[摘要]政府采购对于节约财政资金，提高资金使用效益，规范政府采购行为起到了积极的促进作用。但经过几年的实践，采购工作中存在一些问题制约了我国政府采购的进一步发展。为更好更快地推进政府采购工作，本文从理解政府采购的理论内涵、分析存在的问题入手，提出了扩大政府采购规模、规范采购程序、加强法制化建设监督管理等政策建议。

　　[关键词]公共支出；政府采购；采购范围；监督管理

　　政府采购也称公共采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织为了开展日常政务活动或为公众提供服务的需要，依据一定的原则，以法定方式、方法和程序，利用国家财政资金和政府贷款、从国内外市场上购买货物、工程和服务的消费行为。为了规范政府采购行为，防止舞弊和其他不正常现象发生，西方各国都依据本国的不同情况，按照等价交换的原则及政府活动的公开性、透明性原则，制定专门用于规范政府采购行为中的采购主体、采购范围、采购程序、采购方式及投诉处理等方面的具体规定，这些规定总称为政府采购制度。

　　根据财政部的统计，2004年我国的全国政府采购规模为2135 7亿元，较上年增长29%，相当于1998年改革试点时期采购规模的69倍。6年来政府采购规模年均增长率为88 8%.随着我国的政府采购的不断发展和规模的扩大，我国政府采购工作凸现了一系列的误区和问题，极大地制约了我国政府采购的进一步发展。1998年至2003年我国政府采购的数据如表1所示。wwW.11665.Com

项目

年份 ｇｄｐ绝对值
（亿元） 财政支出
（亿元） 实际支付（采购规模）（亿元） 政府采购占ｇｄｐ的比例（%） 政府采购支出占财政支出的比例（%） 1998 78345 10798 31 0.04 0.29 1999 82068 13188 130 0.16 0.99 2000 89442 15887 328 0.37 2.06 2001 95933 18903 653.2 0.68 3.46 2002 104791 22012 1009.6 0.96 4.59 2003 116694 24607 1659.4 1.42 6.74

数据来源：历年《中国统计年鉴》，历年《中国财政年鉴》，政府部门公布的相关数据

　　一、政府采购的理论

　　依据政府采购制度的理论依据是公共财政，政府采购制度是公共财政基本制度的重要组成部分。公共财政（publicfinance）是政府在市场经济条件下提供公共品和公共服务的分配活动与分配关系。一般情况下也将公共财政的领域称其为公共服务领域，即政府应为全社会提供高效、优质的公共品和公共服务。公共财政应从组织政府收入、安排政府支出、提供公共品、校正市场失灵出发，履行其配置社会资源、调节收入分配和稳定宏观经济等职能。

　　公共财政基本制度是一个包括对公共财政基本职能界定、公共财政收入制度、公共财政支出制度与公共财政分税制，财政体制规范化为构建内容的制度体系。

　　公共支出（publicexpenditures）是政府为履行其职能而支出的一切费用的总和。在市场经济发达国家，公共财政对经济的影响作用主要体现在公共支出上，政府调控经济的职能也主要是通过公共支出来实现的。西方的公共财政理论以财政支出是否与商品和服务相交换即是否在经济上直接获得相等的代价为标准，将公共支出划分为购买性支出（exhaustiveexpenditures）和转移性支出（transferexpenditures）。购买性支出直接表现为政府购买物品或劳务的活动。其特点是，政府在付出购买资金的同时，获得了等价的物品或劳务。转移性支出直接表现为资金的无偿的、单方面的转移，如养老金、补贴、周转金、公债利息支出以及对下级政府的转移支付等。其特点是政府付出了资金，却无任何资源可得。

　　公共支出制度包括的内容有：对财政支出范围的界定，零基预算制度，规范的转移支付制度，政府采购制度及国库单一账户制度。可见，政府采购制度是公共财政支出制度的重要组成部分。

　　购买性支出所起的作用，是通过支出使政府掌握的资金与微观经济主体提供的商品与服务相交换，在支出方式上实行政府采购制度，即政府以商品和服务的购买者身份出现在市场上，与微观主体一样，政府必须遵循等价交换的原则。因此，通过购买性支出体现出的财政分配活动对政府形成了较强的行为约束和效益约束。这也是政府采购制度在众多市场经济国家普遍推行的原因所在。

　　二、我国政府采购存在的问题及分析

　　近几年，随着我国政府采购的迅猛发展，政府采购的过程中出现了一系列的问题，主要表现在以下几个方面：

　　1 政府采购范围有限、规模较小

　　近几年，我国政府采购发展迅猛，但采购规模小的问题依然很突出。从发达国家看，一般国家政府采购的市场规模通常相当于其年度gdp的10%～15%.而我国政府采购规模虽然每年都有增长，但占年度gdp的份额仍显过少，采购项目单一，结构比例不合理。

　　我国目前政府采购的项目主要集中在财政专项拨款的办公设备购置、车辆购置及少数工程及房屋修缮，而对货物工程及劳务等项目，仍未完全实行规范的政府采购，这使得政府采购节约财政资金的作用难以充分发挥。在我国现有的政府采购结构比例中，货物类采购的比重较大，服务类采购所占比例很小，仅为采购总规模的5～10%左右。我国2003年政府采购结构状况如表2所示。

表2  2003年我国政府采购结构状况

采购类别 采购金额（亿元） 占全年采购的百分比（%） 货物类 897.3 54 工程类 658.3 40 服务类 103.8 6 合计 1659.4 100

　　2 政府采购程序不完善，效率不高

　　政府采购预算是开展政府采购工作的基础和重要环节，也是政府采购工作的最关键部分。但在实际工作中，政府采购预算还存在如下问题：一是政府采购预算与部门预算脱节，没有同步编制，表现为实际编制时经常是与部门预算分别布置、分别编制、分别上报，形成与部门预算脱节的现象；二是政府采购预算编制简单粗糙，公共支出项目还没有细化到政府采购目录，编制不够认真，对采购的商品未作具体说明，缺乏可操作性；三是缺乏可操作的年度政府采购计划。采购机构一般是将经财政批准的资金计划作为采购的依据。财政何时批准，采购中心就何时采购，缺乏计划性和操作进度，致使零星采购多，小额采购多，重复采购多，无时间计划，无规模计划。

　　目前，我国的政府采购程序十分繁琐复杂，导致整个政府采购的效率低下。一是采购资金的申请、拨付环节不够顺畅。虽然有的地方采购资金实行财政直接支付，但在资金申请环节的时间周期长，同样影响了采购项目的执行周期；二是对政府采购程序的认识不全面。大多数人认为，政府采购就是开标和评标的过程，而一个完整的政府采购过程包括项目的预算和计划的制定，采购项目的实施方案，信息公告，供应商资格审查，专家的选择，评审委员会的确定，评标标准的制定，开标、评标、定标，发布中标通知书，签订合同，履行合同，验收以及资金支付等一整套过程，每一个环节在操作时都要力求严谨、规范。

　　3 规章制度体系不完善

　　政府采购制度实施以来，相继出台了包括《政府采购法》在内的一系列法规、制度，加强了政府对财政资金使用过程的影响，有效地制约和规范了政府购买行为。但由于与《政府采购法》相配套的实施细则至今仍未出台，各地在政府采购实际操作中还存在着较大的不规范和随意性，特别是管理体制还不顺，操作上也是各行其是。这样既影响政府采购的质量和效率，又不利于企业的公平竞争，也容易滋生腐败行为，有违实施政府采购的初衷，最终影响政府采购的质量和信誉。

　　4 政府采购人员素质亟待提高

　　政府采购不同于一般的采购业务，它涉及到经济、贸易、自然科学等多学科知识，要求管理、执行和评标人员不仅要熟悉财政业务，还应掌握招投标、合同管理等多方面的知识和技能。但目前我国政府采购工作人员大都来源于原来的财政部门，离专业要求仍有较大差距。随着我国政府采购工作的不断推进，我国政府采购需要一支庞大的专业知识过硬的队伍，人才的缺乏将会制约我国政府采购制度的建立和发展。

　　5 政府采购信息沟通渠道不畅

　　随着我国政府采购事业的发展，政府采购信息发布制度已初步形成，并发挥着日益重要的作用。但在信息的发布中也存在不同方面的问题，并在一定程度上影响了政府采购工作的透明度和公正性。这方面的问题主要有：一是不公开发布应该发布的信息。如有的地区通过了地方性的政府采购政策法规，按规定应该在全国范围内发布，便于社会监督和供应商了解。但地方政府采购监督管理部门却认为这与其他地区无关，只限于在本地区发布；二是信息发布的媒体选择不科学。一些地方或行业的政府采购不是在指定媒体上公开发布相关信息，而是热衷于在本地区或本行业媒体上发布信息，有的还规定向采购机构收取信息发布费用，使政府采购信息发布渠道更趋复杂，增加供应商了解政府采购信息的困难。政府采购信息沟通渠道不畅，难以有效地做到资源共享。

　　6 政府采购监督检查有待加强

　　目前，由于各种原因在一些地区还存在着政府采购管理机构和操作机构人员合一使用的现象，他们既承担着管理和监督职能，又直接从事政府集中采购活动，致使政府采购的监督管理存在重大隐患和缺位，这样不利于政府采购活动中有关环节的相互制约和监督，容易诱发新的腐败。因此，健全监督机制就显得愈发必要和迫切。

　　三、进一步完善政府采购的建议和措施

　　针对目前我国政府采购的现状和整个世界经济全球一体化的发展趋势，我们应采取以下对策应对上述问题：

　　1 扩大政府采购的规模和范围

　　采购规模的大小表明了政府采购的成熟程度，也决定了政府调控经济的力度。只有规模上去了，政策功能才能充分发挥其应有的价值。按照“稳步发展， 先易后难，稳步推进”的原则，在实施政府采购活动中因部门制宜，因时制宜，不断扩大政府采购规模和范围。

　　要努力扩大政府采购规模，发挥其规模效应。2005年，全国政府采购规模要完成2500亿元的目标任务，需要各级各部门的共同努力。首先，要抓好工程、服务和节能环保方面的政府采购工作，拓展服务采购的范围，将培训、会议、接待以及政府购买劳务等纳入政府采购范围；同时积极探索建立政府采购的具体模式和机制；其次，有效整合政府采购资源，采取上下联动，实现供应商库、评审专家库等采购资源的共享，积极推动县级政府采购工作开展，扩大其政府采购实施范围和规模；再次，在大力推行协议供货采购形式的基础上，继续积极探索其他有利于扩大采购规模和范围的采购方式。

　　2 完善政府采购程序，提高政府采购效率

　　加强政府采购预算管理工作。政府采购预算编制是否科学、规范，采购项目是否完善、细致，直接关系到整个政府采购活动的质量。一是在完善政府采购制度的同时，尤其要强化政府采购预算管理，要求各采购单位及时做好全年采购计划，详细列出年度采购项目和资金。政府采购预算一经批复，要严格执行，对无采购预算或超预算采购的，财政部门不予支付采购资金，以增强政府采购预算的刚性，硬化政府采购预算的约束；二是优化政府采购预算的编制。从预算编制入手，细化采购项目预算的编制工作，制定切实可行的采购计划，增强采购的计划性，减少随意性。

　　规范政府采购行为，提高采购工作效率。一是继续深入推进管理职能与操作职能分离工作，逐步建立财政部门、集中采购机构、采购人职责清晰、运转协调的工作机制；二是规范集中采购行为，优化集中采购程序和采购方式，在供应商资格审查、采购文件的制作、评标环节等方面尽量缩短时间，从而达到提高集中采购效率的目的；三是优化内部岗位设置，建立协调高效运转的内部工作机制。制定严格的内部管理制度，包括质量控制制度、经济责任制度、内部工作规程、人员工作守则、档案管理制度、监督检查制度等，并对每个采购项目实行量化管理，明确时间要求，从机制上提高采购工作效率；四是创新采购方式，积极推行协议供货制度。对于配置标准、价格透明的通用设备实行协议供货制度，可以有效减少重复采购、小批量采购的次数，提高采购工作效率。

　　3 加快法制建设的步伐

　　政府采购上规模，制度规范是保障。《中华人民共和国政府采购法》的出台，顺应了我国市场经济发展的要求，对规范政府采购行为，提高财政资金的使用效率，促进政府的廉政建设起到了促进作用。这是建立和完善我国政府采购制度迈出的关键一步，但仍需继续努力。可遵循国际惯例，借鉴国外有益做法，建立一个多层次、系统性的政府采购法律体系。具体可分为三个层次：第一层次是基本法，即《中华人民共和国政府采购法》，是政府采购工作的最高层次的规范，是指导政府采购工作的根本法，也是制定其它政府采购法规的依据。第二层次是以《政府采购法实施细则》为中心的制度体系，这些制度是对政府采购法的具体解释和补充。第三个层次是地方性的政府采购法律制度体系，主要是指地方各级政府在不违反《政府采购法》的前提下，制订的适合各地情况的采购政策、条例。

　　4 逐步推进政府采购人员的职业化教育

　　加强采购队伍建设，提高采购从业人员的采购执行能力。我国政府采购工作任重而道远，需要一支高素质的专业化队伍。这就要求尽快建立政府采购人员职业资格管理制度，制定我国政府采购人员作业准则和岗位标准，建立职业资格认证制度和培训考核制度，逐步做到政府采购人员持证上岗，规范政府采购用人机制，加强人力资源建设。

　　另外，还应加大对现有政府采购人员的培训力度，逐步实现政府采购人员的专业化，将政府采购队伍建设纳入制度化轨道，确保政府采购活动的正常开展。一是加强对采购从业人员的培训。制定培训计划，明确培训目标，采用多种组织形式和方法，扩大和丰富培训内容，切实提高政府采购从业人员的业务水平和工作能力，尽快造就一支廉洁高效，业务精通的高素质队伍，以适应政府采购工作的发展需要；二是牢固树立服务意识，强化服务理念和大局观念，在服务中树立政府采购的形象，在服务的过程中赢得理解与支持；三是加强政治思想教育工作，强化采购人员廉洁自律意识，不断提高政治素养，使政府采购工作真正成为体现效率和效益的阳光工程。

　　5 建立信息互通、资源共享的运作模式

　　加快政府采购信息化建设，实现政府采购管理和操作的电子化，开发建设统一的政府采购信息系统，提高政府采购的执行效率。将与政府采购有关的数据信息登记入库，供使用者随时进行调用。在努力提高政府采购的科技信息化水平的基础上，待条件成熟后，可将有关政府采购的信息上国际互联网，完善网络体系，形成网络采购的大市场，大力推行网上采购，使采购过程更加快捷，采购程序更加规范，以此来扩大采购规模和影响力。

　　6 强化监督约束机制

　　政府采购不但要完善内部监督机制，还要积极配合纪检、监察、审计等部门加强监督，完善外部监督机制，形成有效而严密的内部和外部的监督网。首先，在加强对集中采购监管的同时，加大对分散采购的监管。可以通过编制政府采购预算和计划、建立分散采购项目申报制、公开发布信息、抽取专家、采购合同备案、信息报告、采购资金集中支付等制度和程序加以约束和牵制；同时制定和完善分散采购监督管理体系，加大执法检查力度，确保分散采购行为的规范；其次，在组织机构和操作流程上建立相互分离、相互制约的监管机制，实行管、采分离；在具体操作过程中，做到采购、付款、验收等环节相分离，逐步形成有关各方相互制约的监督机制；再次，坚决按照政府采购法规定的透明度原则，在信息公开、采购流程、采购结果公告、采购纠纷仲裁等实行全面彻底公开，严格遵守《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》、《政府采购供应商投诉处理办法》等规章，促进全社会对政府采购的监督；第四，对集中采购机构，要建立严格的内部控制管理制度，严肃人员工作纪律，建立岗位考核体系。

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