内容提要：目前对于1998年以来积极财政政策的评价大都与经济运行的周期性波动相联系，缺乏与财政体制改革相联系、与经济转轨阶段性演进相联系的考察，而这两个被忽略的方面可能正好是影响积极财政政策效果的原因。本文试图从更宏观的视角分析五年来财政体制与政策的基本关系，并提出下一步财政改革与发展的政策建议。 

关键词：财政政策，财政体制，经济周期，经济转轨 

  

1998年以来积极财政政策的实施成功地拉动了经济增长、促进了结构调整，财政的作用倍受关注。但是随着连续性扩张政策的运用，财政自身的收支矛盾和债务负担也在不断加剧，积极财政政策是否需要淡出、财政是否也面临可持续发展的问题，成为近两年以来争论的一个焦点。笔者认为，问题的关键并不在于经济增长是否已经形成内在机制而可以不再实行积极的财政政策，或者财政潜在的危机是否过大而不得不放弃积极的财政政策，而是应该结合承载积极财政政策实施的体制——1994年分税制改革后建立的财政体制，和1998年以来经济转轨的深刻变化进行综合分析。即不仅要考虑财政的承受力，还要考虑财政与经济、市场运行与政府调控关系的变动，不仅要考虑财力的承受力，还要考虑财政体制的承受力以及财政体制改革的次序问题。只有确立更宏观的考察视角，客观地区分不同的矛盾和问题以及导致这些矛盾和问题的不同原因，才有利于确定下一步财政体制改革的目标和发展战略。 

  

财政政策与承载它的体制存在着冲突的一面 

  

1998年开始的积极财政政策是在1994年分税改革后的财政体制框架下运行的。WWW.11665.cOm1994年财税体制改革的重点在于更科学地划分中央与地方主要是与省级的财权、事权关系，提高财政收入占gdp、中央财政收入占全国财政收入两个比重，增强中央财政的宏观调控能力。这次改革总体上是成功的，财力的壮大和调控能力的增强成为积极财政政策实施的重要保障。但是也有两个方面的问题未能很好地解决：一是中央虽然集中了财力，有了稳定的税基，但地方支出基数刚性较强，转移支付中的相当一部分要用于这些刚性支出，实际的财力安排上缺乏机动性和灵活性，宏观调控能力和区域平衡能力受到限制。而且新体制建立后的运行中中央财力的集中度从1994年的55.7%下降到2000年的52.2%，实际是下降的，同期省级政府的财力集中度则从16.8%提高到28.8%。二是省级以下财政体制未作进一步规范，有的在一定程度上模仿了中央对省的体制，有的则沿用以前的包干体制，总体上呈现财力向上一级集中的趋势，省级的资金集中尤其明显。这样的财力集中缺乏划分税种的规范性，同时财权的上收并无相应的事权调整相配套，提供义务教育、本区域基础设施、环境保护等基本事权还有所下移，使县、乡两级支出基数和支出刚性增大，加之过去历次体制调整中或多或少存在的一部分收入空转，包袱越来越重，县、乡财政困难明显加剧。省以下体制的状况使得财政政策的传导和宏观调控效果受到限制。这两个方面的问题表明1994年的分税制改革还是不完善的，正是这种不完善使体制运行中的矛盾和缺陷在承载积极财政政策连续实施过程中变得不断突出。 

1998年以来财政政策与体制的运行有两条线索，一是为应对经济周期性变化、防止经济失速而连续实施五年的扩张性政策，核心是增加6600亿国债投资以及由此拉动的银行、地方、企业共计3万亿的投资规模；二是伴随公共管理认识的加深、公共支出规模扩大和借鉴成熟市场经济国家相关理论与实践而提出的公共财政改革目标，并相应推出和推进了部门预算、国库集中支付、政府采购制度三项改革措施。因此，虽然前者更主要的是一种调控的政策手段，不能等同于一般性的公共支出改革，但在认识和和中人们仍然将两者视为有内在联系的两个方面，视为公共支出实践与公共支出管理改革的双向推动。这一阶段公共财政职能得到空前甚至超前的强调，并在实施中逐渐与1994年以来尚不完善的财政制度框架发生冲突。主要表现在三个方面： 

1、受财政体制、投融资体制的限制，公共投资扩张过程中存在着配套能力下降、投资不经济等问题。连续五年的国债投资使一些地方的资金配套能力不足，项目投资对经济影响的深度、广度都受到限制，由银行配套的资金虽然充裕，但焦点在于投资扩张后的偿还风险。这几年的国债投资主要用于基础设施建设，相应的对基础工业、装备工业拉动作用比较大，房地产投资受到很大刺激。发展基础设施总体情况是好的，但一些地方不顾当地情况一窝蜂搞政绩工程、形象工程，使得一些方面的投资存在超前和不经济的问题。钢材生产今年将增长22.6%，达到1.8亿吨，是1997年的1.8倍，是美国、日本的总和。在这种扩张中有两个问题暴露出来：一是钢的总产量大幅增长的同时，钢厂的规模不经济问题和品种不合理问题变得突出，今年的产量中只有20%左右是由年产500万吨以上的大钢厂生产的，其它的产品都出自各地小厂，产品档次低，优质品种仍要大量进口。二是生产的钢材一半用于建筑行业，带动了房地产的高速增长、吸纳了大量银行贷款，局部地区已出现过热情况，对经济运行和资金链都造成潜在的压力。这些问题表明在投资扩张中存在着低水平重复建设、相互攀比、盲目扩大规模的现象，玻璃和水泥行业也存在类似的问题。投资和增长的不经济对于调整产业结构、提高经济增长质量、恢复经济自主增长能力都是不利的。一旦经济增长无法吸纳过大的基础投资，企业倒闭、银行坏账、工人失业等问题就会暴发，不但增长无法维持，还可能会留下一大堆问题，成为持续增长的包袱。我们过去几年在清理信托投资公司、银行不良资产等方面已经有过类似的体验。 

2、一些旨在扩大内需、维护社会稳定的政策因财政体制的不完善而在自上而下的执行中遇到困难。在基层政府事权偏重、收入筹措功能较弱、区域差距悬殊的体制背景下，一些公共支出标准的决策权仍主要集中于中央各部门，并且成为地方部门相互攀比和倒逼地方财政的依据，这种格局一旦形成而上级财政又无力调控时，收支矛盾就会激化，县、乡两级公职人员欠发工资就是一个复杂而又长期不得解决的问题。1999年以来在扩大内需政策导向下，全国范围内连续三次提高机关事业单位职工基本工资标准，实施年终一次性奖金制度和艰苦边远地区津贴制度，职工人均月工资水平由1998年的400元提高到2001年的823元，增幅高达105.8%，作为积极财政政策的一个重要部分和彻底改善机关公务员工资长期偏低状况的举措，这次调整的速度和幅度都是建国以来最大的，但由此增加的基层财政支出压力也是显而易见的。在省以下体制无力自行调控的情况下，中央财政不得不实施用于工资性支出的专项转移支付，其中2001年安排892亿元，2002年预算安排1180亿元。农村税费改革试点的情况与此类似，为了在减轻农民负担的同时防止基层财政收支矛盾激化，中央财政2001年安排了80亿元的专项转移支付，2002年随着试点范围的扩大预算安排增加到245亿元，由各地包干使用。尽管如此，政策难兑现以及兑现后面临反弹压力的问题仍然存在，在一些税费改革试点效果较好的农村，农民普遍担心政策反弹、难以持久。从这一点来看，体制原因造成的基层财政收支矛盾显然是比转移支付解决方式更为关键的问题。 

3、着眼于公共财政建设推出的各项管理制度的改革客观上使财政体制和非财政体制等方面的问题变得更为刚性。随着公共投资的连续扩大，财政在应对“市场失灵”和反周期调节方面的作用得到显现，着眼于配置公共资源和宏观调控的公共财政职能受到强调和推进。近几年的理论与实践除了讨论公共财政的职能定位外，在具体管理制度上借鉴推出了成熟市场经济国家公共财政管理的一般作法，即在“收支两条线”完善预算的同时，进行了部门预算、国库集中支付和政府采购制度的改革试点，其目的在于建立三位一体的预算管理流程，体现预算资金安排、使用的完整性、及时性和安全性。就管理层次而言，这样的改革是必须的，但其前提应该建立在社会主义市场经济体制框架基本确立、市场与政府关系的框架基本确立、政府行政管理体制与相应的财政体制框架基本确立的背景下，否则执行中必然会遇到各种因素形成的阻力，并且由于基本框架存在的不完善，严格的管理制度在适用性和合理性等方面都可能受到质疑，从而不得不做出一定的变通。这里显然又存在一个公共财政建设的次序和配套问题。 

以上的分析中，有些矛盾和冲突并不能完全归咎于财政体制的不完善，但有一点应该是清楚的，就是这五年来我们的主要精力集中于如何通过积极的财政政策保持经济稳定、较快地增长方面，从而在某种程度上忽视或搁置了1994分税制为主体的财政体制在变化的市场经济环境中如何进一步完善的问题。而财政体制在承载和保障积极财政政策较好运行的过程中，其逐步积累和激化的矛盾又使得对体制本身进行进一步改革和完善的必要性、迫切性凸显出来。 

 

1998年以来财政实际面临的三大任务与应对取向 

  

在进一步分析之中，需要首先清楚地描述和判定1998年以来就财政发展与改革而言，我们究竟面临什么样的形势和问题，实际又是如何应对的。 

总体上讲，五年来国家财政一直面临三个不同层面的问题与任务： 

第一个层面是财政体制的不断完善和与时创新问题。1994年的财税体制改革实现了中央财政收入比重的提高和全国财政收入的快速增长，使财力壮大和职能强化进入一个新的阶段，但是改革的渐进特征也是明显的。以1993年为基数的税收返还政策事实上首先承认了既有财政分配格局的合理性，历史原因造成的财力分配不均和公共服务水平差距等问题基本没有触及，中央财政收入与实际可用财力相差很大，收入比重虽然迅速提高，1994年以后中央财政收入占全国财政收入的比重名义上定在57%左右，但实际可支配财力和调控能力却十分有限，这种情况的改善只能寄希望于分税制带来的财政收入总量迅速增长所提供的增量。而在转移支付能力不足的情况下，各地由于经济发展基础和潜力的巨大不平衡，分税制后的财力差距有可能迅速拉大，出现两极化趋势，省际间财力调剂和省内县际间财力调剂的压力很大。大部分省市在一定程度上效仿了中央对省的体制，在支出格局基本不变的情况下，向上集中了部分财力以供调剂，从而产生了省以下体制的矛盾和省以下各级政府的财权、事权关系不对称问题。省、地、县财力的纵向上移和事权的相对下移使体制矛盾逐步集中于县、乡层次，2000年县级财政净结余-73.89亿元，乡镇财政净结余-2.5亿元，农业、教育、科学、社会保障、粮食风险基金等与各种增长挂钩的法定支出压力大，除了影响到事业发展外，最直接的矛盾表现在工资方面。2000年全国地方财力中工资支出的比重为38.8%，而全国县级财力中工资的比重达61%；2001年全国534个县本级、1811个乡镇发生工资拖欠，分别占县、乡镇总数的18.7%和27.1%，占全国工资拖欠总额的99%。 

第二个层面是应对经济周期性变动的财政政策取向的调整。1998年受亚洲金融危机、国内通货紧缩、特大水灾等多种因素影响，经济增长在90年代初经历高点而连续下滑后，最终出现全面失速的征兆。在拉动经济增长的三驾马车中，外贸出口增长由1997年的21.0%跌落到1998年的0.5%，净出口对经济的拉动只有0.4%；居民消费方面，社会消费品零售总额增长率由1996年的20.1%跌落至1998年的6.8%；投资方面，固定资产投资增长率由1996年的14.8%跌落至1997年的10.2%（同口径）。国内生产总值增长在1992年达到14.2%的高点后一路下滑，1998年跌至7.8%，进入衰退的趋势十分明显，1999年实施两年积极财政政策后，gdp仍进一步下探至7.1%的最低点，比1992年跌去了一半。面对这种情况，在连续降息、增加货币供应量等货币政策调控效果不明显的背景下，作为另一个宏观经济调控手段的财政政策被寄予厚望，扩张性财政政策成为应对经济周期性波动、实施反周期调节的可资借鉴的模式。1998年下半年财政政策由适度从紧调整为积极扩张，通过大量发行国债吸纳沉淀资金、降低金融系统风险、扩大基础设施投资、刺激和拉动经济增长，成为我国积极财政政策的基本思路。从1998年开始国家财政连续五年增发国债6600亿元，国债投资对当年经济增长的贡献率分别为19.2%、28.2%、21.3%、24.7%，2002年预计贡献率为25%。 

第三个层面是适应经济体制和运行机制深刻变化的财政职能的调整与发展。经过近二十年的持续改革开放，在国民经济总量和人均收入水平不断提高的同时，经济体制的转轨也在发生着阶段性变化，作为传统计划经济体制运行常态的短缺的逐步消失，意味着市场经济体制基本框架的逐步确立。这种演进实际上从1996年开始就已经越来越明显地反映出来，从全国商业信息中心监测的主要商品供求情况来看，1996年供求平衡的商品占89.4%，供过于求的占7.6%，供不应求的占3%；1997年供过于求的商品达到31.8%，1998年全部商品处于供求平衡或供大于求状态，其中供过于求的商品占33.8%；1999年供过于求的面扩大到80%，2000年为79.64%，2001年上半年攀升至83%，并呈继续扩大的趋势。这种情况表明市场机制已经在资源配置和供求关系调节中发挥基础性作用。就财政改革与发展而言，市场经济体制框架基本建立有两个方面的含义，一方面市场机制的主导作用与市场失灵、市场缺陷会同时存在于经济运行中，与之适应的政府与市场关系的基本框架也需要逐步确立，这其中包括政府行政管理体制，也包括作为主要调控手段的财政体制，公共财政职能与相应的管理模式是财政发展的基本取向。财政逐渐由直接介入生产、搞建设到弥补市场失灵、提供公共物品、应对市场实现危机所内生的经济波动，按需求约束的特征来发展经济。另一方面，经济转轨并未完成，从计划到市场过渡中遗留下巨额的转轨成本需要支付，如果不能统筹安排，市场容量受到限制得不到迅速扩张，需求不能持续启动，就会使我们在告别短缺进入市场经济不久，即在低水平状态过早碰到需求不足和过剩问题。近年来我们一直提出以结构调整来扩大内需，其目的就是要扩大市场容量、改善供给水平，但一直也未能较好解决的原因并非改革方向不明确，主要还是改革成本的支付问题不好安排。比如国有资本退出的政策援助问题、社会保障体系的建立与补偿问题，以及原来计划体制下其他一些契约的解除与新建问题。这些方面可以说是改革至今遗留下来的最大的几个问题，也是完善市场经济体制的关键所在。因此，在进行公共财政改革时，必须将这一方面也纳入财政职能框架中加以考虑，以借助财政手段逐步加以解决。 

在实际经济运行中，以上三个层面的问题纠缠在一起，体制的不完善会影响宏观调控作用和财政职能的调整，而对后两者的认识与应对又会影响到体制完善的方向和步骤，比如县、乡财政的困难就与第三个层面经济运行状态变化后县、乡经济竞争力下降有关；同样的，反周期调节的成功会为长期应对经济体制转轨提供宽松的环境，而对体制环境变化的认识和战略考虑又会直接影响到经济自主增长机制恢复的效果。总体来看，1998年以来的五年中，我们更集中于解决第二个层面的问题，第一个层面的问题在一定程度上被搁置了，以至于有些矛盾呈激化的趋势，县、乡财政困难就是一个明证。第三个层面的问题，则常常被混同于第二个层面反周期的短期政策调节，习惯于从调控手段的角度简单地将经济运行与财政政策划分为1993-1996年实施适度从紧政策应对经济过热、进行治理整顿，和1998年以来实施积极扩张政策应对亚洲金融危机、通货紧缩两个阶段，不太注重从一个较长过程来分析经济体制与运行机制、经济增长约束方式的深刻变化。这样的混同不仅是一个认识问题，更一个短期政策与长期战略的搭配与有效性问题。中国经济运行在1998年以来出现的情况，既不同于一般市场经济中的周期问题，也不是计划体制下的紧缩-扩张问题，近年来经济增长虽然得以维持，但收入增长而消费持续低迷中显然包含了第三个层面的原因。由于缺乏应对体制转轨及调整成本的政策应对，单纯的反周期调节可以拉动经济走出低迷，却无力恢复经济的自主增长动力。扩大内需政策超出预期的长期化倾向、财政自身风险与承受力受到的普遍关注，本身就反映了这种混同导致的政策应对的不全面、不系统和最终必须被加以区分的判断。 

  

进一步扩充财政职能是财政改革与发展的基本趋势 

  

在未来的经济运行中，以上三个层面的问题仍然应该是财政面临的基本问题，第二个层面的任务会继续，第一个层面、第三个层面的任务需要强化，以帮助第二个层面的任务逐步淡出，因此对未来财政工作的思考应主要着眼于继续深化改革和制定中长期发展战略两个方面。 

将建立公共财政框架作为新时期财政改革的重要目标，是随着社会主义市场经济体制作用不断增强、国民经济不断发展、财政改革不断深化而逐步认识和明确的。改革开放，特别是1994年财税体制改革以来，我们一直在努力探索和构建适应社会主义市场经济体制要求的财政体制，在这期间尽管没有明确提出建立公共财政的目标模式，但我们已经在财政“公共化”实践中进行了很多探索与突破。1998年全国财政工作会议上，项怀诚部长在讲话中第一次提出了建设公共财政的要求；党的十五届五中全会通过的《建议》进一步明确将建立公共财政初步框架作为“十五”时期财政改革的重要目标。至此我们已经从实践和理论两方面为最终确立公共财政的框架奠定了基础。 

但是我国建立公共财政的改革目标绝不能简单地局限或等同于成熟市场经济体制下一般性的公共职能，作为一种与市场经济相适应的财政体制，它必须首先是既适应于当前体制的过渡特征又有利于推动市场经济体制继续演进的。有中国特色的公共财政体制应该是一个包括三个层次的框架体系。 

第一层次是公共财政的制度合理性问题，即如何划定政府与市场的边界、政府行政管理体制、财权事权关系，并相应确定公共财政的职能范围和各级财政之间的基本关系。在市场机制主导经济运行的体制中，“看不见的手”在大部分情况下都能够有效地配置社会资源，但在一些领域也存在着天然的缺陷，这些缺陷在西方经济学理论中被概括为“市场失灵”。从西方国家的实践来看，“市场失灵”包括两个层面，一个层面是以亚当·斯密为代表的古典主义的，主要是指涉及国家安全、公共秩序与法律、公共工程与设施以及公共服务等；一个层面是1929-1933年大萧条后的凯恩斯主义的，主要是指市场经济的外部性、垄断、分配不公、经济波动、信息不对称等。这些缺陷的弥补是市场经济正常运转必不可少的条件。在现代市场经济中，这些条件如果得不到满足，市场经济就无法正常运转，甚至无法存在。因此，市场经济的一般性特征决定了政府与市场的职能界定，决定了公共财政对一部分社会资源进行配置的合理性和必要性。 

除了“市场失灵”两个一般性特征可以作为依据外，在不同的国家还要考虑与经济发展水平和市场发育水平相联系的市场经济特殊性的一面。具体对我国而言，作为一个转轨中的发展中国家，市场发育程度低，市场调节功能不健全，需要政府介入的领域比发达国家要广得多，在发达国家可以交给市场去干的许多事情，在我国却需要由政府去做，如能源开发、原材料工业、铁道、航空、电讯等，这种由经济发展水平导致的市场失灵构成了公共支出特殊性的第一个方面；我国实行的社会主义市场经济，有着特殊的制度约束，国有经济比重大，改制、改组、改造的任务重，这种由制度属性限制市场作用的领域构成了公共支出特殊性的第二个方面；我国地域广阔，城乡经济、区域经济发展极不平衡等，这种由自然、历史原因影响市场机制效果的方面构成了公共支出特殊性的第三个方面。因此我国现阶段公共财政的职能范围要比发达国家大得多，管理也要复杂得多。 

第二层次是公共财政的体制规范性问题，即通过什么样的管理体制来使公共财政的职能得到落实。目前市场经济国家通行的是部门预算制度、单一国库账户制度、政府采购制度三位一体的管理体制，并由此形成规范体制的基础结构。部门预算避免了多头管理，提高了预算的透明度；单一国库账户的资金安排依赖于部门预算的计划，同时又是部门预算顺利实施的依托和保障；政府采购既以部门预算为依据，又以单一国库账户为保证，同时又体现着二者的要求与效果。在西方这三项制度都逐渐以法律的形式固定下来，三者之间相互依存的关系成为公共财政体制规范运行的根本保证。在我国现阶段，这三项制度改革推进的广度和深度都将受制于第一层次职能的界定、调整，以及转轨过程中各相关部门的配套改革。除此之外，一些有助于解决传统计划体制遗留下来的问题、推动经济发展的管理制度也应相应地保留或加以创新，否则这一领域的管理就必然要由财政以外的部门来承担。 

第三层次是公共财政的管理科学性问题，即如何使体制的运行最有效率，防止其流于形式。在公共财政管理体制的建立并不意味着运行效率的自动提高，必须要建立科学的管理制度加以保障，绩效考评正是体现这种管理理念的一项制度。绩效考评制度主要是指通过制定政府部门使用财政资金的绩效目标，设计出衡量绩效目标的指标和衡量标准，运用适当的方法对目标的实现程度和财政资金的使用效益进行分析、评估、评价和报告。绩效考评把各种支出与预算单位的业务活动与绩效计划联系起来，按业务活动的绩效项目来考察其支出的实际情况，各项支出的用途都清晰地与计划或活动的结果相联系，并直接影响到下一期的计划安排，绩效考评制度的普遍推行可以成为确保政府财政政策效果的最后一道屏障。 

以上三个层次形成“制度合理→体制规范→管理科学”的递进关系，构成有中国特色的公共财政体系的基本框架，也决定了深化财政体制改革的基本次序。按照这样的判断，1994年财税体制改革后遗留下来的体制不完善问题属于第一层次，应该首先加以解决，同时还要根据当前的经济体制运行和改革的总体情况，对职能加以扩充。 

财政发展战略的确立主要落实于财政政策的取向上。未来几年中，现行的积极财政政策还会有一个延续过程，但一些着眼于推进经济体制转轨、解决成本支付问题的政策也要逐步加以实施。在“计划”到“市场”的过程中，由于体制改革启动阶段短缺矛盾压倒一切，人们并没有意识到传统计划体制下社会契约的解除成本甚至可能比构造市场微观主体的任务还要繁重，而在短缺逐步消失、市场经济体制框架基本建立，意识到解除社会契约需要支付巨大成本时，已经感到有些无从下手。但是这一步如果不能较好较快地解决，不仅将导致传统计划体制不能最终退出，而且会使已经建立的市场经济体制的运行效果大打折扣，一些形式上的内需不足实质上最终都是受制于旧体制契约的约束。因此扩大内需并非仅仅通过政策手段“布新”的问题，通过体制改革“除旧”更是一个重要方面，国家财政在这方面承担着统筹安排与协调的责任，其发展战略应该落脚于国民经济和市场体制的可持续发展上。国有经济结构的战略性调整、国有资本的退出，涉及到人财物及其相应的管理体制，并不是简单地拍卖资产。老工业基地的改造和产业援助政策、部分国有企业职工劳动合同的解除、社会保障体系的注资补偿、地区利益在国有资本进退中的平衡、金融系统坏账的冲销等都是其核心内容，也是改革二十多年来所累积下来的成本。此外，还有“二元”结构在体制转轨过程中衍生形成的城与城之间、乡与乡之间、行业与行业之间、前一代人与后一代人之间的多二元格局，即多种形式的不平衡发展问题，也需要在财政发展战略与政策中予以考虑。 

深化财政体制改革与制定中长期财政发展战略构成相互推动的统一体，体制改革的深化有利于更好地承载发展战略与政策的实施，而发展战略的实现又有利于财政体制的不断完善。这样看来，下一步财政的地位仍将十分重要，财政的功能总体上还需要作进一步的扩充，既要改善财政内部的体制关系、促进收入持续增长，又要通过职能扩充增强调控能力，集中力量办几件大事，完成改革成本的支付、促进经济结构的调整。

主要参考文献： 

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财政预、决算报告（相关年份）。