【摘要】一国的财税法制建设至为重要，而我国却长期对其重视不够，本文通过对具
　　有典型意义的“第一税案”中暴露出的各类主要问题的剖析，意在说明我国财税法制建设
　　存在的主要缺失，特别是在处理中央与地方关系等方面存在的问题，强调要针对这些问题
　　进行财税法之补缺。而要补足财税法制建设存在的诸多缺失，目前尤其应注意着力解决好
　　中央与地方的关系问题，以及财税法制建设与其他制度建设的系统配套问题。
　　 
　　 【关键词】第一税案、财税法、财税法制建设、补缺
　　
　　 
　　 1998年，

　　，教训是非常深刻的，值得研究的问题也是很多的。从主体的角度说，“金华税案”的发
　　生，固然有犯罪分子利令智昏，贪得无厌，不惜铤而走险，以身试法等方面的原因，但是
　　，也有地方政府及其征税机关自身的原因。而后者是更值得重视和研究的，因为它涉及到
　　财税法制建设方面的许多问题，并且，这些问题直接关系到国家能否实现长治久安。
　　 
　　 从法制建设的角度看，“金华税案”之所以波及范围广，社会危害大，涉案人数多，
　　发案时间长，查处成本高，实际上有诸多方面的深层次原因。wWw.11665.COM
　　 
　　 1.税法意识十分淡薄。当时县里的某些领导为了“造福一方”，不是集中精力去发展
　　经济，而是置国家税法于不顾，错误地提出“引进税源”，搞“上有政策，下有对策”，
　　不但没有严格实行“以票管税”，反而鼓励违反税法的“以票引税”（即以虚开票引外地
　　税）。由于虚开发票等违反税法的行为确实能在一定程度上起到“引税”的作用，因此，
　　对于税收违法行为也就放任自流，任其扩散。
　　 
　　 2.地方保护主义严重。当时的县领导之所以违法出台一些“税收优惠政策”，真实的
　　目的就是同周边市县争夺税源，以保护所谓的地方利益，弥补本县的财政缺口。这种“低
　　税竞争”实际上是地方保护主义在财税领域的突出体现。
　　 
　　 3.有法不依管理混乱。依据税法规定，增值税的纳税人分为一般纳税人和小规模纳税
　　人，而小规模纳税人是不能使用专用发票的。但是，当时的县财税局领导违法改变一般纳
　　税人的认定条件，提出了“先上车，后买票”的做法，但在实际执行中却变成了“上了车
　　，不买票”，对于一般纳税人应具备的条件没有认真审查，致使许多不合格的“皮包公司
　　”等混入其中；同时，一些财税所还违反规定，私自“送票上门”，根本不按照发票要“
　　验旧换新，限量限额，审核报批”的规定办理，从而为发票犯罪埋下了隐患。
　　 
　　 4.只看小利不顾大局。县里的有关部门在当时提出了无视国家税法的“优惠政策”，
　　即凡在县工业小区办企业者，增值税前三年全免，后三年减半。这种典型的“低税竞争”
　　在遭到批评后被迫停止（注：低税竞争是税收领域的典型的不正当竞争行为，在相关国家
　　之间、一个国家内部的不同地区之间，都可能会发生低税竞争的问题。目前，一些国家，
　　如欧盟等已经认识到低税竞争的危害，并通过国际税收协调来解决各国税收政策上的差异
　　问题。但是，国内的低税竞争也是值得重视的。）。但是，县财税局依旧实行所谓“保底
　　征收”，指示下属的财税所对外地的企业要“政策上放宽”，“可以适当地打点擦边球”
　　。这不仅给全县的财税系统造成了严重的思想混乱，而且也给国家的税收收入带来了巨大
　　的损失，是典型的只看小利，不顾大局的行为。
　　 
　　 5.公然违法包庇犯罪。在金华县的虚开发票的犯罪活动日益猖獗的情况下，在全国人
　　大常委会对虚开发票已作出专门决定的情况下（注：第八届全国人民代表大会常务委员会
　　曾于1995年10月30日通过了《关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票犯罪的决定
　　》，该《决定》对于打击当时十分猖獗的增值税专用发票犯罪起到了重要的作用。目前，
　　该《决定》中有关行政处罚和行政措施的规定继续有效，有关刑事责任的规定已纳入199
　　7年修订的《中华人民共和国刑法》之中。），在外地办案人员已追查到金华县是虚开发
　　票的源头的情况下，县财税局的领导仍然采取“就事论事，就地消化”的原则，设法争管
　　辖，大事化小，以补代罚，以罚代刑。
　　 
　　 6.以权谋私腐败严重。金华的虚开发票犯罪分子之所以能长期逍遥法外，还与执法、
　　司法机关的有关人员的严重腐败密切相关。县财税局稽查大队、县检察院等均有直接的重
　　要负责人以权谋私，徇私舞弊，助纣为虐，不仅为犯罪分子大开“绿灯”，甚至还多次直
　　接筹划、教唆虚开发票。
　　 
　　 上述问题，集中起来就是法律意识问题、地方保护主义问题、中央与地方的关系问题
　　、执法问题、腐败问题等，这些问题的解决当然需要进行综合治理，但也确实在相当程度
　　上与财税法有关。要有效地解决上述问题，就需要财税法领域的法制建设的强化。为此，
　　有必要从财税法的角度，来分析上述问题的发生和解决。 　二、从“金华税案”看财税法制建设存在的缺失
　　 
　　 “依法治国”已经被写进了宪法修正案。建设真正的法治国家，是崇尚法治的人们的
　　共同愿望。而要真正实现法治，就必须至少在各个重要领域都要有法可依，因而在关乎国
　　泰民安的财税领域，加强法制建设尤为必要。事实上，我国的财税法制建设虽然较过去有
　　了很大的进步，但仍存在着许多缺失和不足，“金华税案”中暴露出的诸多问题即与此直
　　接相关。“金华税案”在形式上是一个刑事案件，但其中暴露出的上述问题，却非常具有
　　典型性、普遍性，因而在其他地区同样有发生类似“税案”的可能

性。而这些问题的存在
　　，恰恰是由于在财税领域的立法、执法、法律监督等方面存在着诸多的缺失，两者之间存
　　在着一定的因果关系。为此，有必要结合“税案”中暴露出的问题，来探讨我国财税法制
　　建设的缺失。
　　 （1）关于中央与地方的关系问题。 
　　 中央与地方的关系主要体现为利益分配关系，它主要由财政体制法和税收体制法来调
　　整。但我国现行的财税体制法是非常不完善的，不仅没有一部专门的法律，而且在各类立
　　法上都几近空白，特别是分税制、转移支付制度等尚无专门的法律或行政法规来加以确立
　　，更是一个非常突出的问题。事实上，中央与地方的关系在古今中外都是至为重要的，它
　　直接关系到国家的长治久安，关系到民族的兴衰荣辱，如此重要的关系不通过法律来加以
　　调整，显然是一个重大的缺失。这也许是因为

性问题。从“问题定位”的角度，来寻找法制建设本身存在的问题，
　　是本文分析问题的一个路径。通过解剖“金华税案”这个麻雀，有助于分析财税法制建设
　　的一般问题，而这些问题在以往的法制建设和法学研究方面往往是未受到充分重视的。为
　　此，基于上述财税法解决的一般性问题，有必要进一步分析财税法制建设的各类缺失的弥
　　补问题。 三、财税法制建设的缺失的弥补
　　 
　　 财税法制建设需要弥补的缺失甚多，在此仅着重谈两问题，一个是财税法对于中央与
　　地方之间的关系（即财税体制关系）的法律调整问题，一个是完善财税法制所需要的系统
　　观念的问题。
　　 　　（一）解决中央与地方关系问题对财税法制建设的要求
　　 
　　 中央与地方的关系问题，是一个一直都存在、但在许多部门法学都鲜有研究的问题。
　　实际上，这个问题应当在宪法、财税法等领域进行深入研究。需要指出的是，在中央与地
　　方的关系中存在着一种博弈关系，以往普遍存在的“上有政策，下有对策”，就是这种关
　　系的典型描述和体现。按照博弈论的原理，在相关的财税立法上，同样会存在中央与地方
　　“讨价还价”式的利益分配或利益之争，表现为地方同中央分权、分税等（注：参见王绍
　　光、胡鞍钢：《

府都关心的问题。在我国，由于预算内的收入
　　占整个gdp 
　　 的比重近些年来一直徘徊在10％左右，中央的财政收入占整个财政收入的比重亦相对
　　较低，因此，“两个比重”过低的问题已经引起了广泛的重视，以致于国家提出了“振兴
　　国家财政”的口号（注：中共中央十五大报告，提出了提高财政的“两个比重”的问题，
　　并认识到改革开放以来，始终是社会财富向非公有制经济、向个人倾斜，从而使国家的财
　　政状况不如人意，因此，应当“振兴国家财政”。）。为此，当然要开源节流，并努力避
　　免上述导致财政缺口的各种现象。事实上，为了解决财政收入相对不足的问题，我国正在
　　进行一系列的制度创新。例如，正在进行的各级政府机构的精简、人员的分流、政府职能
　　的重新厘定等都是为了解决“吃饭财政”的问题；“费改税”的改革等，是为了解决预算
　　内收入不足、预算外和制度外收入过于膨胀的问题，实际上是为了解决财政收入的规范化
　　问题；深化“分税制”改革，是为了解决中央与地方的收入分配等问题；强调“依法治税
　　”、反腐倡廉、加强征管，是为了获得更多的税收收入，等等。可见，上述各个方面的改
　　革，都是为了使各级政府获得充分的改造其职能所必须的财政资金，都是在财税法的完善
　　方面具有重要意义的制度创新。如果改革能够真正都推行到位的话，则财税的问题就能够
　　在很大程度上得到解决。
　　 
　　 从法制建设的角度说，在目前不能通过修宪来规定中央与地方的关系的情况下，可以
　　考虑通过完善财政体制法，来解决中央和地方的财权分配问题；通过完善税收体制法，来
　　解决中央和地方的各自的税收收入来源和分配问题；通过加强和完善预算法和转移支付法
　　领域的法制建设，来解决各级政府之间广泛存在的财政的横向失衡和纵向失衡的问题。上
　　述领域的财税法制建设，对于解决中央与地方关系方面存在的诸多问题，具有十分重要的
　　作用。
　　 
　　 基于上述考虑，在立法上，应当与相关的体制改革相配套，尽快制定财政体制法、税
　　收体制法，或者在现有的法律框架之内增加这些方面的法律规范，以解决目前中央与地方
　　的谈判几乎无法可依的状况，从而也能够更好地保障各级政府的应得的权益，以更好地提
　　供相应级次的公共物品，实现各级政府应有的职能。
　　 
　　 在提供公共物品、实现财政的各项职能方面，中央政府和地方政府各有其优势，因而
　　许多学者都认为应当在两者之间形成适当的分工，使其各司其职，以实现效率的最大化。
　　上述思想被称为“财政联邦主义”。基于这种思想，世界上的绝大多数国家在一定程度上
　　实行的都是财政联邦制（注：这是经济学意义上的联邦制，并不是政治或法律意义上的联
　　邦制。）。实行财政联邦制的关键是如何分权，以及对分权的结果在法律上加以确定，使
　　其成为财税体制法的重要内容，这是以后在完善分税制立法方面应着重解决的一个问题。
　　 　　（二）弥补财税法制建设的缺失是一个系统工程
　　 
　　 弥补财税法制建设的缺失，不仅要实现财税法体系内部的协调、配套，而且也要使财
　　税法体系同其他法律或制度相配套，因此，这种补缺在总体上是一个系统工程。之所以如
　　此，是因为财税与财税法的极端重要，以及财税、财税法同其他领域的密不可分的关系。
　　事实上，从一定意义上说，现代国家已被称为“税收国家”，国家离开了税收或者整个财
　　政，就须臾不能生存。不仅如此，在国家能力（国家将自己的意志转化为现实的能力）中
　　，汲取财政的能力是最重要的，其他的国家能力，如宏观调控能力、合法性能力以及强制
　　能力，都离不开汲取财政的能力（注：见前注引王绍光、胡鞍纲著，第3页。）。 
　　 目前中央政府的宏观调控能力相对较弱，与中央财政收入所占比重的相对较低直接相
　　关。
　　 
　　 要研究财税制度的重要性，就必须从财税制度对国家、社会变革的重要作用入手。从
　　历史上看，财税问题始终是影响国家存续的十分重要的因素。著名的经济学家熊彼特、希
　　克斯、诺思等都曾进行过深入的研究。例如，熊彼特认为，从国家财政入手，对于研究社
　　会发展的转折点十分重要，并且，社会的转折总是包含着原有的财政政策的危机（注：这
　　是熊彼特在1918年发表的著名论文《税收国家的危机》中所阐述的观点。他认为，研究财
　　政的历史能使人们洞悉社会存在和社会变化的规律，认识到国家命运的推动力量。他强调
　　，财税与现代国家有着密不可分的关系，以致于可以把现代国家称为“税收国家”。财税
　　不仅有助于国家的产生，而且还有助于其发展。它使国家可以渗透到私人经济中，并扩大
　　对私人经济的管辖权。）。该观点表明，财政政策的危机是同社会的转折联系在一起的。
　　希克斯指出，近代民族国家的兴起就是由于财政原因，西欧国家因战争所导致的财政压力
　　催生了现代税制和金融体系的建立（注：这是希克斯在其1969年出版的《经济

史理论》中
　　所提出的观点。该书的中译本已于1987年由商务印书馆出版。）。而诺思的研究则表明，
　　国家解决财政压力的对策，将决定一国经济的兴衰。上述学者研究的综合性的结论是，财
　　政压力决定改革的起因和路径，凡是重大的改革，都有财政压力的背景。
　　 
　　 上述观点已被学者概括为“熊彼特—希克斯—诺思命题”，其基本逻辑是，如果说国
　　家的目标总是要追求合法性（legitimacy，或译为“义理性”）的最大化，即总是出现时
　　，国家为了保持其合法性的水平，就只能主动调整政策，进行改革（注：参见前引何帆著
　　，第2页。）。 
　　 这种认识对于完善财税法制是非常有意义的。