本文分析侧重于“如何构建”公共财政体制，以区别于普遍侧重分析公共财政体制“如何运作”。两者的区别是十分明显的，前者把公共财政看成是一种制度安排，后者则把公共财政体制视为一个“既与物”。从制度安排的观点看，经济主体的行为方式是制度安排的必然逻辑反应，这个必然的逻辑反应就是经济主体怎样运作的机理，也就是制度设计的目标函数。很明显，不同的制度安排就有不同的经济机制，因此，怎样构建的问题应该是首要的。

　　一、公共财政体制是政府经济行为符合效率优先的市场经济要求的一种制度安排资源的稀缺性决定了不断提高资源配置的效率是人们永远追求的目标。要实现经济效率，就必须要有相应的效率装置。实现经济效率要求的效率装置需要两类制度安排：一类是效率市场的制度构建，另一类是规范政府经济行为的政治行政制度构建，两者统一于同一社会经济制度之中，共同实现资源配置的效率要求。因此社会经济制度是由效率市场制度和政治行政制度共同组成的。但是，迄今为止，人们发现市场是效率的基本装置，要使政治行政制度安排符合效率市场的要求，必然要求政治行政制度本质上是一种模拟市场的制度安排。而这种确保政治行政制度符合效率市场要求的模拟市场的制度安排就是我们所说的公共财政体制。

　　由于效率的基本装置是市场，因此效率资源配置的基础也就是市场，即是说市场体制在资源配置中处于基础性地位。市场体制的核心制度是充分竞争基础上形成的价格制度安排。这个制度安排的基本特征是：（1）消费者主权和生产者主权的制度保证；（2）消费品和经济资源的获得由出价竞争 制度保证。Www.11665.COM前一特征保证了消费者和生产者各自根据自身的偏好在自由选择的基础上自动实现了双方各自的利益极大化。后一个特征保证了实现资源配置优化的帕累托均衡价格在充分竞争的基础上得以形成。因此，市场体制下的价格制度安排确保了资源配置的帕累托优化状态。无数生产者和消费者在追求自己利益最大化的动机下，通过价格竞争的方式得到了资源配置帕累托优化状态这个意外的结果。但是这个意外结果的获得是以产权明晰为前提的，这就是说，只要某个主体能够为市场提供有效的产权保护，市场体制就能够通过价格制度的调节自动地实现资源配置优化。由于国家天然就具有“暴力潜能”方面的绝对优势，因此，由拥有“暴力潜能”优势的国家为市场提供产权保护就比单个的市场主体分别保护自已的产权效率高，这就是说，国家存在基本作用就是保护产权。“离开了产权，人们很难对国家作出有产的分析”。

　　国家保护产权就是要相应地制定界定产权的一系列基本规则，并保证这些规则得以执行。这便要建立起制定规则并保证规则得以执行公共部门，通过公共部门的活动为市场提供最基本的公共商品——产权保护。现代国家的作用当然不仅仅限于基本的产权保护，除此之外，现代国家还要弥补市场陷以及市场不可能做到而社会公众又共同需要的服务。这包括消除垄断，克服经济外部性，保护弱势群体，消除贫困等。如果我们把社会公众共同需要而市场体制又不可能有效提供的需求都称为公共商品的话，那么现代国家的作用就在于为社会公众提供公共商品。国家提供公共商品要消耗相应的资源，因此，国家提供公共商品的决策也就是资源配置的选择。要使国家提供公共商品的资源配置也产生帕累托优化状态，本质上就要求国家在提供公共商品决策过程中，采取模拟市场制度，即模拟市场体制配置资源时的充分自由竞价制度。这样一种制度我们称之为公共财政制度。由此可见，公共财政体制就是国家（政府）经济行为（提供公共商品）符合效率资源配置要求的一套制度安排。

　　公共商品具有与私人商品相比不同的特征。一是公共商品的生产者是唯一的，即公共商品的生产是垄断的。国家设立的公共部门是公共商品唯一的垄断生产者，因此，国家对公共商品的出价实际上就是决定公共商品的价格，没有其它生产者与之竞争。二是公共商品的消费具有非竞争性和非排他性。这表明公共商品一旦由国家生产出来以后，社会公众即可共同消费公共商品，国家无法把不付费的消费者排除在外。同时，公共商品一旦生产出来，多增加一个消费者边际成本为零，这表明要使公共商品资源配置优化，公共商品应为零价格，即由社会公众免费消费公共商品。但公共商品的生产是消耗了资源的，这消耗的资源却是有价格的。政府生产公共商品消耗的资源从根本上说只能来自社会公众创造的各种收入，那么到政府对社会公众征收各种收入实质上就是在向社会公众收取消费公共商品的价格。因此，公共商品消费并不是“免费”的政府对社会公众征收的收入构成了社会公众消费公共商品的成本。要使公共商品的资源配置符合效率要求，就要做到政府向社会公众个人征收的收入等于社会公众消费公共商品得到的效用。由于社会公众个人对公共商品的偏好强度不同，个人从公共商品消费中得到的效用不同，这就要求政府要根据社会公众对公共商品的偏好强度分别征收不同数量的收入。因此，政府如果能够设计一套装置，让社会公众个人充分真实地表达对公共商品的偏好强度，政府然后据此对社会公众个人征收收入，则从理论上说，公共商品资源配置存在着与效率市场机制提供私人商品效率一致的可能性。但是公共商品的非排他性，抑制了社会公众个人偏好的充分真实表达，从而公共商品消费者之间的竞争出价也不存在。这就是说，公共商品生产者的出价实际上是在决定价格，消费者之间的竞价也不存在，公共商品充分竞争基础上的帕累托均衡价格难以自动形成。这样需要有相应的政治行政制度安排，让社会公众个人充分真实地表达他们对公共商品的偏好，以及把分散的社会公众个人的偏好集合成社会公众全体的集体偏好（政府偏好），政府然后据此向社会公众征收收入为公共商品的生产提价资源。

　　二、公共财政体制制度安排的基本思路公共财政体制这种制度安排实际上是要解决好两个方面的问题：一是生产什么公共商品，二是如何生产公共商品。

　　生产什么公共商品，涉及到社会公众对公共商品的需求，关键是政府提供的公共商品要符合社会公众的集体偏好，实现公共商品资源配置帕累托优化状态。但公共商品的需求偏好不可能像私人商品一样通过货币投票来决定 .因为公共商品的生产成本只和社会公众个人支付的价格发生间接的联系——政府征收的收入和对公共商品生产的拨款是分开进行的，社会公众搞不清自己缴纳的收入中间有多少用于国防，有多少用于政府行政管理，又有多少用于司法设施等，社会公众所能感受到的只是自己的财政负担和政府提供的公共商品的满意程度。因此，实际中，如果社会公众感受到财政负担是合理的，对政府提供的公共商品是满意的，那么公共商品的资源配置就是有效率的。

　　政府征收收入（财政收入）和政府为公共商品生产拨款（财政支出）的决定是通过政治体制实现的。因此，只有政治体制能保证社会公众对公共商品的真实意愿充分表达，并且据此提供公共商品，公共商品的资源配置才是效率的。而这取决于两个条件：（1）公众要有对公共部门信息的充分了解权；（2）公众的选择要有决策权。前一个条件要求必须向社会公众（至少是社会公众的代表）公布详细完整的政府收入和支出计划，以便社会公众据此作出公共商品需求的决策。后一个条件要求社会公众对公共商品的选择必须成为政治家作出公共商品资源配置决策的硬约束。这两个条件是缺一不可的。如果没有前一个条件，社会公众无法作出正确的选择，如果没有后一个条件，社会公众也就不会去对公共商品的需求作出选择（这可能正是我国公民对政府公共部门提供公共商品决策缺乏起码的兴趣去关注了）。这就要求有当政治家的决策严重失误，提供的公共商品严重偏离社会公众集体偏好时，政治家就要落选的效率装置。

　　总之，生产什么公共商品的决定与民主政治制度的构建密切相关。民主政治制度作为资源配置的一种手段，其中的许多方面属于技术性的，不反映意识形态，属于制度中性。认识到这一点，对于推进政治体制改革是非常重要的。

　　如何生产公共商品涉及到政府公共部门的效率问题，关键是公共部门要以最低成本生产出社会公众需要的公共商品。如果政治家的决策反映了社会公众对公共商品的真实偏好，而公共部门“生产”公共商品的过程又是不折不扣完全执行政治家的决策，以成本最低的技术“生产”出公共商品，那么政府提供公共商品就是有效率的。因为它既保证了公共商品资源配置效率，又保证了公共商品生产效率——x效率。

　　政府公共部门作为公共商品的生产单位有其确定的目标和职责，但是这些目标和职责能否得以保证则取决于制度构建。这是因为公共部门中的工作人员（官员）作为个人来说也是“经济人”，也有其自身利益最大化的追求。官员个人作为“经济人”追求处自身利益最大化的过程有可能就导致公共商品生产过程无效率，即x无效率。这表明既要使政治家作出的公共商品的配置决策是有效率的，公共商品的生产部门——公共部门也不是自然而然地有效率地提供公共商品。比如即使行政管理费用是合理的，但是行政机构仍然可以只把行政管理费用用于自身的享受——昂贵豪华的办公设施，名为考查实为观光旅游的公务活动等，而不是真正用于为社会公众服务，更不用说广泛存在的公共工程建设中的“豆腐渣”现象。

　　另外，官员不只是政治决策的执行者，还是政治决策形成中的重要角色，其行为对政府财政预算决策的形成有重要的影响。这是因为官员是本部门提供公共商品信息的搜集者和提供者，这就使得官员在利益最大化的动机下，只是向政治家提供对扩大本部门预算有利的信息，对减少本部门预算的信息则不提供，这就使得公共部门提供公共商品的信息只是单向地扩大公共部门预算规模。而政治家要想对官员提供的预算信息进行全面的鉴定几乎是不可能的，因为这会导致交易费用太高而得不偿失。这样政治家对官员提供的公共部门预算建议可能末被充分讨论即予通过，从而使得各公共部门扩大本部门预算成为可能。

　　以上两个方面表明，要确保公共商品生产过程有效率，同样需要有对公共部门生产行为激励与约束的制度构建。

　　三、公共财政体制制度安排的要点根据以上分析，要使公共财政体制真正成为政府经济行为符合交效率优先的市场经济要求的制度构建，其制度安排至少要包括以下几个方面：

    1、要有确保公共财政体制有效运行的民主政治制度安排。民主政治制度安排是公共财政体制的基石，没有它，公共财政体制只会流于形式，不可能实质运行。因为只有民主政治制度才能确保社会公众对公共商品偏好的充分表达，也才能确保社会公众个人对公共商品的偏好以民主的社会公众可接受的方式集合成为社会公众全体偏好。同时，也只有民主政治制度安排，才能使社会公众集体偏好成为政治家提供公共商品的决策。反之，也只有民主政治制度安排才能使严重决策失误的政治家失去政治地位，从而确保各级政府首脑不唯上，不唯权，而只是对下负责——对选民社会公众负责。否则，公共商品的提供只能反映少数个人偏好基础上的所谓“国家需要”，公共商品资源配置效率低下的状况不可能根本改变。

　　2、要有控制政府支出的制度安排。政府支出是为公共商品的生产提供资源，因此政府支出制度安排要能够确保政府支出完全用于市场体制不能有效的公共商品的资源配置。这一方面要求政府职能必须从立宪层次上加以界定，市场和政府的分工必须在宪法条文中划分清楚，政府行政及由此产生的支出必须有明确的法律依据，否则属于非法行政和非法支出，其行为人的行为后果属法律制裁之列。政府预算必须成为规范政府支出的法律文件，而不仅仅是政府的收支计划。政府的一切支出必须有社会公众民主基础上选举出的代表组成的立法机关的批准，相应形成政府预算的法律条文，财政部门具体安排政府支出拨款前必须向立法机关提交拨款的明确的法律依据，由立法机关审查通过才能据此拨款。另一方面要求有公共部门使用资源的有效监督的制度安排。要保证公共部门必须按预算批准的用途使用资源，把资源真正用在为社会公众提供公共商品而不是用于自身的享受上。这就涉及到财政对公共部门使用公共资源的监督以及审计部门对公共部门使用公共资源的审计，作出这方面的制度安排在我国具有十分重要的现实意义。

　　3、要有对公共部门“生产”公共商品效率估计的制度安排。公共部门既是“生产”公共商品的职能部门，又是公共商品决策的信息来源，这使得公共部门既可能导致本部门预算规模的扩大，又可能把公共资源更多地用在自身享受而不是用于为社会公众服务，因此，建构对公共部门“生产”公共商品效率评估的制度安排在公共财政体制构建中处于十分重要的地位。这包括公共部门内部约束与激励机制的制度安排，对公共部门提供公共商品绩效评估的制度安排等。

　　4、要有控制政府收入的制度安排。政府为何要征收收入，从什么地方征收收入，如何征收收入，征收多少收入等都应有立法 机关批准法律依据。这就需要制定《政府收入基本法》，政府收入基本法是约束政府收入行为的根本法律制度安排。只有制定政府收入基本法才能从根本上约束政府公共部门乱收费、乱摊派、乱罚款的所谓“三乱”行为。唯有如此，社会公众才能依法缴纳收入而不是依公共部门自己的文件缴纳收入，政府和社会公众分别享受收入基本法规定的权利，承担收入基本规定的责任，征纳双方权利义务清楚明白。《政府收入基本法》中要规定政府收入制度的立法权、解释权、调整权、征管权、收入使用批准权等，其中立法权、解释权、调整权、收入使用批准权属于立法机关，政府只能享有收入征管权。《政府收入基本法》的制定涉及到每一个社会公民的切身利益，也涉及政府依法治国、依法行政的推行，应当作为公共财政体制制度安排中的重要环节。