ⅰ. 问题状况的整理

　　在日本，1990年代被称为"失去的十年"。其语气好像

模的收支顺差、美国民间和政府都赤字累累的局面，日美 经济 摩擦日益激化。根据美国商务部发表的 统计 数据，1983年美国对日贸易赤字有史以来第一次突破200亿美圆大关，高达216.65亿美圆，1984年又飚升到368亿美圆，而同年美国贸易逆差则达到创记录的1233亿美圆。为了改变贸易不均衡的状态，美国和欧洲主要发达国家联合起来强烈要求日本增加进口、扩大内需、缓和 行政 限制措施 11。

　　面临咄咄逼人的国际压力，当时的中曾根内阁只好大张旗鼓地缓和对房地产的限制、积极 投资 兴建大规模的 公共 事业、在不动产开发等土木工程中引进民间竞争机制、提出迁都设想等等，并通过立法和行政命令对不动产投资采取各种优惠政策。另一方面，通过修改 证券 交易法、放宽企业上市资格标准等举措把民间资金吸引到股票交易 市场 。这一系列动作导致日本的地价和股价从1984年左右开始上升。特别是日本 银行 在放贷时片面强调土地担保这一前提条件，而地价暴涨又使得银行贷款抵押物被过高估价，土地担保实际上已经丧失了 预防 风险的作用。这是促使日本经济泡沫化的直接原因，是泡沫现象形成和发展的第一个起点。

　　从1985年初开始，日本推行 金融 自由化，解除对外汇市场的各种限制措施。WWw.11665.COM到这一年9月22日，发达国家五国 财政 部长会议在纽约达成通过协调行动促使美圆贬值的广场协定，仅过两天日本中央银行就大举抛售美圆、收购日圆，导致日圆汇兑行情出现空前的涨幅。特别是10月24日日本中央银行进行短期利息走高诱导之后，日圆升值倾向终于变得不可逆转。从1985年9月到86年8月美圆兑换日圆的比值从1：240下滑到1：152。特别是在1986年7月提议扩大内需的前川报告（正式名称为"为了国际协调的经济结构调整研究会报告书"12）送交首相之后，日圆更是急剧升值。与此同时，日本中央银行放松银根，不断施行低利息政策，连续五次调低法定贴现率使之从5%下降到当时的 历史 最低点2.5%。这是泡沫经济的另一个起点。

　　总之，在1980年代后期的日本，央行再三采取低息政策导致大量资金流向市场，政府的制度性举措以及鼓励"能挣会花"、"以钱生钱"的大众传媒又为人们利用这些资金购买资产（特别是不动产和股票）提供了充分的诱因和中介机制--这两者结合在一起，促使地价和股价不断飚升。其中特别值得重视的是 税收 制度提供种种优惠措施吸引群众对不动产投资，而担保制度则为银行贷款大开方面之门，这两项制度之间共振的结果，就是土地的泡沫化。

　　与日本经济泡沫化的条件相近的状况也存在于当前的

前后以及善后处理的过程中，曾经出现过挽救的余地或成功的可能性，但由于决策失误，终于没有能够把握住机遇。主要的决策失误似乎有三次。

　　第一次失误发生在1988年，泡沫破灭之前。实际上，在1986-87年期间日本和欧美都出现了地价和股价大幅度上涨的泡沫现象，1987年的"黑色星期一"，纽约股票 市场 暴跌引起全球连锁反应之后，各国都从1988年夏天开始紧缩银根，但唯有日本仍然容忍钱浮于市，不断增大现钞供给量。

　　在这一段时期，地价、股价不断上升似乎让每个日本公民都有机会接到"天上掉下来的馅饼"， 经济 景气带来 税收 增加使内外无债的政府也有些飘飘然，在这样举国陶醉的状态下， 金融 管理 的各种规章制度也日益松弛。直到1989年中期有关当局才意识到形势不妙，日本央行赶紧采取紧缩银根、限制不动产贷款等对策，但为时已晚，泡沫继续膨胀不已，直到破灭为止。如果日本也在1988年采取紧缩银根的金融政策，或许能够提前挤除泡沫而避免经济的失败，至少可以大大减弱泡沫破灭的冲击力和不良影响。

　　第二次失误发生在1992年，经济萧条的初期。这时或许受到过去四十年经济高速成长的体验惯性的影响，有关当局抱有地价、股价以及景气迅速回升的期待，仅仅采取了以 财政 投资 和 融资 来扶持股市的对策，而没有果断地实行从根本上解决问题的举措，既未把 银行 的破产处理提上议事日程，也缺乏结构性改革的准备。

　　这样小修小补、守株待兔的做法贻误了遏止泡沫破灭的恶性循环、避免不良资产和呆帐不断扩大的时机。其结果，金融机关的健全机制受到严重破坏，造成1992年-99年日本全国银行部门累计不良资产损失金额达65.7兆日圆、占gdp13%这样的惨痛后果。此外，到2000年3月为止还有63.4兆日圆的不良资产没有处理 18。据最近的报道，2002年日本全国各银行的不良资产达到近2兆美圆的规模，十五家大银行每年正在继续产生300亿美圆的损失 19，不良资产占gdp的10%-20% 20。

　　第三次失误发生在1995年底，日本政府鉴于采取母体行主义方式进行 "保驾护航"式 行政 干预没有收到预期效果的现实，决定直接投入 公共 资金6850亿日圆来解决住宅专门 金融机构 的问题，特别是救济受到拖累的大债权者--农会协同组织。在这里，政府的最大缺点是没有把 金融危机 的真相告诉人民以争取理解和支持，关于投入公共资金救济私有企业的理由的阐述也非常笨拙，缺乏说服力。

　　由于农协是自民党的重要支持力量，大藏省与 农林 水产省就农协系统金融机构的救济达成特别协定在程序正义上存在瑕疵，引起了其他利益团体的不满，结果造成全国舆论一边倒，人们都对以国税处理银行不良资产和呆帐的做法持严厉批评的态度。加上经济泡沫化时期的政界丑闻被陆续揭露出来后， 政治 和行政系统的 社会 信任危机已经形成，大众传媒在发挥舆论监督功能的过程中进一步加强了对 公共政策 的批评，有时也流露出情绪化的对抗倾向。各种因素相互作用的结果，以公共资金来处理不良资产的设想无法推行，大型金融机构、生命 保险 机构、一揽子承包商的亏损都只好放任自流、容忍它不断恶化 21。

　　在这三次失误之后，"软着陆"的机遇一去不返，日本只好通过对现有制度模式以及社会结构的创造性破坏来寻找出路。这就导致了从1996年的桥本内阁的金融"大爆炸"一直到最近小泉内阁的邮政民营化、财政投资融资机制解体重组等"硬着陆"局面 22。

　　ⅳ. 结构和 环境 的变化对景气恢复的挫伤

　　除化解不良资产和呆帐方面的决策失误之外，景气的长期低迷也是致使事态恶化的要素。日本政府采取了各种措施刺激景气均未收到明显的效果，究其原因，1997年的亚洲金融危机、比较优势带来制造业空心化等外部环境的影响固然不可忽视，但更值得分析的是在结构调整和重塑过程中的改革措施于无意之间打击了景气的问题。

　　首先需要指出的是税收方面决策的适当性问题。

　　1994年，为了护持景气和健全财政，日本提出了一个规模为5.5兆日圆的增税减税一揽子处理的综合计划。具体内容包括对所得税、居民税的减免（其中永久性制度减税3.5兆日圆、临时性特别减税2兆日圆）以及作为减税财源从1997年4月开始把消费税从3%提高到5%，其间的过渡性亏空以 国债 填补。这样的税收决策是考虑到公民承受能力和长期合理性的，按说不至于引起强烈反弹。但是，在1996年总选举时，冻结消费税成为有力的选举口号，结果造成决策层方寸紊乱。另外，桥本内阁把重建财政作为最优先课题，又不得不首先解决财源问题，于是废除预定的2兆日圆的特别减税措施，在增加消费税的同时提高了社会保险费的缴纳金额（包括医疗费在内公民负担纯增9兆日圆），结果使消费购买力以及已经开始恢复的景气受到严重打击，在1997年出现了自石油危机以来23年中第一次经济负增长 23。

　　1997年秋，在财政结构改革法通过之后，桥本内阁开始着手削减财政赤字，但结果却给日本经济带来显著的滞胀现象。鉴于这种状况，桥本内阁只好改弦更张，在1998年4月进行超过4兆日圆规模的减税（所得税和居民税减免），以刺激个人消费。然而为时已晚，这样的临时性特别减税措施不仅未能改变经济持续负增长的颓势，反而诱发了人民对公共事业的浪费性开支的不满情绪的高涨 24。

　　其次，在金融方面主要有两个事件进一步挫伤了景气。

　　一个是对金融体制的"大爆炸"式改革。另一个是1997年的亚洲金融危机。其具体表现是三洋 证券 公司 、北海道拓殖银行、日本长期信用银行、日本债券信用银行相继濒于破产以及山一证券公司自主倒闭对金融信用的猛烈冲击，使得作为日本信用制度的基础的 会计 和 审计 制度 、大藏省和央行的金融机关监督体制以及金融机关 财务 报表等三大支柱都面临信任危机。在信用不安不断增大的状态下，金融机关本身也面临资金周转困境，进而形成企业和银行互相怀疑的恶性循环，即使处于银根放松时期，事实上也会出现急剧的银根紧缩现象。这就很容易导致滞胀的螺旋式发展。据专家分析，如果日本政府继续采取现行政策，到2005年与长期国债相关的利息将会开始上升，有可能对亚洲乃至世界的经济造成冲击 25。

　　这时形势比人强。从日本的病急乱投医式的政策变化可以看到，至此当局已经力不从心，根本无法采取有效措施来解决金融系统爆发的严重问题。只是在大规模投入公共资金（共计30兆日圆，其中13兆日圆用于补贴未破产银行，另外17兆日圆用于在银行破产处理过程中保证存款人利益）救济金融机构，并对日本长期信用银行和日本债券信用银行实行国有化之后，才使银行部门恢复了暂时的、表面上的平静。

　　因此1998年7月上台的小渊内阁以及后来的森内阁不得不采取极端的放松 财政政策 来饮鸠止渴。但是，随之而来的后果是财政负担越来越沉重，使事态更加恶化。

　　实际上，目前日本中央政府、特殊法人以及地方政府都负债累累。例如在2002年，政府 债务 超过gdp的130%，如果加上退职金财源匮乏、其他公共部门的债务以及对陷于亏损的中小企业的债务保证（根据中小企业金融安定化特别保证制度）等今后有可能发生的债务，那么政府债务对gdp的比率就会轻而易举地高达300%以上 26。继续发行国债已经很困难了，但如果不发行国债却又难以维持财政的收支平衡和正常周转。在这样的状况下，财政支出不断左右摇摆，使通过公共投资刺激景气的效果来不及显示出来。

　　根据公共投资带来消费和私人投资增长的乘积效应法则，按照经济规划厅经济研究所的推算，本来在日本每增加1兆日圆的公共投资就应该使gdp增长大约1.3兆日圆。但是，要实现这样巨大的乘积效应是以公共投资的规模始终维持不变为前提。但是在1990年代后期，日本财政支出往

往是头年增加次年减少，不能把追加 公共 投资 后的 财政 开支规模维持在一定水平上。其结果不仅不能发挥刺激景气的乘积效应，甚至还会反过来，在动摇 市场 信心的状态下造成事与愿违的负数乘积效应 27。

　　ⅴ. "成也萧何，败也萧何"--日本式制度设计的评估

　　由于泡沫的形成以及破灭之后的严重后果与日本 经济 的制度模式以及权力运作存在着密切的关联，彻底的结构改革有被认为是走出萧条、重振雄风的必要条件，我们有必要回头对日本式制度设计进行一番考察和分析。

　　如前所述，战后日本的基本模式不妨用1955年 政治 体制和1975年经济体制来概括，两者结合起来形成政界、官界以及财界的三位一体的权力结构，而这三极又分别呈现出利益 民主 主义、省厅本位主义以及法人 资本主义 的特征。在现实政治中，自民党内部的派阀政治（也不妨理解为在一党执政的体制下主流派与非主流派交替组阁的准两党制政治）以及 行政 机构内部的省厅竞争为权力结构带来了弹性和动态，有利于在财政资源有限的条件下最大限度地利用资源、提高效率。其中特别重要的是在政治和行政过程中形成了非正式的关系网络，中央政府部门可以通过机关委托事务的方式有效利用大约45兆日圆的地方财政拨款以及350万人的地方公务员，也可以通过审议会和人事交流等方式积极利用民间的资源来实施公共项目。其结果，日本国家权力运作呈现出顾客政治与权威主义治理相结合的形态，而经济体制则带有强调计划理性的"准 社会 主义 "色彩 28。这样的制度安排在日本战后发展过程曾经发挥过非常积极的作用，也引起国际社会的关注。

　　在国家与市场、企业之间，日本长期存在着行政审批制度和行政 指导 制度。
所谓"行政指导"，是指为实现某种行政上的目的而进行的、旨在奖励 管理 对象（私人企业）以特定方式行事的、并不具有 法律 强制力的行政机关的行为。在这样的行政活动中，一方面民间存在着对于积极有为的政府的期待，另一方面行政管理方式本身具有非常突出的弹性和非正式性，而从法治主义原则的角度来看，如何防止公共机关对私人领域的过分干预则始终是个悬而未决的问题。行政指导的主要实例包括采取扶持中小企业的政策、加强对能源事业（特别是石油产品）的管理（包括支持石油价格的隐性卡特尔结构）、组织国土的开发利用、保护消费者、调整围绕中高层 建筑 而发生的纠纷、对超级市场的间隔和地区进行规划和协调，等等。

　　日本式行政指导的主要特征是更重视因势利导和周到细致的合理化调整而不是行政命令，因而在很大程度上有赖于管理对象的自觉服从。当然，除了事先充分反映各方面的要求和事后进行说服等方式来促使人们服从指导之外，行政机关也经常通过非正式的制裁措施和提供优惠待遇等方式来加强行政指导的约束力。无论如何行政指导都缺乏能够变更权利义务的法律效应，因而它的制裁是有限度的，但与此同时，行政权力也因而得以摆脱法律的制约，甚至采取超越法律的方式扩大自己的管辖范围。尽管在日本可以通过行政诉讼的方式来防止行政权的滥用，由于从理论上说对于行政指导的服从是"自愿的"，因此作为司法性审查的前提条件的"处分性"和"权力性"就容易成为问题 29。实际上，日本的行政诉讼制度基本上处于闲置状态。

　　与行政指导相联系，在具体考察泡沫破灭导致日本经济失败的直接性制度因素的方面，宏观层面的 金融 管理卡特尔结构值得给予特别的关注。
金融管理卡特尔结构是指日本在大藏省介入的情况下由商业 银行 以及非银行 金融机构 就行情以及市场份额所达成的协议以及在此基础上形成的规范性结构。通过这种方式进行金融系统协调的目的主要是在各金融机关之间形成和分配从事营利性活动的许可权，在不同领域中提高交易壁垒以阻止新企业参与分配。有关政府部门则可以利用金融管理权限去分别从事寻租活动。另外，支持这样的制度安排的政治家也可以从中获得稳定的票源和政治上的支援。

　　这种卡特尔结构的长处是形成了行业内部以及行业之间互相沟通的框架，在政府部门的媒介作用之下比较容易按照计划理性、长期理性的需要进行协调。特别是在大藏省对财政、银行、 证券 统筹兼顾的状态下，有利于充分动员国内资金，对产业整体以及特殊部分的发展进行"保驾护航"。但是，在保护既得权益、拒绝外部影响这一意义上，卡特尔也很容易变成一种缺乏弹性的保守装置。特别严重的问题在于各个金融机构会逐步失去对规章制度的守法精神，只要某一成员不脱离卡特尔结构，无论采取什么不规范的做法都往往能得到其他伙伴的容忍和承认，因为严格的制裁机制有可能破坏卡特尔结构内部的宁静和协调。长此以往，败德现象就蔓延到难以收拾的程度。

　　另一方面，在行政与政治之间，存在的代理与被代理的关系及其变化与泡沫破灭后的决策失误之间的关系，即在结构改革过程中执政党与行政机构之间的协调性的丧失导致对经济危机的善后处理的非合理化的问题，也很值得重视。

　　根据村松歧夫和柳川范之的分析，在日本执政党与行政部门之间的关系很类似一种特殊的委托人与代理人之间的关系，执政党监控代理人的活动并根据实际情况决定是否收回委托的权限或者收回多少权限。越是专业性的问题，委托的权限也就越大，例如金融部门的专业性非常高，所以占据信息优势的大藏省在实质上能够行使的委托权限也就非常大。但是，毕竟大藏省只是代理人，所以它不能完全按照自己的利益需求和意志自由行事，而必须尊重自民党的意见和反应。如果大藏省在金融政策的决定方面严重损害自民党的利益，委托的权限就有可能被收回。反过来，自民党也必须充分考虑大藏省的立场和要求，以便在高度专业化的问题上得到大藏省的有效协助，从而更好地维护一党独大的地位以及政权的安定性。在这里，除了法理上的委托和代理的关系之外，还存在着非正式的长期关系，实际上非正式的授权往往具有更重要的意义 30。

　　执政党与行政机构之间的委托和代理关系以及长期安定的协调性，使得行政机构可以免除后顾之忧，让党来承担所有政治压力以及来自民间的批判，也不必在乎司法权力的挑战，只专心于提高效率和管理水平就万事大吉。这样的制度模式对于目标明确的赶超型社会是行之有效的。但久而久之，行政机构就会逐渐僵化，缺乏风险意识，对人民的要求也很不敏感。一旦社会结构多元化，特别是执政党不再包揽所有责任之后，行政机构将不得不直接面对各方面民意代表的质询和监督时，就会无所措手足。在1990年代日本大藏省就经历了这样的变化过程，并且由于不能适应新的时代要求而信誉扫地、怅然退出 历史 舞台。

　　众所周知，在泡沫破灭、 金融危机 出现之后，日本的权力结构发生了巨大变化，自民党的利益也受到严重损伤，决策过程增加了许多变数。特别是1993年一党长期执政的状态以及1955年政治体制宣告终结，出现了多党联合执政的局面之后，就金融管理方面而言，委托人已经改变了，但是代理人还是原样不动。

　　这时的大藏省没有充分理解局势变迁的本质，没有注意到委托人利益发生了变化、过去的非正式互信关系已经不再起作用了，而是仍然墨守陈规，结果在处理住宅专门金融机构的不良资产、呆帐等问题时进退失据，处于非常尴尬的处境。例如大藏省的银行局仍然按照惯例服从自民党议员的要求和压力，但自民党却已经有时完全、有时部分地失去了委托人的地位；而担任大藏大臣的政治家却是联合执政的其他政党干部，对自民党议员并不买帐。由于在执政党与行政机构之间原先存在的协调性经常出现问题，而在大藏省内部也产生了不同部门、不同官员之间互相矛盾的事态，行政效率因而受到很大影响，一再

错失扭转颓势的良机 31。

　　由此可见，正是1975年体制妨碍了及时处理 金融 危机 的作业。从1998年开始，日本不得不彻底放弃父爱主义的 行政 指导 方式，按照 市场 要求推动大幅度的行政机构改革，压缩省厅数字，加强首相的决断力，引进独立 行政法 人制度，改"事先限制?协调"的 管理 方式为"事后监视?救济"的管理方式，加强司法机关的功能和 审判 民主 化，力图实现从行政国家到司法国家的"第三次 法律 革命"32。至此1975年体制基本上完全坍塌。

　ⅵ. 避免重蹈覆辙的启示

　　一般认为，日本在处理1990年前后 经济 问题的最大败笔有二：在泡沫形成期间，是政策和制度的变更缺乏整体一贯性，政府内部不存在进行通盘设计、发挥综合调整功能的政策机构，各部门按照本位主义的习惯性行为方式追求局部利益的最大化；在泡沫破灭之后，根本性失误在于官方民间都保有侥幸 心理 ，以拖待变、指望景气回升消化不良资产和呆帐，而缺乏壮士断臂的勇气和决断力 33。

　　从法律的角度来看，为了防止泡沫经济后遗症的恶化，有必要及时通过企业重组以及破产程序处理不良资产，解散资不抵债的 金融机构 。日本的教训表明，如果自我资本不足的大 银行 得不到及时处理，股东和经营者的动机都会发生扭曲。由于企业的支配权实际上已经转到债权人手中，股东不会继续承担风险责任和监控职责，并且存在等待股价上升的侥幸心理。而过去的经营者为了避免追究经营责任，宁可维持赤字经营，尽量使破产清算程序推迟到将来再说。何况政府为了 社会 稳定最终将保障存款人利益，承担银行破产的风险，使经营者的拖延战术有充分的理由和现实条件。其结果，银行将不断进行高风险经营，造成损失不断扩大以致无法收拾。至于非银行金融机构，也应该强调在必要时果断进行破产处理。在这个意义上，

pan"s economy at war with itself", foreign affairs vol.81 no. 1 (2002). 
20 according to richard katz, "japan"s phoenix economy", foreign affairs vol.82 no.1 (2003).
21 详见久米郁男"围绕投入 公共 资金的舆论和 政治 "，《平成泡沫的研究》下卷109-156页，特别是113-117页。
22 关于上述经过以及各种事件和现象，据"泡沫 经济 相关年表 1979年-2000年" 《平成泡沫的研究》下卷435-490页。但有关发展阶段和主要失误的分析由笔者自负文责。
23 参阅石弘光《税制观察--追求"公平、中立以及简洁"》（东京：中央公论新社，2001年）第三章。
24 同上，54页。
25 according to overholt, op.cit.,
26 ibid.
27 小盐隆士《 市场 之声--为了发挥政策评价功能》（东京：中央公论社，1999年）66-68页。
28 参阅三宅一郎等《日本政治的坐标--战后四十年的轨迹》（东京：有斐阁，1985年）、猪口孝《日本：经济大国的政治运营》（东京：东京大学出版会，1993年）、中野实《日本的政治力学--谁决定政策？》（东京：nhk书籍部，1993年）、加茂利男《日本式的政治系统》（东京：有斐阁，1993年）、村松歧夫《日本的 行政 ：活动型科层制的变化》（东京：中央公论社，1994年）。
29 cf. michel k. young, "judicial review of administrative guidance: governmentally encouraged consensual dispute resolution in japan", columbia law review vol. 84 (1984) pp.924ff.
30 村松歧夫、柳川范之"战后日本的政策实施：政党与官僚"，《平成泡沫的研究》下卷17页以下。
31 详见同上，31-35页。
32 参阅拙稿"世纪之交日本司法改革的述评"《环球 法律 评论》2002年春季号。
33 村松歧夫、奥野正宽"教训的探索以及十四条提议"《平成泡沫的研究》下卷，413-415页。