取得或利用这些资源，自然资源的这种“易得性”容易让人们感觉不到它的稀缺和宝贵，从而难以在低梯度区域的社会经济运行系统中形成对资源节约和环境保护的要求，更缺乏节约利用资源的内在动力。 (4)受技术、信息、制度、管理经验、认知局限的限制，低梯度区域对于环境污染(或环境保护)这类具有明显外部性的公共产品，往往缺乏科学、有效的管理手段和措施，既对环境破坏行为惩罚不力，又对污染防治行为激励不足。这样一来，企业在低梯度区域生产所需支付的环境成本必然比在高梯度区域生产要少，在生产技术条件相同的情况下，高梯度区域已有的污染型产业或该类产业的新增投资，就会在利益驱动下向低梯度区域转移和集中，污染也就随即上升。
按照倒u型“环境库兹涅茨曲线”的描述，污染水平随经济发展而上升的趋势，只有在人均收入达到一定水平时才会发生逆转。根据国外经验，“环境库兹涅茨曲线”的拐点通常在人均gdp达到3 000美元时才会出现，此时，产业结构开始调整，环境外部性内在化程度提高，污染水平开始下降。目前，我国西部12省区市的人均地区生产总值不足1400美元，不到东部10省市的40％，环境外部性内在化程度必然要低于东部发达地区及发达国家，正处于“环境库兹涅茨曲线”上升阶段，承接东部产业转移不可避免地要面临污染转移和环境恶化问题的困扰。
二、西部地区承接东部产业转移面临环境恶化的现实压力
(一)东部向西部地区转移的主要是高耗能、高污染产业
我国现阶段以东部发达地区为转出区域，以中西部地区为主要承接区域的区际产业转移，是区域间因资源禀赋、区位、市场、产业配套环境、制度环境等因素的差异所形成的比较优势动态变化的结果，哪些产业会转移出去，转移到什么地方，以何种方式转移，取决于东部转出区“推力”与中西部承接地“拉力”的共同作用。
先看东部地区，进入21世纪以来，一方面，受“劳工荒”、“电荒”、“油荒”、“地荒”、反倾销、人民币升值、国家宏观调控等多种因素的影响，其传统劳动密集型产业发展压力倍增，盈利能力大幅下降。根据亚洲鞋业协会的调查，目前，广东鞋业面临的竞争压力是20世纪90年代的10倍，由于没有能力消化这种压力，仅在2007年的前三季度，就有近千家广东鞋厂及相关配套企业歇业、倒闭或外迁，其中大部分为中小企业。另一方面，始于20世纪90年代的新一轮国际产业转移持续深化，发达国家和地区向中国大陆等新兴经济体进行产业转移的趋势不断增强，现代制造、高新技术、金融保险、服务贸易、电子信息、房地产等产业日益成为国际产业转移的重点领域。为把握这一机遇，促进本地结构转型和产业升级，实现经济的持续高速增长，东部地区从20世纪90年代中期即开始向外转移传统劳动密集型产业，如纱锭从上海向新疆转移等，近年来，这种“推力”进一步加强。其中，上海市从2006年初着手对需要外移的产业进行梳理，各个区县首要清理的主要是环保不达标、能源消耗量大、投入产出比较低的企业；广东省政府在连续多年限制高耗能、高污染产业发展之后，又在2008年初通过了一份产业结构调整指导目录，明确将影响环保及节能节水的火力发电、纺织、石油化工、造纸等产业列入严控之列。
再看西部地区，对于承接东部产业转移，西部各地表现出了极大的兴趣和热情，但现实情况是，西部并不是东部正在或计划外迁的企业的唯一选择，东部内部的欠发达地区以及江西、安徽、湖南、湖北等中部省份都是强有力的承接竞争者。除此之外，越南、印度、泰国等东南亚国家，在开放政策的推行下，土地成本、劳动力成本、开放意识等方面也颇具吸引力。在这种态势中，工业配套缺乏、人力资本积累不足、市场意识薄弱、政府行政效率较低的西部地区，仅凭丰富的自然资源和廉价的劳动力将很难吸引到优质、清洁的产业转移项目。事实上，到目前为止，西部地区承接的产业转移项目除一些食品、饮料、轻纺等普通消费资料产业外，大部分都属于高耗能的能源、原材料初级加工产业。统计显示，1999—2006年间，广西、贵州、宁夏、新疆等四个能矿资源丰富的西部省区，石油加工及炼焦、黑色金属冶炼、有色金属冶炼、化学原料及化学制品制造、非金属矿物制品、电力热力供应等六大高耗能产业对地区工业总产值的贡献份额平均增长了40％左右，而广东、浙江、江苏、山东等四个东部省份的平均增幅只有16％，其中，山东省上述六大高耗能产业对地区工业总产值贡献份额还下降了近33％。两相比较不难看出，高耗能产业在东西部地区所处产业生命周期时序上的先后和空间上的转移关系。
高耗能产业在西部地区的迅猛发展，极大地推动了西部工业、出口乃至整个地区经济的高速增长，但其高消耗、高排放、高污染的产业特征也使其成为污染西部环境的主要力量。数据显示，与1999年相比，2006年西部地区工业排放的固体废弃物增长102.64％，二氧化硫增长73.5％、废水增长13.08％：2006年，西部万元工业增加值能耗是东部的2.24倍，排放的二氧化硫是东部的5.52倍，烟尘是东部的7.25倍，粉尘是东部的7.6倍，废水是东部的2.04倍，固体废弃物是东部的5.75倍。这在一定程度上说明，产业转移正在提升西部工业发展及地区经济增长的环境成本。
(二)东部资本对西部的资源开发既有合理开发，也有不当开发
西部地区是我国能源、黑色金属矿产、有色金属矿产、非金属矿产资源的富集区域，集中了全国90％-99％的原生钛铁矿和铬矿；超过80％的水电资源和天然气资源；60％～80％的锰矿、铅矿、钒矿、锌矿；50％左右的铝土矿、磷矿、煤炭、铜矿以及30％左右的石油、铁矿和高岭土。开发利用西部丰富的能源、矿产资源，是现阶段东部资本投资西部的主要动机和目的所在。特别是在2003、2004年之后，全球能矿资源价格飞涨，煤炭、有色金属和水电资源开发的暴利，诱惑愈来愈多的包括东部资本在内的各路资金流入西部地区，从事能源、矿产资源的勘察、开采和交易活动：在西南水电资源开发高峰时期，仅四川省境内汇聚的水电开发资金就一度超过千亿元人民币；即便是在交通不便、氧气稀薄、生活条件艰苦的西藏，也因其近万亿的地下矿藏资源，吸引了来自青海、四川、江苏、浙江、山西等地的众多“淘金者”蜂拥而入。在巨额资金的推动下，西部矿产开发市场空前活跃。1999年，西部12省区市采矿业固定资产投资只有160亿元，到2004年便快速增长到662亿元，2006年又进一步增长到1543亿元，年均增幅高达124％。这种势头使西部生态资源环境面临着空前广泛而高强度的开发压力，再加上我国正处于体制转型期，制度不健全，管理不到位，寻租现象严重，能源、矿业市场泛滥的资金和过热的投资，很容易造成对西部资源的粗放、无序开发和过度利用，并由此引发一系列的生态环境问题。
具体表现在以下方面：(1)受利益驱动和地方保护主义影响，西部一些地方政府只重视招商引资而疏于对资源开发的规划、统筹和管理，更无视国家产业政策、行业规划和准人标准，导致部分地区陷入资源开发一哄而上、遍地开花， “村村点火、处处冒烟”，生态资源环境遭受全面破坏的不良境地。(2)流入西部矿业市场的资金，很多都属于投机性资金，逐利性强，短期行为严重，对矿产资源往往采取“采易不采难、采浅不采深、采肥不采瘦”的粗放开发策略，资源浪费现象严重。据调查，陕西、新疆等地煤炭采收率平均只有30％，远远低于国家《煤炭工业技术规范》所要求的75％的最低采收率标准。此外，这些投机性资本对短期利益的追逐，很容易形成对资源的不当开发、过度开采、超量利用，导致西部一些矿区频繁发生塌陷、崩塌、滑坡、泥石流、水源污染、水土流失等环境地质灾害，严重威胁矿区居民生命财产安全，恶化矿区周边的生产和生活环境。西藏自治区就曾因砂金矿开采产生明显的环境破坏效应，而不得不在2005年关闭了65家砂金矿山，并明令自2006年起全面禁止开采砂金矿。(3)在西部能源、矿产资源开发投资热潮中，有相当一部分证照不全、不具备合格开发资质的小水电、小火电、小煤窑及其他小型采矿企业混杂其中。比如，前些年在清理整顿小水电时，仅由四川省地方电力局查出的“四无”(无立项、无可行性研究、无环评、无验收)小水电就有128座。由于脱离监控，这些无证非法开发的小水电、小火电、小煤窑已经成为西部环境污染、地表资源破坏的主要力量。(4)我国现阶段以东部企业为主要角色的跨区投资和产业转移，是在体制转型的背景下进行的，民营资本是其中的先导和主体。而民营资本通常具有生产规模小、开发能力有限、资金投入不足、技术人才匮乏、环保意识淡漠、经营管理薄弱等特点，由民营资本经营的各类小型采矿企业大多存在采矿方式原始、采矿工艺落后、作业环境险恶、恶性事故众多、生产现场脏乱差等问题。
三、防范环境风险，促进产业转移健康有序开展的对策建议
综上可见，西部承接东部产业转移并非有百利而无一害，对于伴随而来的环境恶化风险，西部地区绝
不可忽视，而应当将环境风险的防范和化解纳入其产业承接战略，采取积极有效措施，确保随之攀升的污染不致突破西部环境容量阈值。
(一)把握好技术和市场准入门槛，防止资源利用效率低、污染严重、技术落后的产品和工艺转移到西部地区
技术和市场准入门槛是阻止污染转移的第一道也是最重要的一道屏障。当前，西部地区应当结合国家正在大力推进的主体功能区建设，加强承接产业转移的统筹规划，根据不同区域的主体功能定位，制定差别化的技术和市场准入标准。在此基础上，还应当特别重视建立一个强有力的实施保障机制，确保既定的市场准入标准得到切实有效的贯彻执行。其中的关键是要调整和完善国家区域政策及地方政绩考核评价体系，一方面，实行差别化的区域支持政策，建立合理的生态环境建设补偿机制，促进区域基本公共服务均等化，使西部“禁止开发区”或“限制开发区”在不开发或有限开发的情况下，一样能够实现发展和富裕；另一方面，制定符合可持续发展要求的地方政绩考核评价体系，抑制各级地方在区域竞争中过度膨胀的gdp增长冲动，促使地方政府在招商引资、组织地方经济活动时自觉考虑环保因素。
(二)积极探索适合西部特点的新型工业化模式，发展循环经济，在承接产业选择上有所为、有所不为
西部大部分地区还处在工业化初期阶段，借助东部产业转移力量，推动西部工业发展，以工业化带动产业化、促进城镇化，是西部经济发展的必要选择。但其特殊的地理区位、重要的生态价值、脆弱的生态环境以及巨大的节能减排降耗压力，决定了西部地区必须走一条工业发展与环境保护双赢的新型工业化道路，对东部产业转移项目不能来者不拒，而应当有所选择。对那些可能造成环境严重污染，目前又无有效治理措施或治理非常困难的项目、工艺和设备，无论投资规模有多大，都应当坚决放弃。除此之外，还需要：(1)按照产业链发展的要求，围绕西部优势主导产业的上下游配套及服务来承接东部产业转移，补充、延长、扩展西部产业链条，形成不同企业产品的耦合共生，实现废物回收利用。(2)抓住钢铁、汽车、有色金属等行业加速区域资源整合的契机，通过协作、兼并、技术转移与生产环节的分工协作等多种形式，努力与行业内的优势企业、大型企业建立合作伙伴关系，承接其先进的技术、工艺和管理经验，改造和提升西部产业。(3)根据西部经济发展和产业结构调整的需要，引导东部资本进入商贸、物流、旅游、金融保险等低能耗、少污染的现代服务业，改变产业承接过度集中于传统制造业的现状。
(三)完善环境经济政策，鼓励企业环境友好行为，减少产业转移项目的污染效应
根据科学发展观和可持续发展内涵的要求，西部生态环境保护必须与地区经济发展相结合，在发展中进行。所以对那些虽有污染，但又不是很严重的产业转移项目，西部产业承接政策的重心不应是简单阻止，而是想办法减少其污染效应。区际产业转移是一个中观层次的范畴，其外在表现是产业内众多企业的转移，迁移企业的环境行为直接影响到产业转移的环境效应。所以有必要将环境风险控制从企业外部引向企业内部，从企业环保行为的利益驱动机制人手，研究如何运用环境经济政策手段，改变企业的成本收益函数，引导企业将污染控制、节能减排降耗贯穿于生产经营的全过程，实现企业经营的环保化转变。实践证明，主要依靠市场机制发挥作用的环境经济政策手段，在动员企业环保资源，鼓励企业环境友好行为，提高环境资源配置效率等方面都要优于纯粹的行政管制。到目前为止，世界各国采用的环境经济政策手段归纳起来主要有明晰产权、建立排污权交易市场、税收手段、收费制度、投资补贴、信贷优惠、责任制度、发行环境债券以及押金一退款制度等。它们在不同领域的作用效果各有所长，西部地区应当根据转移产业的性质、企业的状况及各地的特点灵活运用。
(四)营造良好投资环境，吸引优质产业转移项目
优良的投资环境是产业转移项目顺利转入、根殖、发展的重要条件，也是产业承接区域维护自身利益，避免落入“产业梯度转移陷阱”的必要保障。西部地区在承接东部产业转移过程中，应当努力完善投资硬软环境，创造有利于产业成长的条件，吸引更多低资源消耗、少污染排放、高附加价值的优质产业转移项目转入。其中的主要方面，一是加快改善西部基础设施条件，特别是城市群、产业带、各类工业园区的水、电、路等基础设施的规划和建设，完善配套生产及服务网络。这个过程应当与产业承接相结合，有计划地引导部分东部资本参与西部城镇及各类工业园区的基础设施建设，同时，国家也应当加大支持力度，在同等条件下，将国家审批的一些重大产业项目优先布局在西部，增强西部地区吸引区外相关配套产业项目的能力，推动西部产业集群发展。二是加快政府职能转变，增强政府服务意识，提高政府服务水平。西部地处内陆边远地区，受各种因素的影响，部分地区在一段时期内难以依靠市场力量吸引外部产业转入，需要发挥政府的作用。但从长远看，政府的作用重心不应是在招商引资前台穿针引线，更不是无原则地竞相降低准入门槛，而是强化政府服务职能，转变思想，更新观念，尽快实现从生产建设型政府向公共服务型政府转变，并以此为契机，规范政府行为，提高政府行政效率，改善市场环境，形成有利于产业发展的长期有效机制。
