摘 要：自1994年实行分税制财政体制以来，各地按分税制的要求，积极推进地方财政管理体制改革，充分发挥职能作用，支持经济发展，为社会事业全面发展提供了有力保障，取得了突出成就。但是一些不容忽视的深层次问题也逐渐显现：上级财政集中度过高，对下级转移支付的数额不足，基层财政困难。本文参照了云南省财政体制调查的数据，对现行地方财政管理体制中的若干问题进行研究，旨在从实践的角度提出一些可供参考的改革政策建议。
　　关键词：财政管理体制 县乡财政 问题对策
　　
　　一、省以下财政管理体制的现状
　　分税制改革以来，各级财政部门坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，财政改革与发展取得了耳目共睹的好成绩。财政收支总量连创新高、公共财政职能更加完善、财政体制改革深入推进、财政管理水平显著提高。
　　首先，分税制改革以来，财政收入稳定增长机制形成，收入渠道日益多元，财政收入持续快速增长。其次，财政支出结构日趋合理，逐渐实现了“建设型财政”向“公共服务型财政”的转变。地方财政逐渐从微观主体的经营活动中脱离出来，支持企业技术改造和科技创新、建立现代企业制度，有效促进了经济结构战略性调整。在清理政府与市场关系的基础上，地方财发挥了公共财政职能作用，加大社会公益及民生事业，弥补市场失灵，从而有效地发挥了财政职能作用，实现了生产建设型财政向公共财政的重大转变。
　　二、省以下财政管理体制中存在的问题
　　（一）上级财政收入集中度过高，各级政府支出责任不明晰
　　一是收入划分不够合理，上级财政收入集中度过高。WWW.11665.COM由于分税制改革把财政收入的主体税种增值税、消费税、所得税增量的大头向上级集中，地方税收大多是一些零散、不稳定、征收难度大的税种。财政收入的过度集中制约了地区经济的快速发展和地方财政组织财政收入的积极性。
　　二是省以下政府间财政关系看，各级政府间的支出责任划分不清，基本处于模糊状态，首先，支出责任划分不清晰，“缺位”和“越位”并行。其次，法律法规等规定了地方财政资金用途，影响了地方支出责任的实现。以政法经费保障为代表的由上面定标准，基层买单的情况，肢解了地方政府的财政分配自主权。
　　（二）省以下财政转移支付制度不规范
　　一是一般性转移支付办法缺乏科学性、规范性。二是转移支付不能有效缩小区域内横向财力差异。三是转移支付名目虽多，但总量较小，结构也不合理。
　　（三）县乡财政困难加剧
　　县乡财政是我国财政体系中最基层的一级财政，它在巩固我国基层政权建设，推进县域经济发展和社会稳定方面起着积极的作用。2008年下半年以来，随着经济危机的不断蔓延，以及一系列民生改革政策的出台，县乡财政受到巨大冲击。目前，县乡财政困难主要表现在以下几个方面：一是农业税、农特税取消导致了县乡财政收入来源大幅萎缩。二是政策性支出增加，加剧了县乡财政收支矛盾。三是由于县级财政中绝大部分支出都用于人员经费和基本运转支出，部分县区不得不通过举借债务，筹措当地经济和社会事业发展所需资金。随着偿债高峰期的到来，县乡政府的偿债压力日益增加。
　　三、完善我国省以下财政管理体制的对策
　　（一）合理划分政府间财权与事权
　　1、激励发展，进一步明确政府间收入划分范围
　　一是明确划分的依据。财权划分既要充分考虑省及以下政府所承担的职能和支出责任，又要充分考虑其实际承担的事权和公共服务范围，把与县级公共产品服务相对应的收入划为县级，把与市级公共产品服务相对应收入划为市级，把与全省公共产品服务相对应收入划为省级，使财权划分与省、市、县级政府所承担职能、支出责任和事权相一致。二是明确划分的原则。收入划分既要坚持与中央、省收入划分相衔接的原则，保证中央、省收入稳定增长，又要保证与市、县级政府事权相适应的财权，确保有稳定可行的收入来源。
　　2、坚持原则，进一步明确政府间的支出责任
　　科学合理划分政府间的事权，应遵循四个原则：一是坚持受益范围原则。按照“谁受益、谁承担支出责任”来确定政府间的支出责任。二是坚持公共产品支出行为属性原则。三是坚持效率最优原则。谁能最优地提供公共产品，相应的事权就列入谁的职能范围。根据上述原则，省级政府财政支出责任是：省级行政事业单位运转和省域内社会稳定所需支出；调整全省国民经济结构、协调全省区域经济发展、实施宏观调控所必需的支出；根据辖区受益原则和区域经济效益原则属于省域内的共同事务所需支出；其他应由省级政府安排的支出。地州市级政府财政支出责任是：市级行政事业单位运转和区域内社会稳定所需支出；调整全市国民经济结构、协调县域间经济发展、实施中观调控所必需的支出；属于全市或者跨县域内的共同事务所需支出；其他应由地州市级政府安排的支出。县级政府财政支出责任是：县级及以下行政事业单位正常运转所需的各项支出；应由县级财政承担的社会保障支出；维护县域内社会稳定和安全的各项支出；应由县级财政承担的教育、科学、文化等各项事业发展支出；本县公益性事业和农业、农村经济发展以及生态保护建设所必需的各项支出；其他应由县级以下政府安排的支出。县级政府财政无力承担但又需要县级政府组织管理的公共事务，县级政府应当主动承担支出责任，地州市应积极帮助，并积极争取中央、省级给予大力支持。

　　（二）建立健全转移支付体系，均衡地区间财力差异
　　一是建立相对完善的转移支付体系。既要考虑缩小省域内横向财力差异，促进全省统筹发展，健全完善均等化转移支付办法；又充分考虑各地的经济发展水平、财政困难状况，促进县乡财政困难的缓解，健全完善政策性转移支付办法。二是建立相对科学合理的转移支付资金分配计算办法。采取定性分析和定量分析相结合的方法，综合考虑影响财政收支变化的税基、税率、机构规模、支出水平和相关成本差异系数等各种客观因素，分类制定均等化转移支付的政策标准，科学合理地建立公式化分配转移支付计算方法，准确计算各市、县级工资发放、机构运转和社会事业必需的最低基本支出需求，适时考虑预算执行中的政策性因素和重大特殊因素，建立相对公平、公正、合理、规范的转移支付制度。三是建立省对市、市对县的转移支付激励约束机制。认真研究解决市级转移支付规模过小与有效发挥市级横向纵向调节功能失衡的问题，充分考虑收入努力程度、收入质量、收入增长、财政供养人员控制、财政改革管理水平等多种因素，配套建立激励奖励措施和约束办法，有效调动各市、县发展经济，增加收入，精简机构压缩人员，控制支出，研究政策，争取上级支持的积极性，消除“等靠要”的思想。四是加强对转移支付资金的监管力度，针对违规挪用、挤占转移支付资金等行为要严惩不怠。五是调整转移支付的结构，增加一般性转移支付，减少专项转移支付。
　　（三）推广“省直管县”的财政管理模式， 建立县级基本财力保障机制
　　现阶段，县乡财政运行困难同体制上存在的问题有很大关系。缓解县乡财政困难，可以进一步扩大推行“省直管县”财政管理体制。省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益。但是，在推广试点过程中，还要避免“一刀切”，充分考虑地区的特殊性。注意协调“省直管县”体制中县（市）同原上级地级市之间在利益关系、工作程序等方面的协调，减小体制变动对基层财政的冲击。另一方面，由于“省直管县”伴随着“扩权强县”的激励机制改革，所以要防止县乡财政短期逐利行为，避免改革试点步入“一放就乱”的误区。
　　（四）提升省以下财政管理水平
　　加强预算管理各项工作，进一步完善部门预算。在省、市、县全面推行部门预算制度，建立科学、规范的定员定额标准体系，完善项目预算管理库管理制度；加强预算编制完整性，提高预算透明度；整合财政管理各环节职能，逐步建立预算编制、预算执行和预算监督，三位一体的预算管理综合模式，形成精简、安全、高效的管理方式。
　　提高干部队伍的素质。在干部人事的任免制度上，应该坚持公道正派的选贤用能观念，注重按照德才兼备、注重实绩、普遍认可的原则来选拔干部。要鼓励干部不断提升自我的政治素质、业务技能及工作作风。
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