基于义乌国际贸易综合改革的城市规划创新

经过30年时间，义乌由1984年2.8平方公里的小城镇，发展成为2011年建成区面积97平方公里，常住人口220万，城市化率71.2%，三次产业结构为2.7：42.8：54.5，国际小商品制造、贸易主导功能基本确立，初步成为国际小商品贸易中心的区域中心城市。专业市场是义乌最大的特色，城市就是市场，2011年由政府控制的专业市场达500多万平方米，成交额2200亿元，与200多个国家和地区有密切的贸易关系，近2万常驻外商，联合国、国际红十字会、全球各大城市设有采购信息点，入境义乌的境外客商达45万人次，出口57万标准集装箱，市场外向度65%左右，2011年被国务院确定为“国际贸易综合改革试点”城市。
　　然而，针对建设“宜商宜游宜居的国际商贸名城”①的建设目标，义乌城市建设存在较大的差距。本文试图通过分析义乌城市规划的演进历程和建设现状，探索市域面积仅为1105平方公里，由“小城镇”通过“摊大饼”模式发展起来的县级市，如何通过创新城市规划、转变建设模式，加快城市功能和城市结构的完善，推动城市与专业市场协同发展，提升城市建设品质，让城市更好地承载并推动国家战略的实施。
　　1.城市规划和建设存在的主要问题分析
　　1.1城市总体规划不能适应商贸城市的快速发展
　　传统经商文化和城镇资源培育了义乌市场，市场推动工业化，市场与工业共同促进了城市化，城市与市场的美誉度推动义乌参与国际分工，国际贸易又推动市场、产业、城市的转型与升级。WWW.11665.Com “市场化——工业化——城镇化——国际化” 互动发展的城市化路径，推动义乌城市化的迅猛发展。而城市的行政级别、城市的现状（人口、建设用地、经济）规模、城市化的平均发展速度等，制约城市的发展。
　　义乌从2.8平方公里，发展至2011年的97平方公里，经历了五轮城市总体规划，城市规划期末用地规模，经历了从4.24km2、17.13 km2、35 km2、105 km2、124.8 km2五次跳跃式地发展。每一轮城市规划确定的规划期末规模，都是经过严格计算，并通过科学规范的程序而确定的，被认为是规划期末的“终极规模”。而每一轮规划的修编，都是在提前完成了规划期末的用地规模，提前实现规划所确定的城市建设目标，提前形成相对“完整的城市”，又需要进一步发展的情况下展开的（如表1）。
　　受铁路、义乌江等重要城市发展门槛的影响，在城市规划期末“终极规模”的控制下，也相对出现了封闭式的城市“终极空间”。第一轮、第二轮城市规划的主要功能，被控制在原浙赣铁路和义乌江之间，城市功能、城市道路布局一直深受其影响。相对上一轮“终极空间”成倍扩大的、新的城市“终极规模”，势必导致新一轮城市规划，对上一轮规划的功能布局，对已经“完整的城市”，按照新的城市规模和城市空间结构作出“科学调整”、甚至是否定上一轮的城市规划。如此，“否定之否定”、“摊大饼”式地空间演进模式，每一轮新的城市建设，居住、公共设施、工业仓储等城市功能都会沿着上一轮城市规划边界而继续向外拓展，类似“树轮”一样的向外膨胀，导致城市功能十分混杂，像火葬场、看守所等特殊功能的项目不得不多次搬迁；随着城市的不断膨胀，道路向外延伸，道路功能也发生改变，横断面也越来越宽，像贝村路，开发区一期、二期时，是横断面24米的支路，三期成为横断面42米的生活性干道，到了四期，成为横断面80米的交通性主干道，道路功能的无序变化、横断面与交通流量的背离，影响了城市交通和城市功能的组织。
　　延续计划经济的规划方法编制的行政氛围浓厚的城市总体规划跟不上城市建设，制约了市场经济推动的城市化的发展。城市总体规划成了城市发展的“紧箍咒”，而“否定之否定”、“摊大饼”式地城市空间演进模式，导致城市功能混乱，直接影响城市品质、影响城市资源配置和城市空间经营绩效；同样地，也导致城市空间形象混乱，鸟瞰城市时，既无法在空间上识别出城市的主要功能分布，也无法通过不同功能的建筑形式的对比、变化，产生让人愉悦的美感。
　　1.2有限的空间资源制约城市可持续发展
　　《义乌市域总体规划（2006-2020）》（以下简称“市域总规”）指出：“市域1105平方公里，城乡适宜发展的空间约为430平方千米。在430平方千米的适宜发展空间范围内已经基本完成全覆盖的规划，除了必要的生态控制区和一些特殊的功能区外，只有义亭镇和佛堂镇的西南部还有少部分适宜发展用地未被规划利用。需要在市域总体规划的编制过程中，集约、有效利用这430平方千米的发展空间，整合中心城市和各镇建设用地，提高土地的利用效率，将义乌市有限的土地资源最优化利用，达到经济、社会、生态环境的和谐发展。”
　　同时指出“在义乌城乡适宜发展的空间内现状建设用地约为150平方千米” ，而浙江省人民政府对该规划的批复明确“至2020年，义乌城乡建设总用地为162平方公里（包括乡村建设用地）”，规划至2020年，义乌城市可以新增的建设用地只有12平方公里，按照近几年，义乌中心城区平均每年5平方公里的发展速度，即使其他村、镇没有新增的规划建设用地，2年半后又将突破市域总规提出的终极规模——162平方公里。如果162平方公里的城乡建设用地，是在综合考虑生态、农田保护等因素的情况下提出的“规划期末终极规模”，突破就意味着破坏生态，影响城市的可持续发展、破坏基本农田，违反“国策”。

土地是经济发展的三大要素之一，城市中现代化的公共设施、基础设施等的建设尤其离不开土地资源。尊重生态、保护农田的基础上，除集约利用现有土地、改造提升现有城乡建设用地的空间绩效外，义乌的城市建设迫切需要突破行政地域的限制，拓展城市发展空间，以更充分、更有效地利用“专业市场”给区域经济带来的溢出效应，推动区域经济发展，强化义乌在区域中的极核作用。
　　1.3建设主体多元影响城市整体功能的形成
　　“市域总规”明确：义乌主城以八大分区形式组织，强化城市分区协作，完善功能，使八个分区可以提供大量不同的核心功能和居住、生活、生产环境，义乌城市的公平性、选择性和多样性得到改善，城市的整体功能得到加强；规划副城区在现状六个镇形成的六大组团基础上推进组团融合与一体化，拓展和构筑新的城市空间，优化产业布局，完善社会事业设施网络，不断提高城市承载能力。
　　然而，为了gdp和税收，每个镇街都以拓展工业作为城镇化的主要发展路径，且在产业选择和建设形式上又十分类同。国家级的义乌经济开发区和北苑工业功能区、佛堂工业功能区，在产业上没有差别。义南的上溪镇、义亭镇、佛堂镇、赤岸镇，建设用地上各自为政，布局零散，缺乏统筹规划，仍以工业区和城镇居住用地为主，停留在城镇化的初级阶段（如图3）。
　　图3 义南地区上溪、义亭、佛堂、赤岸四镇建设现状
　　1105平方公里市域范围内，以镇街为主体的建设开发模式，建设主体的多元，每个镇街没有分工、没有协作，难以承担起城市所分配给各分区的核心功能，相应的城市整体功能也不可能得到进一步的加强，城市的承载能力也没有进一步得到提高，影响城市整体功能的提升。
　　1.4城市功能和城市区位不匹配影响城市空间绩效
　　随着城市空间的拓展，城市基础设施和公共设施的不断完善，城市土地的区位级差地租越来越大，在专业市场附近甚至拥有较高的垄断地租。“摊大饼”的城市演进模式，导致城市土地不能按照城市的区位级差进行功能布局，大量拥有较高城市级差地租的土地，被出让给工业企业。
　　“贸工联动”，是具有义乌特色的城镇化发展路径。通过经商积累一定的资金和相应的销售渠道后，投资作坊或办厂，降低商品成本，又促进贸易的发展，贸易与生产的一体化，加快了贸工的联动发展。“摊大饼”的城市演进模式，工业用地不断被城市其他功能包围，随着城市空间的拓展，政府供应的“工业用地”，其城市土地级差地租，远远大于投入工业生产可以显现的城市级差地租。企业获得工业用地后，企业会再按照“市场需求”，根据区位级差地租、按照租金收益最大化的原则，对工业用地进行“合适的、市场化的利用”。企业主通过“合适的功能利用”，把大量城市的级差地租，通过租金转换成企业主的收益，引致更多的企业热衷于买地置业，不注重企业的生产和企业的转型升级。
　　企业主对“工业用地的需求”和政府通过拓展空间追求“城镇化”的欲望达到了高度的统一，义乌市域内七个街道六个镇都有产业类同的工业功能区，许多企业在多个工业功能区拥有“厂房”。“政府卖地，企业置业”的工业开发模式，出现了“大量小而散又类同”的工业企业。2010年，全市25065家工业企业，平均人数在20人左右的规模以下的中小微企业约23862家，占到企业总数95.2%的中小微企业的工业总产值与4.8%的规模以上企业各占50%，平均每家中小微企业的年产值只有244万元。
　　“政府卖地，企业置业”的开发模式形成的“小而散、作坊式”的企业，不仅制约了产业集群的培育和产业的转型升级，还带来社会的不公平（公平是推动社会进步的重要机制），也影响市域内各镇街的产业分工，严重影响城市土地的空间绩效。
　　像义乌经济技术开发区二期，经发大道两侧的工业用地，基本上改变了用途，企业主按照市场需求把厂房改变为宾馆、餐饮、汽车4s店等，导致建筑使用功能与建筑空间形象背离，分不清是工业区，居住区，还是沿街的商住综合楼，城市功能和规划布局被企业主所控制。
　　工业的无序发展，影响城市产业的转型和城市的功能结构，“以村为单位，宅基地安置，多层垂直房” 模式改造的城中村，不仅严重影响城市土地的集约利用、城市空间品质，还影响村民的市民化，即人的城市化。调查发现：稠城、稠江、江东、北苑、后宅等五个街道的主城区现状居住用地为2398.35公顷，其中城中村用地1861.8公顷，占居住总用地的77.59%，超过“商业服务业设施用地（598.49）、工业用地（1158.43）、公用设施用地（89.44）”三项之和1846.36公顷，而商业服务业设施用地、工业用地是支撑城市经济中，第二产业、第三产业发展的主要功能用地。城中村用地占“居住用地（城中村除外）、公共管理与公共服务设施用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、公用设施用地”等六项建筑用地的（3126.37公顷）的59.55%。相当于主城区现状建成区中，除了道路、绿化以外，每开发1.68㎡城市建设用地就要安排1㎡的城中村改造用地（如图4）。
　　进一步调查发现，城中村改造的土地利用率只是城市居住小区的47.83%，大量的城市土地被低效的城中村所占用，而对城市影响最大的还是“城中村改造规划与城市规划完全分离”，改造后的城中村又成为新城中村。“以村为单位，宅基地安置，多层垂直房”的义乌城中村改造模式，在城市空间拓展过程中，政府必须先落实城中村改造建设用地，而且无论涉及城市规划的工业、商业、甚至是城市公共绿地，都要按照“村民意愿”作出相应的规划调整，规划布局被牵制；为了简单的公平，城中村建设完全游离于城市控制性详细规划中确定的建筑密度、容积率、绿地率、公共设施配套等强制性规定，而是按照统一的“四层半模式”进行建设，导致城市景观千篇一律；城中村改造规划审批的是“住宅用地“，但城中村的使用功能是由出租者，按照“市场”的需求而决定的

，规划“引导控制”城市功能的作用“失灵”，导致城中村住房的使用功能与城市的规划功能和城市现状已有的功能没有关系；以村为单位改造后的城中村，村落关系依然存在，且村民的利益内聚力更大，影响村民与市民的融合，影响价值观的转变，较高的租金收益，又影响村民称为城市产业工人。劳动力的城市化是城市可持续发展的重要资源，也是推动村民市民化，加快人的城市化的重要途径。 　2.优化城市功能、拓展城市空间的主要举措
　　基于市场配置资源的理念，通过“内强外延”，优化城市功能。内强是指在生态系统承载能力范围内，按照市域城市化的理念修编市域总体规划，通过完善市域内各分区的职能，强化市域内的分工协作，创新建设模式，优化和提升城市的整体功能；外延是指按照义乌在浙中城市群中的定位和功能，通过“东联西拓”，在更大区域内推动经济要素的合理配置，集聚区域资源，推动区域经济的整体发展。
　　2.1统筹市域资源，优化市域分工，强化城市整体功能
　　2.1.1以“市域城市化②”理念修编市域总体规划
　　按照市域城市化要求，在充分尊重生态、保护农田的基础上，通过人口、要素的自由流动和优化配置，围绕宜商宜游宜居的国际商贸名城的要求，明确市域每一寸土地的功能，明确每个分区所应承担的城市职能，实现全市域的城乡功能布局，按照不同分区不同职能规划建设，真正做到市域内的分工协作。分区以不同的核心功能以加强城市的整体功能；各镇通过组团融合与一体化，不断提高城市承载能力1。
　　2.1.2完善城市功能，提升城市空间绩效
　　按照地租和区位理论，城市功能只有按照城市区位级差进行布局，才能更好地提高城市空间绩效。在市域总体规划的指导下，按照全市域的空间结构、区位级差、环境生态等进行功能组织，提升城市整体的运行效率。针对义乌城市建设的现状，通过产业新城整合工业、创新城中村改造模式是至关重要的。
　　城市东北32km2的福田国际商贸城，奠定了义乌国际贸易的地位。义乌制造业的创新转型也需要有相应的空间载体，义南地区赤岸、佛堂、义亭、上溪等地处城市的下风向和义乌江的下游，且有67.7km2城市建设用地，可以作为培育和发展创新产业，推动城市空间和城市产业转型的发展空间。通过引导研发、教育、总部经济、生产性服务等功能的核心聚集，加快推动创新产业链的形成，实现由原来单一的小商品制造，向小商品设计研发、教育培训、总部办公、生产加工的产、学、研一体化模式转变，实现小商品“制造”向“创造”转变，培育与国际贸易相匹配的国际创造，把义南国际创造城建设成为：创意研发、教育培训、创新服务、生产制造、生活及配套等功能组合而成的创新产业新城，形成东为小商品国际贸易，南为小商品国际创造的城市产业格局。为鼓励中心城区企业 “退二进三”，按照区位级差整合中心城区的功能创造条件；同时按照培育城市产业集群的理念，鼓励行业龙头企业、优势企业做强做大；也有利于通过招商，引进创新研发能力强、产品附加值高，能够带动行业发展的企业。
　　城乡二元制度造就了我国特有的城中村，而在城中村改造中，仍然沿袭“保障农民生活、稳定农业生产，村民享有集体土地的宅基地使用权”的乡村宅基地制度，仍然采用“以村为单位的宅基地安置模式”，是改造后的城中村“与城市完全分离”，影响城市空间绩效的主要原因。以村为单位的、宅基地安置的城中村改造，势必把城中村改造相关主体的注意力集中于宅基地，集中于对“物质空间”的关注，诱致村集体争取更好区位、更多建设用地，村民争取更多更好宅基地。随着城市拓展，城市品质提升，城市区位级差地租增大，村民通过对物质空间的追求，获得更大收益的期望也不断被放大，村民势必通过巩固和提高城中村内聚力来维护自己的利益界面，城村博弈愈演愈烈，对城市空间绩效的影响也越来越大。按照市场规律，以城中村宅基地地租为基础，科学定量的确定村民宅基地的经济价值，引导村民和村集体从对宅基地“物质空间”的关注转变为对宅基地经济权益的关注，引导村民以宅基地的经济价值为纽带，按照城市规划，自主实现自己的宅基地权益，即宅基地价值化2。如：确定村民宅基地价值后，由政府颁发 “价值权证”，村民可以凭“价值权证”直接购买商品房、支付城市国有土地的出让金、村民合伙创业的资本金等。这样做，可以有效提高村民宅基地权益，使进入城市的村民自然地融入城市，避免新城中村的产生，同时，有利于完善城市规划布局、提升城市品质，提高城市空间绩效。
　　2.2明确定位，优化功能，推动区域经济的分工协作
　　对市域内各要素进行合理配置是义乌经济发展的基础，突破行政层级低、资源要素有限的义乌，在浙中、甚至更大空间内实现经济要素的科学配置，是强化“专业市场、产业集群互动发展，分工协作的浙中城市群的核心功能”3，推动义乌经济转型，引领浙中区域经济发展的关键。
　　2.2.1义乌在浙中城市群中的定位
　　根据城市经济学、经济地理学、城市规划学等相关学科的基本理论，城市在区域中的定位主要是确定城市在区域城镇体系中所处的地位及其功能。因此，不能单纯从某个城市自身的条件和基础出发，而必须放在城市群的空间背景下， 通过研究与临近城市之间的合作关系、竞争关系、层次关系、依存关系等，考虑产业协作、功能互补的基础上，形成合理的城市定位。
　　陆立军（2008）通过研究得出，义乌是浙中城市群中城镇综合集聚指数③最高的城市，是浙中区域的经济中心，义乌已成为浙中城市群的集聚核心和经济增长极，对周边县（市、区）乃至整个浙江经济的发展都产生了重要的引导和推进作用。同时认为：金华市区和义乌要功能互补、协同发展， 在浙中城市群建设中发挥引领、带动作用；浙中城市群，是一个产业协作网络、是一个功能整体。城市群的功能远远超出多个相同规模的孤立城市的功能之和。金华——义乌联合，并不意味着将金华、义乌合并为一个城市，而是强调两个城市在功能上优势互补、共同发展，成为带动浙中城市群发展的两个核心城市。

2.2.2强化商贸主导功能，推动区域要素基于市场的优化整合
　　城市群的核心城市，应在城镇群体中，在经济、社会、文化等方面发挥主导作用，对周边地区具有较强的经济辐射带动作用， 并承担组织和协调区域经济活动的功能， 通过生产的分工、协作，促进区域经济社会协调发展。
　　商贸流通业是义乌本文由论文联盟http://收集整理，发展的优势和潜力所在，也是城市的主导产业、主导功能和基本特征。通过市场扩展而形成的跨区域分工协作网络，进一步强化了义乌的市场辐射能力。义乌专业市场是义乌周边县市共建、共享、共荣地参与国内外经济合作与交流的重要平台。通过义乌小商品市场将浙中城市群的各县（市、区）更加紧密地联系在一起，使浙中城市群各区域的经济实体紧紧围绕市场开展分工协作，推动产业的转型，极化商贸主导功能，实现区域要素基于市场的优化整合，提升区域经济的整体功能，推动区域经济的发展。 　2.2.3整合区域资源，优化分工协作的路径
　　通过“东联西拓”，积极建立资源要素自由流动的通道，促进资源要素的市场化配置，进一步发挥极化和扩散效应，推进周边地区产业的转型与升级，强化区域内各经济体的核心功能，提升区域的整体功能。
　　东联东阳，协同发展，突破义乌城市发展瓶颈。经国务院批复实施的《浙江省城镇体系规划（2011-2020）》④，结合空间关系、地缘文化、资源互补、道路交通等方面显著的优势，提出义乌东阳组合为浙中城市群发展的两个核心之一。东阳有丰富的优质饮用水、教育优势及自然和谐的环境优势。近几年，通过世纪大道、广福路、义东路的建设和拓宽，与义乌的联系越来越便捷，义乌和东阳在城市发展空间上已没有明显的界限，同城化发展趋势日益明显，越来越多的人过着“经商在义乌，生产在东阳、居住在东阳”的生活。义乌东阳组合，有利于突破义乌受水、土地、生态保护等要素的制约，提高对义乌商贸主导功能的支撑，有利于加快城市功能的完善；有利于推动东阳产业的转型升级，提高东阳城市的空间经营绩效。同时义乌与东阳同城化发展，有利于进一步强化极核，提高对浙中地区的带动作用。
　　西拓浦江，资源互补，加快义浦同城化发展。义乌西邻浦江，县域面积920平方公里，户籍人口38万，县城建成区面积约20平方公里，2011年gdp150.28亿元。浦江有“文化之邦”、“书画之乡”之称。浦江是“水晶之都”、“挂锁之城”、“绗缝家纺名城”，目前已基本形成服装、针织、水晶、制锁、绗缝等一批优势特色产业和块状经济。其中水晶、挂锁分别以70%以上的市场占有率而成为全国最大的产业基地。浦江县域面积与义乌相当，水晶、挂锁、绗缝家纺等产业集群已初步形成，但县域经济、工业化和城市化水平还有很大的发展空间。通过进一步完善道路、城际公共交通等基础设施，紧密义乌浦江之间的联系，促进要素流动，有利于加快浦江工业化和城市化的发展速度，也有利于加快义乌城市功能的完善，从而推动区域经济的发展。
　　3.结论
　　通过30年，不遗余力地推动市场及市场配套功能的创新与完善，商城义乌，从一个毫不起眼的浙中小镇，成为国家级的国际贸易综合改革试点城市。而城市本身的规划建设，却没有与专业市场协同发展。城市功能规划没有充分结合城市经济区位，大量“专业市场”带给城市的级差地租、甚至垄断地租，被“摊大饼的、各自为镇”的城市规划建设而“沉没”。企业主和城中村村民却按照租金最大化的利用原则，进行自主的功能利用，把一部分“沉没”的地租显现出来，城市级差地租带给企业主和城中村村民“额外收益”的同时，导致城市功能混乱，导致更多的商人想成为“企业主”、更多的村民坚守“宅基地安置的、四层半的”城中村改造模式，进一步制约了城市规划的创新，城市建设滞后与专业市场的发展。
　　推动城市与专业市场协同发展，就是要统筹义乌市域资源，优化城市功能和城市结构，完善市域分工，强化市域内各经济体的核心功能，以提升城市的整体功能和空间绩效；推动城市与专业市场协同发展，就是要强化“国际商贸”的主导职能，把义乌城市功能的优化和产业的转型升级，建立在浙中、甚至更大的经济区域，以突显“专业市场、产业集群互动发展，分工协作”的浙中经济特色，加快实现区域要素基于市场的优化配置，提升区域经济的整体功能，推动区域经济的发展，加快义乌宜商宜游宜居的国际商贸名城建设，促进国际贸易综合改革的推进。