石嘴山市是一个因煤而兴的典型的矿业型城市，历经半个多世纪的矿产开发及其产业发展，已成为
　　一、研究煤炭资源型城市石嘴山可持续发展课题的紧迫性 
　（一）石嘴山市是西北地区一个因煤炭产业而兴的重要能源基地 
　石嘴山市地处宁夏北部，属内陆边远山区。2001年底全市总 人口 69.3万人，其中非 农业 人口39.9万人，占全市总人口的57.6％；国土面积4454平方公里，现有耕地7.6万公顷，占总面积的15％。可耕荒地6.7万公顷，占总面积的15％。2001年全市国内生产总值50亿元，其中第一产业6.5亿元，第二产业29.5亿元，第三产业14亿元； 工业 总产值70.3亿元，工业销售产值　亿元，工业销售收入　亿元，工业利税总额　亿元。2001年煤炭产业总产值为13.7万元，占全市乡以上工业总产值的19.7％；职工人数为40825人，占全市在岗职工总数人的30％。按照国际城市的职能划分，石嘴山市主导产业职工占职工的总数远远超过了15％，故石嘴山市是典型的煤炭资源型城市。
　石嘴山地区矿产资源分布广，储量大，主要种类有煤炭、硅石、石灰岩、粘土等。其中，煤炭资源最为丰富，目前，煤炭探明储量25.12亿吨，保有储量21.07亿吨。石嘴山地区煤炭开采 历史 悠久，远在明清时期就已在汝箕沟地区进行煤炭开采，但由于生产条件原始落后，产量很低，并无什么规模。1949年，石嘴山地区煤炭产量只有1.75万吨。只有到1958年建立矿务局以后，采矿业才得以快速发展。WWW.11665.COM随着矿区建设队伍的进入和生产能力的形成，煤炭产业渐成气候。依矿而兴、先矿后市。石嘴山于六十年代建市，近四十年来该市以煤炭生产为主线，已建立了完整的地面保障系统，包括 电力 和水的供应、设备的制造和维护、 运输 系统以及相应的 管理 系统，组成了一个完整的系统。随着煤炭产业的发展，石嘴山地区聚集起大量的煤炭职工和他们的家属，形成相当规模的生产区，围绕着煤炭产业及职工、家属的生活， 通信 、 交通 运输、 金融 、文教、卫生、商贸、餐饮等等第三产业迅速发展起来，逐步形成了该区域的 政治 、经济、 文化 中心城市。该市在八十年代逐渐发展成西北地区重要的能源、原材料工业基地，
　石嘴山地区的煤种较为齐全，有无烟煤、气煤、焦煤、瘦煤、贫煤等。太西煤因具有低灰、低硫、低磷、高发热量、高比电阻、高块煤率、高化学活性、高精煤回收率、高 机械 强度而闻名于世。多年来，石嘴山市的资源开采业构成区域国民经济发展的基础和重要组成部分，不但给国家建设提供了原材料、能源等基础产品，而且还提供了可观的利税，累计上交国家利税　亿元，仅2000年就上交国家利税　多亿元，此外，国家还拿走了原煤差价4000多亿元，太西煤出口创汇　亿美元，投入产出比是1比　。
从石嘴市的发展形成来看，煤炭产业是该区域的主导产业。煤炭工业总产值占全市工业总产值最高时期达到　％。在该市的发展形成的一个较长的时期内，尽管有其他产业部门的先后出现，但煤炭产业始终占据着主导地位。但由于煤炭资源开采 成本 不断增加、基地生态系统逐渐脆弱、加之国家能源的结构调整，引致煤炭资源型城市经济系统稳定性不断变差，从潜在的危机来看，煤炭作为一种不可再生的资源，其储量是有限的，开采一点就少一点。一旦煤炭挖完了，或者接替资源不足，而新的主导产业又没有很好地培育和发展起来，那么资源的枯竭将容易造成产业衰败，进而导致城市的衰败，使煤炭资源型城市石嘴山面临“矿竭城衰”的威胁。
　（二）煤炭产业在石嘴山市已有由主导性优势产业沦为弱势产业的趋势
　当今在

，如太西集团是全国520家重点国有企业之一，在宁夏 经济 规模列第五位， 工业 增加值列全区第二位，是宁夏十大优势骨干企业之一。但表象上的辉煌难以掩盖潜在的危机， 市场 竞争日趋加剧，资源优势逐步减弱。在创造了50年的辉煌之后，将最终为煤所困。加之多年来企业办 社会 ，造成企业社会负担愈来愈重。集团内现有一万多待业青年，一万多退休职工，企业岗位冗员严重，设备闲置现象不断加重，各类矛盾将不断出现。
（三）煤炭产业一旦沦为弱势产业必然严重冲击石嘴山市的经济发展
煤炭产业是石嘴山市社会经济系统的重要组成部分，它的兴起、发展和衰退都将深刻地影响整个系统的发展。煤炭产业对石嘴山市的影响并不在于具体形态的产品煤炭上，因为具体产品的需求很容易通过国内外市场来满足。这种影响主要表现在：提供就业机会、带动相关产业和第三产业的发展、提供地方上的 财政 收入、给 环境 造成污染等方面。煤炭产业在石嘴山市整个经济系统中的地位，决定着煤炭产业在整个经济发展系统中具有高关联度，煤炭产业的衰退必然给系统造成冲击。当煤炭产业占有主导地位时，这种衰退减少了对劳动力和第三产业的需求，并且减少了地方财政的收入。 人口 系统因就业机会减少而引起获取报酬的减少，也导致了对第三产业需要的下降。在这种双重影响下，对第三产业的有效需求明显下降，这将加剧第三产业对劳动力需求的减少，人口系统所得报酬的再次减少，从而陷入一种恶性循环中。地方财政收入的减少，将迫使政府减少对城市基本设施建设的投入，减少对 教育 事业、卫生医疗、城市 公共 交通 等公用事业的投入，造成市民生活质量的下降。市民生活水平的降低可能引发更多的社会问题，造成社会的不稳定，影响儿童和青少年接受良好的教育，影响该地区国民素质的提高。照此下去，很难设想后果将会怎样，但可以肯定将是灾难性的。
　　煤炭产业发生衰退时，就业机会减少，从而影响了区域社会经济系统的发展是个共性问题，也是第一位的问题。石嘴山市煤炭企业职工的收入在20世纪五六十年代曾经是各行业中最高的。然而自改革开放以来，矿工收入的增长幅度却成为全社会较低的行业之一。据 统计 ，很多煤炭企业矿工的月收入只有五六百元。矿工劳动条件十分艰苦，关节炎、矽肺病等职业病近年有上升趋势。突发的安全事故也主要发生在矿山。由于矿业以不可再生资源为基本要素投入，“洞老山空”是迟早的事。石嘴山市近百个矿山面临闭坑威胁，将直接影响到上万矿工和近10万家属的工作和生活。由于没有建立符合国际惯例的“矿山补偿基金”，企业难以转产，这部分矿山职工已形成社会最贫困的阶层，他们比其他贫困人口更艰难。大武口区朝阳办事处红旗居委会居民绝大多数是宁夏煤炭基建公司的职工或家属，我们在该居委会的822户居民中随机抽取30户，重点就家庭人口、就业状况、居民月人均收入及收入的主要来源、职工下岗情况、居民的住房情况等进行了 调查 。调查结果表明，这30户居民户均人口为3.53人，目前实际就业人口有19人，平均每两户就有一名失业下岗职工，被调查的居民中平均每月人均收入226元，其中人均收入在160元以下的居民家庭有4户，占被调查居民家庭的133％；人均收入在160元至250元的居民家庭有13户，占43.4％；人均收入在250－550元的居民家庭有6户，占20％；人均收入在350元以上的居民家庭有7户，占23．3％。居民家庭收入主要来源是；有20％的居民靠工资，50％的居民靠退休金生活，还有20％靠处出打零工维持生活，另外还有10％的居民家庭靠下岗生活补贴金维持温饱。且据有关方面预测，随着部分煤炭企业的效益下滑或破产，石嘴山市矿区居民生活困难将进一步加重。矿工一旦失业，既不如综合性城市中的贫困人口有较多的谋生门路，又不如贫困农民还有一小块土地可以安身立命，极有可能成为真正的“无产者”。加之矿工和矿工家属人群分布集中，所以更容易影响社会稳定。
　（四）煤炭资源型城市石嘴山的可持续发展问题研究在全国具有普遍意义
　　据最新统计，全国现有矿业城镇426座。其中地级市79座，地级区盟7座；县级市100个，市属县级区25座；县城179座，建制镇36座。全国地县两级城市663座，矿业城市占了27％，全国未建市县级 行政 单位1682个，矿业县占了10.6％。在这426座矿业城镇中，处于成长期的84个，鼎盛期的291个，衰退期的51个。2000年，依托百年老矿东川铜矿建立起来的云南省东川市，由于资源枯竭，替代产业建设未能见效，不得不撤销了地级市建制，成为“矿竭城亡”的第一个实例。矿业开发既给城市带来了财富和物质资源，又因废石、废水、废气和地面塌陷及地裂缝等 地质 灾害给矿业城市环境带来不良影响。因此，地质环境恶化、土地复垦任务艰巨则是许多矿业城市面临的另一个突出问题。
　　我国城市化率由1949年的10.6％提高到1999年的31％，400多座矿山城镇的兴起可谓功不可没，这是矿业为我国城市化作出的特殊贡献。由于矿业城市多是在荒无人烟或人烟稀少的穷乡僻壤，都是在偏僻落后地区兴起的，其中很多又是老、少、边、穷地区。因此，矿业城市的兴起与发展，在很大程度上改善了区域经济格局，对于脱贫致富、促进区域经济发展起了重要的促进作用。然而，这些昔日的辉煌渐成 历史 ，如今的矿业、矿工、矿山和矿城，即“四矿”问题就像迟暮的英雄，正面临着深刻的危机。“四矿”问题直接涉及的城镇人口有1亿之多。有人将“三农”、“四矿”并称，颇为中肯。“四矿”问题如处置失当，不仅会影响到经济发展和社会稳定，而且直接关乎我国现代化建设第三步战略目标的顺利实现。因此，高度重视和解决“四矿”问题，有着非常现实的紧迫性和必要性。据有关资料介绍，我国的工矿城市中有一半以上的煤炭城市。这些煤炭城市大都是以煤炭工业及其相关工业为支柱产业，煤炭工业占工业总产值的份额除少数几个城市外，一般都在20％～60％，煤炭工业职工及其家属占全市人口的比重也在30％～70％。因此，研究煤炭资源型城市石嘴山的可持续发展问题具有普遍意义。

　二、煤炭资源型城市石嘴山实现可持续发展应遵循的原则
石嘴山市的可持续发展问题主要是解决“矿竭”而不“城衰”的问题，说到底是资源开发与城市建设的协调发展问题。以不可再生的矿产资源为经济基础和重要驱动力的石嘴山市，要达到可持续发展的目的，必须使资源在开发结束后，仍能维持当地人口的长期生存，这就要求石嘴山市在资源开发过程中，要与城市建设协调，既要保护生态环境，优化利用资源，同时更要适时调整单一的产业结构，向多元经济发展，协调生产与生活的关系，构建良性城市系统，为长远发展提供条件。借鉴国内外资源型城市可持续发展的经验，结合石嘴山市的具体实际，我们认为煤炭资源型城市石嘴山要实现可持续发展必须遵循以下原则：
　　（一）必须树立开发与保护并举的观念
　　由于煤炭资源不可再生，煤炭资源开发要长远和眼前利益兼顾，规模适度。首先，要对重要资源实行保护性开发。对于矿产资源的开发，不是“有水快流”的问题，而是应该从可持续发展的角度，正确处理好近期和远期的关系，保持一定的矿产资源储备，同时要充分利用国内和国外两种资源，以保证资源的合理、有序、永续利用。尤其是，在资源开发利用的过程中，一定要树立可持续发展和综合利用的思想，不仅要对各种伴（共）生矿床和有用元素进行综合开发，而且要对资源开发和转换过程中产生的各种副产品及废弃物，如煤矸石、矿井水、煤渣、煤层气和洗煤泥等，进行综合利用和深度加工，变废为宝。其次，切实加强生态环境保护和建设，改善生态环境，保障全国

生态安全。必须以 人口 、资源和 环境 的可持续发展为重要前提，既要考虑到当代人的发展需要，又不能以牺牲后代人的利益为代价。
　（二）必须适时进行产业结构调整
　　任何城市 经济 体系中，自始至终是一个主导产业是不可能的，它必然随着时间、条件的变化而发生更替，原来的主导部门可能成为现在的辅助部门，矿业资源型城市更如此。如果矿业城市的主导产业衰退，新的替代产业尚未形成，出现主导产业“断档”局面，就会发生矿竭城衰的现象。因此，煤炭资源型城市石嘴山可持续发展的重点在于产业结构适时、有效的调整。
　（三）必须变资源导向型战略为 市场 导向型战略
　　矿产开发不应是封闭的、单一的，而是开放的、多样化的。自然资源作为一种初级生产要素在地区 工业 发展中的作用正日趋减少，而人才、技术、 管理 、信息等高级要素的作用却越来越重要。因此，要想获得较快的发展，不仅要发挥自然资源的优势，还要改变过去那种对当地资源的高度依赖状况，从资源导向型战略逐步转变为市场导向型战略，即从“我有什么（资源）就发展什么”转变为“市场需要什么我就生产什么”。必要时，还需要采取措施，积极引导消费市场。也就是说，“市场导向”应该是一个动态的概念，不能把它简单 地理 解为“当前市场上缺什么我就发展什么”，或者“大家都发展什么我也发展什么”。石嘴山市在加快优势资源的开发过程中还必须依靠科技进步加快开发步伐，积极发展壮大优势产业，积极适应国内和国际市场的变化需求，主动调整产业结构和产品结构，由重点开发能源、矿产品资源转向对 农业 水土资源的开发和合理利用，由采掘、原 材料 为主的重工业化模式转向以加工农副产品为主的轻工业化模式，由政府对竞争性产业的 投资 转向对基础设施建设投资。同时，政府也要鼓励国内外投资者开发资源，为他们提供良好的投资环境和基本服务并降低交易 成本 和投资风险，从而实现资源开发与保护环境的双赢目标。逐步以市场需求为导向，发展矿产业和制造业，才能合理利用自然资源，变资源优势为经济优势。
（四）必须促进区域经济协调发展实现共同富裕
  区域经济协调发展，就是要正确处理城乡关系、  工农业关系和区内外关系，实现区域生态经济系统 的整体优化和协调共进。石嘴山市 农村 地区幅员辽阔， 但高质量的耕地少，土地盐碱地化严重，生产力水平低。长期以来， 以传统种植业为主导的农村经济结构，受水土资源紧缺的严重制约，造成了大量劳动力剩余和经济的相对贫困化。城市超重化的资源产业格局与农村经济发展的关联度低，因而造成矿90％的能源、原材料调出区外，而60％的农副产品和日用品又从区外调入，结果是利益的双向外漏，人为地阻隔了城乡之间、工农业之间所固有的内在关联性。石嘴山市农业特别是近郊农业在功能上应服务于矿区，通过基地建设和产业化发展提供丰富的农副产品，既可满足城市的需要．又能增加农民收入。远郊区（县）是粮食生产、经果生产和 林业 发展的重点区域，通过培育龙头企业和基地十农户的途径，促进农业经营的产业化和规模化。同时、把小城须建设与农村主导产业、乡镇企业的发展结合起来，带动农业经济的全而面发展，为城市持续发展创造良好的腹地环境。
石嘴山市地处西北内陆落后地区，自我发展的能力较弱、除加强区内关联产业间的联合外，还可以依资自身特点和优势，加强区际问联合和经济合作。一般有两种方式：一是在互惠互利的前提下，利用能源和原材料的优势，与资源调入区或加工地区间垂直联合、引进资金、技术和人才，扩大矿产品的生产能力和提高经济效益；二是着眼于互补性和规模效益。与同质资源区就近横向联合，共同克服限制因素和发挥资源优势，提高联合双方在全国地域分工中的地位与作用，以带动整体区域经济的协调与可持续发展。
（五）必须打破条块分割，实现区域经济融合发展　
在计划经济体制下，我国资源型城市条块分割、各自为政的现象十分严重，并带有一定的普遍性。有些资源型城市则经历了先有企业，后有政府的发展过程，地方政权机构是随着资源的开采而逐渐发展起来的，形成了一种"大企业、小政府"的格局。由此在城市建设上形成壁垒分明的两块，使资源的开发利用和加工转化缺乏统一规划，重复建设、相互争夺资源现象比较严重。这种条块分割、各自为政的格局，不仅直接制约了资源的综合开发和合理利用，强化了政企不分，增加了企业办 社会 的负担，同时也削弱了政府的调控能力，影响了城市功能的发挥。为了实现政企分开，调整和优化煤炭工业结构，提高国有煤炭企业竞争力，促进煤炭工业健康发展，1998年7月，国务院决定将原煤炭工业部直属和直接管理的94户国有重点煤矿下放到省级政府管理。对省级政府来说，这次改革无疑将有助于对各类煤矿的统筹安排，加强对煤炭行业的调控和管理。然而，在煤炭资源型城市石嘴山来说，“条条”分割问题依然存在。政企不分问题并没有得到根本解决，国有煤炭企业的改革仍将任重而道远。因此，为促进地区经济融合发展，当前必须尽快打破条块分割，按照统筹规划、发挥优势、合理分工、共同发展的原则，建立起企业自主、条块一体、联合投资、共同受益的新机制，变各自为战为协同作战，变单体优势为整体优势，从而探索出一条矿城一体联动发展的新路子。在矿城一体联动发展方面，可以采取多种多样的形式。如煤矿企业与地方合资或合作联建生产企业；煤矿企业逐步将社会公益事业分离出来，移交地方统一经营管理，并在初期对地方提供部分资金支持；地方政府主动为国有大煤矿搞好服务。　
三、煤炭资源型城市石嘴山实现可持续发展的途径探索
煤炭资源型城市石嘴山要实现可持续发展，并不能仰仗单一的优势资源，而是应发挥综合优势，适时进行优势再造和转换。
（一）促进煤炭产业技术进步以实现优势挖潜
我国矿产资源利用率低源于技术落后，据有关部门 统计 ：国有煤矿的资源利用率是50％，县级煤矿的利用率是20－30％，大多小煤矿低于20％，大量可利用资源永远弃于地下，资源回收率仅30％。矿产资源每年损失1亿元。我国资源每年损失1亿元。1949年以来，国民经济生产总总值增长10位多倍，而矿产资源消耗增长40多倍。因此，广泛采用先进技术，实现 机械 化综合采煤，开展煤层气化工作等，进一步提高劳动生产率，使煤炭产业由劳动力密集型向技术密集型转化，不仅是提高能源利用率的需要，而且这样做可以减少煤炭产业就业职工人数，从而缓解转型期间的就业压力。在目前状况下，煤炭职工的素质普遍较低，这就为转型期间对他们的培训和再就业带来相当大的困难。煤炭产业的技术进步将有利于提高职工素质，为煤炭职工在转型期间的再就业创造条件。
促使煤炭企业技术进步，首先必须大力发展煤炭的洗选加工。目前，我国原煤入洗率只有24%左右，远不适应可持续发展的需要，今后应逐步向100%的入洗率过渡。据估算，正常情况下，每入洗1吨煤可去除0.15~0.2吨煤矸石，还能去除50%~70%的天然硫。同时，每选洗1吨煤平均可盈利20元左右。因此，加强对煤炭的选洗加工，不仅有利于保护环境，而且还可以提高经济效益；其次，加强对煤炭副产品和废弃物的综合利用。在煤炭开采和转换的过程中，对排放的各种废弃物和副产品，如煤矸石、煤渣、洗煤泥、煤层气等，一定要进行综合利用。例如，根据煤矸石的不同特性，可用于填塌陷、铺路、制砖、生产水泥、供热、发电、生产化工产品等。这样既可以变废为宝，化害为利，又可以减少环境污染；第三，采取有效措施，加强对"三废"的治理。当前，要进一步加大环境管理和治理力度，坚决制止野蛮开采，制止"三废"乱排滥放，继续

抓好超标 工业 污染源限期达标工作，对不符合国家产业政策或布局不合理、技术落后、污染严重、破坏资源的企业和项目，要坚决予以取缔、关停、淘汰、搬迁；第四，大力推行清洁生产技术，减少 环境 污染。要搞好环境保护，实现可持续发展，必须实行清洁生产。当前，应该大力推广那些国内已经商业化或有条件商业化的清洁生产技术。如加强对矿井水的资源化处理和洗煤水的闭路循环使用；积极发展集中供热和煤气（液）化；推广先进的燃烧方式和烟气净化技术；建设煤泥热电厂或推广循环硫化床燃烧技术；抓紧水煤浆技术的推广和工业性实验；大力发展型煤，禁止散烧原煤；等等。
（二）进行煤炭城市产业结构调整以实现优势替代
煤炭产业的转型是区域 社会 经济 系统发展长河中的一个过程，是由替代产业逐渐接续煤炭产业的过程。煤炭产业的衰退是不可避免的，由此而造成区域社会经济系统发展的波折、减缓、甚至于倒退也是不可避免的。为了保证整个系统的可持续发展，就一定要认真解决好煤炭产业的的结构调整和转型问题。煤炭城市产业结构调整的目标，应建立既符合全国或大区劳动地域分工格局，又能充分发挥地区动态比较优势，而且经济、社会和环境效益最佳的能促进城市可持续发展的产业结构。遵循这一目标，煤炭城市产业结构调整中应坚持以下五个原则：一是非均衡性。煤炭城市的经济效益不佳，自我积累能力差，加上国家 投资 政策的改变，资金严重短缺。在这种形势下，要实现经济持续高速增长，必须集中力量发展关联效应大的主导产业，以此带动整体经济的发展；二是稳定煤炭生产。煤炭城市是全国重要的能源生产基地，具有不可替代的作用。我国70％的能源来自煤炭，在相当长的时期内，这种能源构成状况不会发生大的变化，“九五”期间，煤炭年均增长速度计划为2.3％。因此，煤炭城市在进行产业结构调整时，必须以稳定煤炭生产为重要原则，这既是全国经济发展的客观需要。也是发挥地区资源优势的需要；三是综合效益最大。煤炭城市经济效益低下、环境质量不佳、就业岗位少等诸多问题的存在，都与产业结构失衡密切相关。因此，产业结构调整应同时兼顾经济效益、社会效益和环境效益，做到三个效益的协调统一、整体最优；四是可持续发展。煤炭城市是典型的资源型城市，任何煤矿都必将经历起步期-成长期-成熟期-衰退期的生命周期，以煤炭为单一支柱产业的产业结构是不可能实现可持续发展目标的。因此，产业结构的调整既要注重眼前经济发展，又要兼顾未来的可持续发展；五是城市与区域相结合。区域是城市的基础，城市发展的主要动力来自为区域提供物资和劳务服务的城市经济基本活动部分。因此，煤炭城市产业结构的调整必须将城市拥有的比较优势与区域的宏观背景加以综合考虑，不应脱离对所在地区的自然条件、经济基础、 地理 位置及今后产业空间布局总体战略的综合分析。
从长远发展的角度看，煤炭资源型城市要实现经济的全面振兴与现代化，就必须改变过去那种把城市经济发展建立在高度依赖自然资源之基础上的做法，大力推动产业结构的调整与升级，积极发展非资源型产业，逐步实现产业结构的多元化。首先，对各种优势资源进行综合开发利用。在许多煤炭资源型城市，除了拥有丰富的煤炭资源外，一般还具有多种多样的优势矿产资源。例如石嘴山市就除拥有丰富的煤以外，还拥有硅石、耐火粘土、陶瓷粘土等矿产资源，储量丰富，分布面积广，也是优势资源，应大力开采利用。因此，对石嘴山市来说，除了搞好煤炭资源的综合开发外，还应搞好其他非煤优势资源的综合开发利用。其次，延长产业链条，搞好精深加工增值。从国内外一些城市的经验看，对煤炭资源进行精深加工增值，主要有以下几种办法：一是建立坑口电站，发展煤电联营，促进一次能源向二次能源的加工转换；二是发展高耗能工业，如实行煤电铝一体化，变单项优势为整体优势；三是充分利用丰富的煤炭资源优势，采用国内外先进技术，大力发展煤化工工业，如提取甲醇、醋酐等化工原料，开发醋酸纤维素、醋酸乙烯、感光 材料 等高科技产品，以提高煤炭的加工利用率。石嘴山市在大力发展煤化工、碳素制品方面都具有一定的潜力；四是积极开展对煤矸石、粉煤灰、煤层气等的综合利用，化害为利，减少对大气和水体的污染。第三，大力发展非煤产业，实现产业多元化。对煤炭资源型城市来说，产业转型要立足资源优势、现实基础、区位优势、技术力量和投资来源等要素，通过资源配置和资产存量优化，使资产增量转移到效益较优的产业部门。煤炭产业转型可能想象用某个产业或一、两个项目就可以接续煤炭产业对系统的贡献，因此替代产业将是一个综合的方案。可以若干个骨干项目来带动系统经济的发展，围绕着这些骨干项目可以搞零配件加工、产品的深加工等中小项目，实现社会分工专业化。随着经济发展，带动 旅游 服务业等第三产业的进一步发展。也可以利用煤炭产业所拥有的丰富的土地资源发展第一产业。如亘元集团现有耕地1166公顷，各农场已有30－40年年的耕种 历史 ，具有一定的 农业 基础设施。着眼于煤炭替代产业的开发，亘元集团立足发展生态农业项目，确定了设施园艺产业建设项目、生态经济林建设项目、肉牛繁殖育肥项目、羊产业建设项目、生态林果业建设项目、生态农庄建设项目等六个重点建设项目。目前项目已全面启动，部分项目已取得了较好的经济效益，解决了近2000多名人员的就业问题。转型所需资金应该多元化，由国家投一部分，由煤炭企业利用自有资金和贷款解决一部分，吸引区域内外的资金和外国资金，并鼓励煤炭企业职工自筹部分资金创办股份合作制企业或自办微型企业。
（三）实施绿色资源型城市战略以实现优势延伸
石嘴山市要集中力量建好大武口区，使 人口 向大武口区集中。要下气力绿化、美化大武口，并整治好石嘴山、石炭井等矿区环境。实施绿色资源型城市战略的主要任务是科学规划城市建设，力求布局合理，整齐美观；及时治理三废，保护土地、大气和水体；加强生态建设，搞好园林绿化；加强清洁卫生等市政 管理 。实施绿色资源型城市战略既需要城市政府负责，又需要开采企业出力。因为资源开采对城市环境带来较大的负面影响。人类要生存，社会要发展，既需要矿产资源，又需要优良环境。这样就产生了资源开采与环境保护之间的的矛盾。为了解决这个矛盾，有些国家和地区采用关闲矿山到国外、境外去获取所需的资源。而我国则不一样，我们需要的资源量大，国际矿产品 市场 不可能满足我们的全部需要，我们也不可能用那么多的外汇去购买全部所需的矿产资源。何况我国还有相当的资源潜力。此外，从国家经济安全考虑，在世界风云突变的时候，完全依赖国外资源对我们也是很不利的。这就是说我们不能走停止资源开采来保护环境之路，而应实行资源开采与环境保护并重的方针，在保护中开采，在开采中保护。
保护生态环境，加快矿山生态恢复与治理是”十五”计划任务之一。对于资源型城市来说，是以人为本、代表人民利益的具体体现，是实现资源型城市可持续发展的必由之路，也是提高城市品位、优化城市形象的重要举措。为了实施绿色城市战略，石嘴山市就应及早作好城市环境保护的总体规划，在市政建设、环境卫生和城市绿化三方面进行部署。要运用经济的、 法律 的、 行政 的多种用段，制订切实有效的保护措施，实行谁受益，谁污染，谁治理的政策，对于已经破坏了的土地和生态环境，与争取国家给予支持的同时，要采取多渠道筹集资金建立环保基金来进行土地复垦，搞好城市园林绿化，大力发展洁净煤等洁净能源技术，减少对城市的污染，对垃圾等固体废弃物、汽车尾气等工

业废气和生产生活废水进行及时有效的处理，创造一个整齐、清洁、优美的城市 环境 。对于资源开采企业来说，要把矿山建设成花园式矿山，实现坏境保护与资源开发的双赢目标。
必须引起高度重视的是，洁净煤技术和煤层气的开发利用是我国煤炭 工业 顺应生态环境建设的现实选择。目前，洁净煤技术与设备的推广应用刚起步，由于环境治理不到位、不严格，洁净煤技术和设备在 市场 上推广有一定的难度。煤炭仍在陈旧的炉具设备里大量的直接燃烧，搞洁净煤技术还看不到效益，但这种状况不会长久。因为，在全球环保行动中，我国二氧化硫和二氧化碳的排放随 经济 发展的不断增加，日益引起国际广泛的关注，政府为了实现可持续发展的战略目标，将会在经济与环境协调发展的目标下，严格环境治理标准，将会继续加强环境治理力度和扩大治理范围，真正落实《环境法》。如果加大了环境污染的惩罚力度，或考虑征收环境税，能源用户就会将环境治理的费用计入 成本 ，经比较后再选择能源的种类和所要采用的技术与设备，煤炭用户就会增加对洁净煤设备的需求。因此，只有经济化的洁净煤技术才可能增加煤炭在能源市场上的竞争力。煤炭是石嘴山市的资源优势，确保并不断提升这一资源优势具有商品优势和产业优势，对全市的国民经济发展至关重要。因此，在开发与推广洁净煤技术方面石嘴山应有超前意识，要抓住国家调整能源结构和推行绿色环保行动的机遇，既造势、又乘势，力争使该项技术的开发与推广成为石嘴山在西部大开发大发展的突破口。另一方面，凡是有煤的地方都不同程度地赋存煤层气，是不可忽视的清洁能源。煤层气的开发利用不仅可以有效地利用能源资源，而且有利于改善煤矿的安全条件，提高煤矿的生产效率和经济效益。石嘴山市应鼓励、引导、支持有条件的煤矿开展试点，积极引进先进的煤层气开发利用技术，改变煤矿只生产煤炭，产品单一化的状况，在产品结构上向优质化靠拢。
（四）研究“煤电联营”、“煤电高耗能联营”课题以实现优势互补
相对世界发达国家，我国的煤电转换比重过低。1997年的 统计 数据表明，美国的煤电转换比重为93.2%、德国为90.9%、英国为74.6%，我国则不足40.0%。为解决我国终端煤炭消费比重过大带来的环境、效率等一系列问题，就必须要持续不断地提高我国煤炭转换为 电力 的比重。煤炭是电力工业的主要燃料，煤炭工业作为电力工业的上游产业，面临着与其他资源型产业同样的问题，如石油与化工产业上、下游的共同发展问题，煤炭工业与电力工业上、下游的共同发展问题。
目前石嘴山市一般发展好的煤炭企业有其特殊的条件，如开采条件优越、生产成本低等。大多数煤炭企业在煤价下跌的市场竞争中，难以扩大生产。分析其原因，主要是因为煤炭企业长期以来单一的产业结构、企业的 社会 化问题得不到解决，总量过剩，市场混乱。为解决煤炭企业长期以来单一产业结构的弊病，煤电联营的探讨需要进一步深入。煤电联营，可降低成本，提高经济效益。需要国家进一步出台相关的政策，打破行业壁垒，加强行业之间的协调。新建煤矿应与电厂同时规划，建设坑口电站，成为同一个经济实体；已建煤矿可与电厂联营，成立集团。以电促煤，相互支持，共同发展，以下游产品的利润扶持上游产业，可以加快煤炭企业走出困境的步伐，进一步促进国有煤炭企业的健康发展。与此同时，还可以解决煤炭 营销 市场混乱，煤炭行业自办小电厂存在的技术水平低、效率差、污染严重等问题，以提高市场竞争力。

四、煤炭资源型城市石嘴山实现可持续发展所需要的扶持政策研究
资源型城市的兴衰固然受资源丰度和采掘程度制约，但与国家宏观 指导 是否得当和政策支持力度大小也有关。所以，为了资源型城市的持续发展，为了国家的整体利益和长治久安，除了资源型城市本身要努力外，国家应对资源型城市实行特殊的扶持政策。
（一）尽快还煤炭企业以基础产业的本来面目
目前，矿业目前的窘境突出表现为其基础产业地位尚未得到真正确立，无论在国家产业分类上还是在 行政 管理 上均未被视为独立产业，从而导致无法制定一套统一的、符合矿业经济规律的制度和战略，在这方面，矿业甚至比 农业 更具危机。按我国统计习惯，矿业是与制造业、 建筑 业一同划为第二产业的。但从经济属性看，矿业应同农业一起划入第一产业，因为它们都是直接从事自然资源开发利用的初次产业。从生产角度来看，矿业对下游产业的影响甚至要大于农业：全国能量供应的93％来自矿物能源，制造业原料的80％来源于矿产品。所以，在联合国制定的标准产业分类中，属于第一层次的有10种，其中第二位即为“矿业和采石业”，位于“农业”之后。世界上大多数国家皆将矿业作为一个独立产业来对待。但由于矿业的基础产业地位得不到真正确立，国家对矿业索取过多，税赋不尽合理，导致矿业投入不足，资源供需形势十分严峻。相当长一个时期，国家通过对主要矿产品的垄断经营和矿产品价格的剪刀差，实行“资源无价，矿产品低价，深加工产品高价”的政策，矿业被过多地“抽血”。即使是现在，我国矿业还实行着增值税制度，这也很不合理。因为矿业不同于制造业，它和农业一样没有现代经营管理意义上的“上游产业”，即矿业生产没有“原料”，“矿业进项几乎为零”。所以，世界上多数国家均不对矿业实行增值税制度。基于以上原因，建议国家参照联合国标准产业分类方法，把矿业确定为一个独立的基础产业，建立能反映矿业经济发展状况的统计与考核指标体系，把矿业的振兴和可持续发展纳入国家宏观决策之中。
（二）继续搞好煤炭工业的关井压产工作，建立矿山企业的反哺机制与资源型城市可持续发展的补偿机制　
由于受"有水快流"的影响，前些年我国乡镇集体和私人小煤窑迅猛发展，非法开采、重复建设、浪费资源现象十分严重。1998年，我国6.4万个煤矿中达到规模产量的仅500多家，全国6.1万处各类小煤矿年产规模只有8000吨左右。在全国原煤产量中，有一半是小煤矿靠原始落后的生产方式开采出来的。而且这6.1万处小煤矿中有5.12万处属非法生产，产量达4.3亿吨，占全国原煤产量的30%以上，造成煤炭生产能力严重过剩，影响了煤炭工业的正常发展。为此，国务院决定关闭非法和布局不合理煤矿，压减煤矿产量。1999年以来，煤炭行业关井压产、总量控制工作已取得了阶段性的成果。截止到1999年10月，全国已关闭非法和布局不合理的小煤矿3.05万处，比原定计划指标2.58万处多关4700处，小煤矿煤炭产量共压缩了1.86亿吨；国有煤矿通过限产压库，煤炭产量也比上年减少了1亿吨。为促进煤炭工业的健康发展，今后应继续坚持总量控制，实行合理开发，搞好煤炭工业的关井压产工作。然而，由于这次关井压产主要集中在中西部产煤大省（区），尤其是一些煤炭资源型城市，这些城市过去曾经对国家作出过较大的贡献。因此，国家对这些城市煤炭工业关井压产后给予相应的援助政策，尤其是 财政 援助政策是十分必要的。
第一，国家应建立煤炭开采企业的反哺机制与资源型城市可持续发展的补偿基金。在矿业销售收入中，特别要注重从处于高产期稳产期矿山实现的利润中提取一定比例，建立暮年矿山的反哺基金，并在分级财政中增加资源型城市的留成比例建立补偿基金，用于衰退期矿山的转产补贴，为矿山闭坑转产与人员分流再就业和环境治理与保护提供补助与支持；对于面临资源枯竭的城市，要集中力量，实行特别扶持政策，培育非矿产业与促进城市转型。在财税政策上，建立对煤炭城市的反哺机制，如国家对煤炭城市的增值税、消费税，可以加大返还比例，力争返还率达到35%－40%；对煤炭城市中央企业所得税，实行中央、地

方共享；提高资源税征收比例，并全部用于矿业城市生态建设。同时，建议调整对煤炭城市的 财政 体制，减少上缴基数，实行上缴不递增政策。在 国债 项目安排上，建立专项资金用于煤炭城市基础设施和 环境 建设。
第二、国家在宏观 经济 政策上对矿业城市应有通盘考虑。国家要通过优先安排基础设施建设、增加财政转移支付等措施，支持中西部地区和少数 民族 地区加快发展。鉴于矿业城市在城市数量上的比重及在全国经济格局中的重要地位，建议国家设立矿业城市可持续发展协调委员会这样一个非常设机构，把矿业城市可持续发展纳入到国家经济 社会 发展的整体规划之中，对矿业城市可持续发展问题统一规划，统筹运作。将矿业城市振兴与可持续发展纳入国家宏观决策，调整国家资源政策。国家在实施资产重组、呆帐核销、优化资本结构以及制定产业政策、 投资 政策时应适当向这类城市倾斜。
第三、国家应采取有效措施，加快对国有煤矿的改造，全面落实扶持、改造、整顿、联合、提高的政策。尤其是要积极鼓励国有煤矿实行规模经营；鼓励国有重点煤矿之间进行联合；加强对国有煤矿的技术改造，实行正规开采。国家实施西部大开发的战略，给西部的矿业城市带来了 历史 性的机遇。但要解决发展中存在的重大问题，还需要国家及各级政府的政策和资金支持。如要完成对石嘴山市矿区国土整治，采空区、陷落地、尾矿库治理及生态植被恢复；新区矿产资源勘探；政府接收国有企业举办的社会事业；下岗职工再就业和企业解困；粮食、商贸企业改制；矿业开发和新兴产业培植等主要项目，就必须需要国家增大对石嘴山市的转移支付力度。
（三）取消阻碍煤炭 工业 发展的建设基金，降低煤炭企业的税负，建立减轻煤炭企业负担的机制
1998年国有重点煤矿下放地方后，国务院决定.继续执行中央财政对国有重点煤矿的亏损补贴、增值税定额返还政策；对32户国有重点煤矿超亏占用 工商 银行 贷款，按照有关规定继续实行计息挂帐；继续执行对国有重点煤矿的转产贴息贷款政策。同时，企业下放后，所得税不再上缴中央财政，全额交给地方财政；企业利润不再上缴和划转，全部留给企业。这些政策将有利于国有重点煤矿逐步摆脱困境，增强企业活力和 市场 竞争力。然而，现行国家政策中也有一些阻碍了煤炭企业的发展。目前，煤炭工业是我国唯一没有建立发展基金的基础产业部门，而每年却要上缴几百亿元的各种基金和费用，不仅严重影响了煤炭工业的健康发展，也造成了各地区煤矿的不平等竞争。1998年，国家仅从煤炭 运输 中征收的铁路建设基金就高达117亿元，其

型产业逐步向矿业城市转移，既实现了自身产业的升级，又解决了矿业城市产业结构、就业结构等方面的问题。
第二、要支持煤炭城市发展新兴产业、接续产业，使之尽快成长为支柱产业。从 财政 和政策上重点支持大中型矿山企业进行技术改造和产业结构调整，并从宏观上对矿业城市的产业政策、 财政政策 、 投资 政策、社保政策和城市政策等多方面给予综合 指导 ，积极推动矿业城市的结构调整与城市转型。
第三、要建立矿山转产基金，以用于衰退期矿山的转产补贴。矿业城市在为国家 经济 发展做出了巨大贡献的同时，也付出了沉重的代价，其面临资源和财富的双重流失，生态 环境 的恶化， 人口 、就业等方面的压力等。建议国家研究出台针对矿业城市的特殊财政政策。例如：国家在新增 国债 中，单列一定额度支持矿业城市的基础设施、环保项目建设；今后每年给这类城市安排一部分城建专项债券，国家允许这类城市发行专门的城建福利彩券，动员民间财力支持城市建设；中央财政加大转移支付的力度，以解决再就业问题。国家要根据不同矿区的资源赋存条件，设立专门用于老矿区结构调整的专项资金。加大对煤炭塌陷地复垦的资金支持力度，建立稳定的资金来源渠道，并对复垦后恢复生产的给予相应的 税收 优惠。　
第四、要积极鼓励"三废"利用，建立环境生态补偿基金。在 税制改革 以前，我国对利用"三废"生产的产品，免征产品税。税制改革以后，开始全面征税。目前，连销售煤矸石和粉煤灰都要按规定交纳增值税。各种税费的增加，不仅影响了"三废"利用企业的发展，也不利于城市环境保护的开展。为加强对"三废"的综合利用，建议中央对煤炭城市"三废"利用企业实行减免所得税和增值税政策，或者实行先征后返，返回的税收由城市政府统一 管理 ，专项用于环境治理和综合开发利用。同时，国家要对开展综合利用的企事业单位给予一定的财政补贴，以鼓励废物利用，变废为宝。这些都需要建立生态补偿基金，给城市政府使用，这对新资源型城市或老资源型城市都十分必要。对新资源型城市由刚刚开发的矿业企业的税后利润中提取一定比例，对老资源型城市矿业企业没有这种能力的，由城市上级政府从收取的税收中解决。这是使资源城市可持续发展的长久之计，对搞好为矿业企业服务是十分必要的。
第五、要建立土地复垦专项补助资金。专款用于土地复垦的规划、设计和对解决复垦、成效显著的单位或个人的补助、奖励。由于我国现行的《土地复垦规定》是1988年制定的，目前的情况已经发生了很大的变化，有些规定现已不适应经济发展的需要，有些则需要进行补充和完善。例如，单纯强调"谁破坏、谁复垦"的原则，在实施中将会遇到很大的困难。因为煤炭塌陷地几乎都是煤矿尤其是国有重点煤矿造成的，而这些企业目前大多不景气，生产经营相当困难，因而无力对塌陷地进行大规模的开发复垦。因此，在新形势下，必须同时确立"谁破坏、谁复垦"和"谁复垦、谁受益"的原则，鼓励企事业单位、个人乃至外商和港澳台商，采取自行复垦、承包、拍卖等多种形式，加强对煤炭塌陷地的开发复垦。国家要加大对煤炭塌陷地复垦的资金支持力度，建立稳定的资金来源渠道，并对复垦后恢复生产的给予相应的税收优惠。
第六、要争取建立国家、地方和企业按比例共同承担的稳定投资体系。在技术的开发上，要以 市场 经济的思路研究投资的新机制，特别是要在尽快完善投资软环境的前提下，吸引外资和沿海发达地区资金，从而形成多元化、多渠道、多层次的投入机制。