摘要：财政扶持农业产业化龙头企业，对农村经济发展、农民收入增加起到不可估量的作用，但不可否认，财政在扶持龙头企业的过程中仍存在一些问题。本文即对这些问题进行梳理，并提出财政扶持龙头企业制度创新的思路，以期促进财政扶持龙头企业效率的提高。
　　关键词：财政；扶持；农业产业化龙头企业
　　
　　1994年，中央政府对扶持农业产业化经营项目建设做出明确规定，自此，财政扶持农业产业化龙头企业正式拉开帷幕。关于产业化经营项目、资金的管理办法和规定也相继出台，并且随着形势的发展而不断更新改进，财政扶持农业龙头企业的政策效果也日益得到彰显。据统计，2003—2007年，中央财政投资141.1亿元于农业产业化经营项目，建设优质高效农业种植基地312.01万亩，扶持产业化经营项目5 758个，培育了一大批带动能力强、经济效益好的农业产业化龙头企业。通过扶持农业产业化经营项目，每年直接带动2 200万农民受益，这些农民的年人均纯收入比项目实施前增加510元左右。财政扶持农业产业化龙头企业，坚持把增加农民收入作为根本目标，通过扶持具有明显竞争优势和辐射带动作用的龙头企业，促进优势农产品基地建设，发展区域主导产业，推进农业和农村经济结构调整，提高农业生产组织化程度和农业产业化经营水平，促进农业增效、农民增收，推动新农村建设。如今，国际金融危机开始加速向实体经济侵蚀，全球经济陷入衰退，国内经济环境也随之不断恶化，中小企业在2009年度将会面临更加严峻的挑战，农业产业化龙头企业多数为中小企业，受经济危机的影响在所难免，在这种形势下，加大财政对农业产业化龙头企业的扶持力度，不仅有助于农业龙头企业的发展，更有助于内需的拉动。WWw.11665.Com因此，探析财政扶持农业产业化龙头企业中存在的问题，提高财政资金的使用效率，具有重要的现实意义。
　　
　　一、财政扶持农业产业化龙头企业过程中存在的问题
　　
　　近年来，农业产业化龙头企业在财政资金的支持下取得较快发展，带动农民增收的能力也逐渐增强，但财政扶持龙头企业的执行过程仍存在一些问题，需要加以调整，以更好地发挥财政资金的效果。
　　
　　(一)制度不健全。第一，项目评估责任不明确。一方面，国家与地方的责任不明确，虽然《国家农业综合开发项目评估暂行办法》明确了国家级和省级的项目评估权限，但所有的项目要经国家农业综合开发办公室审批，在项目管理上又分为县、市、省和国家四级管理，项目评估权限没有与项目审批及管理权限结合起来；另一方面，参与评估的专家权力与责任不明确，既没有充分调动专家的积极性，又对参与评估的专家缺乏约束力，在一定程度上影响了项目评估质量。第二，项目管理方式较单一，评估和验收环节缺少社会中介力量的参与。第三，产业化经营立项条件有待细化。“辐射带动能力强，带动农户数量多”等定性的要求未转化为定量指标，以避免企业或基层农业综合开发部门利用政策模糊之处做文章。第四，中期检查未达到制度化和规范化要求。检查工作缺乏必要的制度保障，对检查的内容没有系统完整的评价标准，在检查中发现的一些问题也缺乏相关的处理依据。
　　
　　(二)地方政府执行力较差。从中央政策的制定到落实，要经过一系列传导机制，各级政府和企业的行为都会影响财政扶持龙头企业的效果。地方政府在与中央政府博弈时，往往会利用自己的信息优势，不按中央政府的规定扶持龙头企业，具体来说，主要有两种形式：一是象征性的执行中央政策。当中央政策不符合自己的利益或无法使自己获益时，地方政府往往会采取回避、敷衍甚至抵制的对策。如，中央政府为调动地方政府对龙头企业投入的积极性，要求地方各级财政配套投入，并规定了地方财政配套的比例。但在现实中，地方配套资金存在不能及时到位的问题。地方政府尤其是市、县级政府对财政资金的使用和分配缺乏监管，往往是得到了上级的财政资金却不按规定配套。二是替换性的执行中央政策。地方政府往往对中央政策进行肢解或曲解，从局部和小团体利益出发，制定表面与中央政策一致、实际相违背的政策方案。如，在财政扶持龙头企业的过程中，龙头企业是以通过地方政府向上级传达其需求来充当间接谈判者，这样，地方政府与龙头企业存在合作博弈，二者共同与中央政府进行博弈。有些地方政府为获得中央财政的扶持，即使本地区没有符合条件的企业，也会想办法掩饰企业的不足，向中央政府申请对农业产业化经营项目的扶持。更有甚者，有些以产业化经营名义争取到的资金没有真正用到农业产业化经营上，特别是在财政相对困难的地区，挪用生产性支农资金的现象屡屡发生。
　　
　　(三)财务和项目管理工作仍存在一些薄弱环节。一是部分市、县在财务管理上还不规范，有偿资金不能回收、无偿资金报账不规范等问题仍存在。二是部分地区存在未经请示擅自调整、增减项目建设内容。三是项目投资及建设任务结转量较大，其主要原因在于部分省份的项目计划逐级转批到县较迟，当年能实施项目的时间较短，因此，项目计划批复和资金拨付进度有待提高。此外，完成上年结转的任务也使当年任务受影响。四是中期检查远不如竣工验收受重视，导致对项目实施过程事中监督少、事后监督多的局面。
　　
　　(四)政府对龙头企业带动农民增收的实际情况缺乏约束力。政府将财政资金拨到龙头企业后，对建设完成的产业化经营项目是否如可行性报告和申报计划中描述的那样带动农民增收，并没有完善的监管措施。一般很少对龙头企业不履行带动农民增收责任的行为进行处罚，其原因有很多：一是企业利用信息不对称隐瞒其违背项目资金计划的行为。二是检查奖惩措施落实不够，奖惩措施不得力，监督检查就失去了监控的作用。目前，财政部门尚无可依据的政策法规对企业采取有效的制裁措施，仅限于不再批准下一年度企业申报财政扶持。三是检查人员承担的责任小。因此，部分龙头企业往往只重视申请财政资金的扶持，而未相应发挥带动农民增收的作用。

　　二、提高财政扶持龙头企业资金使用效率的制度创新
　　
　　(一)建立投资稳定增长的长效机制。第一，加大财政对农业龙头企业的扶持力度。对能真正带动农民致富，与农户建立起利益共享、风险共担经营机制的产业化龙头企业，不论何种类型、何种所有制形式，都一视同仁地予以支持；对已发挥带动作用并确有发展潜力的企业，予以连续扶持；对产业化龙头企业用于项目建设的贷款，在贷款期内给予一定的贴息补助。第二，积极督促地方落实财政配套资金。杜绝以地方政府困难或担心有偿资金借得出收不回为由而不配套、少配套中央财政资金的行为，要切实担负起地方政府在推进产业化经营中的职责。2004年，国家农业综合开发办公室已在部分地区开展了财政资金“配套保障”试点。今后，还应加大考核力度，对能足额或超额落实财政配套资金的地区，进一步加大中央政府资金的扶持力度，以此激励地方政府对龙头企业投入的积极性。需要指出的是，应根据各地区经济发展不平衡的事实，实行区别对待的政策。如，辽宁省在省级农业综合开发配套资金全部足额落实的前提下，由省本级为贫困地区解决一部分资金配套任务，从而促进全省三级财政部门地方配套资金任务全部完成。
　　
　　(二)健全财政扶持龙头企业的制度。第一，建立产业化经营项目扶持龙头企业、带动农民增收量化考核机制。一是对不同类型、不同规模的产业化龙头企业制定不同的示范带动农户数量和增收幅度的量化标准；二是在产业化经营项目立项环节，对同等条件下带动农民增收幅度大、带动农户数量多、利益联结机制紧密的龙头企业予以优先扶持；三是建立产业化经营项目扶持龙头企业带动农民增收效果的监测评价和定期检查、考核制度，并以此作为决定是否继续享受财政扶持政策的重要依据。第二，建立健全资金绩效评价机制及相应的奖惩机制。切实可靠的评价指标体系可帮助中央政府更好地考察地方政府实施财政扶持农业产业化龙头企业的情况，因此，要抓紧研究制定科学、合理、规范的农业综合开发资金绩效评价指标和评价体系，建立有效的绩效评价制度。同时，制定相应的措施，将绩效评价结构与资金分配、项目立项挂钩，促进财政资金使用效益不断提高。
　　
　　(三)加强产业化经营项目资金管理。第一，加强对项目的审批。抓好项目评估、资产评估专家库的建立和完善工作，进一步提高评估工作质量。对专家库里的专家，要实行动态管理，不断完善专家评审制度。严格执行项目评审标准，积极推行项目评审责任制，必要时可以对项目进行实地考察，对项目企业进行资产评估和综合评价。要充分发挥中介组织作用，采取委托会计师事务所、资产评估公司等中介机构开展评审，不断探索项目评审的新机制、新方法。第二，完善信息化管理机制。信息不对称是影响政府监管龙头企业的主要障碍，因此，政府要完善信息化管理机制，以降低信息不对称。一是尽快建立全国农业综合开发数据处理网络系统，把每个项目的具体施工情况、资金拨付和报账情况及时在系统内反映，真正做到对资金和项目的适时监控。二是对项目库实行动态管理，凡符合农业综合开发政策要求的龙头企业，按农业综合开发政策申报要求做出项目建议书，审查合格后，列入农业综合开发项目库，每年度上级下达选项任务后，按照申报指南和产业发展规划，从项目库中选取。此外，积极探索建立龙头企业带动农民增收的考评体系，严防不具备资格、不能带动农民增收的企业申报项目。第三，完善管理责任追究机制，加大惩处力度。根据《农业综合开发财政资金违规违纪行为处理暂行办法》等制度和规定，对挤占、挪用财政资金、搞虚假配套，或者垫付、抵顶、滞留有偿资金的企业进行严肃处理。同时，借鉴外资项目经理负责制管理经验，把农业综合开发产业化经营项目管理的责任落实到具体的每一个人，把对资金和项目的考核与对责任人的考核结合起来，奖优罚劣。第四，引入农民参与理念，推动项目管理民主化。农民群众是建设社会主义的主体，也是农业综合开发的主体。没有目标受益者的积极参与，政府难以真正满足公众偏好、难以了解农民是否真正从项目中受益。因此，应以民为本，创新机制，努力通过财政扶持龙头企业的群众满意度。一是申报项目以“农民需要”为前提，尽可能开辟公众偏好的表达和吸纳机制，将公众偏好融入政府的政治决策之中，进行项目决策时充分考虑农民的实际需求，没有农民公示材料的不予立项。二是产业化经营项目工程设计充分考虑农民的建议。借鉴目前农业综合开发土地治理项目中所实行的项目公示制度，在上报项目初步设计前，对产业化经营项目的项目名称、主要建设内容、时间、建设单位、联系方式等情况，以文告或听证会的方式，对社会和项目区农民进行公示，鼓励和引导农民对直接受益的工程建设进行评价并提出合理化建议，农业综合开发办公室对征求的意见作分析整理，采纳合理的建议，修改和完善工程设计，使设计更加贴近群众的需求。三是增强农民的参与意识，推动项目的管理民主化，对农民如何参与评价财政扶持龙头企业的农民增收效应进行系统培训，以增强农民民主管理的能力。