摘要：当前，我国农村问题的核心仍然是土地问题。而土地问题的核心内容，则是农村土地制度。改革开放之后，

为主。罗必良经过深入研究后得出结论：“即使大农比小农有较高的劳动生产率，但可以肯定大农的边际劳动生产率要比小农低”，而且，“大农”倾向于吸纳资本、排斥劳动，而“小农”倾向于吸纳劳动、排斥资本；劳动力过剩而资本不足正是我国农村的主要矛盾之一，所以，“大农”和“小农”这种资源配置行为上的差异，使得家庭经营的存在在我国具有特别重要的宏观经济意义[3].就对全国大部分地区来说，是创造条件发展第二、第三产业转移农村劳动力的问题。对

集体土地财产的所有者代表，乡村集体不仅是农地所有者，也是乡村公共事务的管理者，拥有经济和组织资源，在与农户家庭利益博弈中，乡村集体拥有明显的优势，农户处于不利地位，时有可能发生乡村集体侵占农户利益事件。在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。村提留、乡统筹之中是对农民收费项目的合称，其收入由乡镇和村级共享。由于土地承包费是纳入到村提留、乡统筹之中的，限额的存在决定了乡村不可能把土地承包费定得过高。但实践中对招标承包的土地承包费管理并不是非常严格。wWW.11665.cOM这就为集体通过调整承包地，获取尽可能多的土地承包费开了方便之门。如此一来，不仅可以向家庭承包的农民索要更高的承包费，还可以通过招标逃避政策对承包费限额的限制，并得到与正常租金接近的土地承包费。

　　组织土地流转是增加集体收益的另一个途径。根据政策如今“两田制”已不再允许，“机动地”的比例也有严格的限制，其余的土地大多已经分到农户手中，只剩下“土地流转”以增加集体收入这一合法的政策口子了。而且由于农业结构调整，以及将农业用地转为非农建设用地等原因，土地收益明显提高，土地流转的市场需求远高于市场供给，地租也随之上涨。用地方有相当多是企业，他们一般都有要求有一定的土地规模。由于涉及众多的农户，他们一般不愿意直接与农户单独协商，而是希望当地的集体经济组织或乡镇政府出面组织。而集体经济组织和乡镇政府也乐于出面。因为这种做法一方面促进了农业结构调整，增加了政绩；而且通过发挥土地流转中间人的作用，可以赚取用地方支付的地租与付给农民的地租之间的减价，增加了可供自己支配的集体收入。

　　尽管《农村土地承包法》单列了“土地承包经营权的流转”一节，重点对集体经济组织的权力作了限制，但不论制度如何制定，只要没有足够的力量保证制度得到严格的执行，就难以保证不发生集体经济组织以农户承包土地谋取利益的现象，特别是在乡村集体财政压力较大的情况下。未来乡村集体经济组织能否随意调整农村土地承包关系以谋取自身的利益，不仅在于法律的规定，更在于国家执行法律的决心和能力，以及对农村面临的财务问题的解决程度。如果基层组织仍执行众多的职能，面临很多的任务，却缺乏相应的合法经费来源，加上财政体制与监督机制不完善，为确保任务的完成，上级政府就可能对基层组织侵犯农户土地承包权益的行为睁一只眼闭一只眼。就可预见的将来看，形势不容乐观。在当前各级地方财政日趋紧张的情况下，这部分收入基本上成为弥补工资缺口的重要来源，和农民已经基本没有太大的关系。“据农业部1998年的统计，全国乡、村两级债务共计3259亿，平均每个乡镇298万元，每个村20万元”[5].既然模糊的农村土地权利界定和农村土地“流转”能够给各级行政机构和人员带来巨额的收入，那么维护当前这种模糊的农地权利和农地“流转”体制的“利益集团”便具有充足的的动力。

　　利用土地流转侵占农民的利益已到了相当严重的程度。新华社记者在苏、皖、豫等省调查中发现，一些农户承包地流转的自主权受到了侵害，尽管中央三令五申农村土地流转必须依法、自愿、有偿进行，但在利益驱使下，许多地方基层组织仍越俎代庖，操控土地流转，少数地方甚至动用了警力，逼着农民就范。“有的地方在乡村集体组织的流转中，忽视农户土地流转收益主体地位，截留、挪用农村土地流转收益；有的地方土地流转收益缺乏监督管理”，“有的地方乡镇政府和村级组织随意变更甚至撤销农户的承包合同、集体土地搞对外招商、强迫承包农户集中流转；有的地方不顾客观实际、把政策引导变为行政干预、人为地推行农村土地流转”[6].

　　政府用地与土地承包政策稳定

　　目前政府垄断了建设用地的供给。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定：任何单位和个人进行建设、需要使用土地的、必须依法申请使用国有土地（但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡、村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外）。这里所说的依法申请使用的国有土地，包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。土地收益与占地补偿是有区别的。土地收益是指国家把征用、占用的集体土地出让后所带来的收入，而占地补偿是国家因重用或占用农村集体土地付给土地所有者的代价。前者与后者之间的差额，是国家人为土地转让的中间人的收益。

　　国家从土地转让中得到的收益是很大的。由于《土地管理法》规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，因而目前国家基本上垄断了农村土地转让的一级市场。在农用地转为非农用地的过程中，比较规范的程序是先征为国有，再由政府将使用权出让给非农用地单位。国家征地时，往往将征地价格压得很低，而国家的土地出让价格通常很高。在此过程中，政府一转手即可获得高额收益；而作为土地所有者的集体的拥有土地承包权的农民，却所得甚少。这种制度不仅导致农民权益缺乏保障，而且导致政府公信力受到影响和土地资源配置效率低下。目前，在各地的土地征用过程中，由于现行土地征用制度和相关土地制度的滞后和不足，广泛存在着征而不用、多征少用的现象。有关数据显示，我国城市由于盲目外延发展，近10﹪的土地处于闲置状态。

　　政府占用农村土地也是影响土地承包关系稳定的一个重要因素。所谓政府占用土地，是指政府以各种手段或理由改变农村土地的使用性质，但是并不办理这些土地的征用手续，因而支付给农民少量的补贴或补助。占地往往面积较大，期限较长，有时甚至是永久性的。于是承包方依法享有的承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，以及自主组织生产和处置产品的权利，被无形中剥夺了。征占地补偿费是由农村集体经济经济为主安排使用的。《农村土地承包法》规定承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿，但没有规定补偿费的分配使用办法。《土地管理法》规定被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督，实际上是承认集体经济组织是安排土地补偿费用收支的主体。

　　《宪法》和《土地管理法》均明确规定“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，但法律并没有对什么是“公共利益”作具体的限定，因而集体土地转为国有基本上都称为征地，政府进行的各种土地经营活动都是以公共利益名义进行的。其中存在的问题有：首先征用补偿不尽合理。在公共利益界定不清的前提下，实际上排除了被征地农民参与增值收益分配的机会；同条规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，该补偿构成是否与土地原用途价格相当是存在问题的。其次，补偿标准偏低。我国现行的征地补偿标准主要根据该土地被征用前三年的平均年产值来加以确定，对各地的经济发展水平和种植结构、农业耕作水平的差异缺乏体现，无法反映被征土地的区位价值。同时现有的补偿标准难以保证农民原有生活水平的保持或改善。第三，补偿费用分配问题。现在我国的征地补偿中土地补偿占大头，由集体统一支配；其它补偿及劳动力安置费用占小头，归农民个人。但由于集体土地所有权的主体范围和客体范围都不明

确、缺乏可操作性对土地补偿费的使用也缺乏规范，结果乡（镇）、村、组层层截流，不当的使用又往往给农民造成更大的损失。尽管国家支付的征占地补偿公占土地价值的一小部分，但“总和超过土地被征用前辈年平均年产值的30倍”的土地补偿费和安置补助费也是一笔不小的数目。由于缺乏足够的监督，也由于缺乏相应的投资能力，在多数情况下，这笔钱或被用于集体的各种开支、福利，可兴办不能赢利的企业，或化公为么，数年后就于无形中消失了。现行征地制度下，非公益性质的征地剥夺了集体土地所有者的土地发展权，用地单位和政府则分享了这部分土地增值收益。据估算，“1953-1978年计划经济确立后通过‘剪刀差’使农民受到的损失大概是3000亿元左右，而改革开放之后通过征地从农民手中剥夺的利益有上万亿元”[7].现行的制度环境下，应当创造积极的进入机制，将农民纳入到土地征用谈判中来，给其以平等的主体地位，才是推进土地征用制度改进的关键所在。农民直接参与谈判，减少了集体代理人对原属于农民土地财产权利的攫取，有助于对集体代理人的行为形成有效的监督。另一方面，推进集体建设用地的市场化流转，消除产权歧视带来的财富外溢，增加农民的资产化收入；完善征用的法律建设，重构征用程序，区分公益性和非公益性用地的转用渠道，充分利用市场机制进行调节，在政策的执行上实现农民的主体性地位。

　　另外，改革征占地补偿方式也是必要的。可以将农户土地使用年期财产权和目前国有企业划拨的土地与社会保障挂钩。由于考虑到绝大部分地区的农民没有建立社会保障。无论是国家购买赎回农民的土地年期使用权，还是农民与企业和其他个人之间进行耕地、“四荒”和宅地交易，其中一部分收入要强制地建立个人帐户，纳入养老、失业、医疗等保险基金。“最近，上海青浦区在建设境内50公里沪青平高速公路时，由区政府牵头，将所需2000多亩土地涉及的镇、村集体经济组织，以土地使用权作为资产纽带组成土地公司，市政投资方与土地公司联合成立股份合作的项目公司，合作期限为25年。其间项目公司按每年1100元/亩的标准支付土地合作回报。”[8]此举改变了过去一次补偿的做法，使被征地农民的生产生活有了长期稳定的保障。按这样的思路，为今后征用农村集体土地有望不再实行一次性补偿，避免损害农民利益的方式选择，提供了有益的借鉴。

　　农村土地政策的未来走向

　　首先，实施《农村土地承包法》将是2003年乃至今后一段时期土地承包政策方面的主要工作。由于在二轮延包结束时的土地承包格局，并不完全符合当时的土地承包政策。而《农村土地承包法》对土地承包格局作为强制握的规定，法律实施后的一段时间内，应该对照法律的规定，纠正各地土地承包中与法律不一致的做法。这样部分未将土地承包权确立到户的地方可能“返工”，承包期不足30年的地方可能处长到30年，农民将得到一定的好处。

　　其次从法律上进一步明确农地承包经营权的内涵。包括承包、占有、经营、收益、转让、入股、抵押、继承等各种权利的法律涵义，以及如何在集体与农户之间具体划分。确立土地承包经营权的物权属性和流转合同的债权属性。

　　再次，要建立集体土地价格评估体系和土地流转中介市场。地租、地价是调节土地流转的经济杠杆，其评估体系的建设，直接关系到土地使用权流转制度的建设。在土地使用权流转过程中，由于地租、地价形式的确立，直接解决了实际操作中价值尺度的难题，使土地流转可以在不同的所有者和使用者以及不同的社区之间通行，从而使土地转让报酬规范化、制度化，成为流转活动中利益补偿的准则，推进土地流转进程。为促进土地使用权流转，地租在区分土地资产收益和合理经营收益上总的原则应该是绝对地租归国家，级差地租i归集体，级差地租ii归经营投资者。由于各地情况不同，或者是级差地租i，或者级差地租ii，或者是两者兼而有之。有的地方还可能出现“地租负值”现象，土地转让，非但得不到收益，还要“倒贴”。确定地价的方法很多，较易操作的是土地收益还原法和市场比较评价法，在实践中，这两种方法是结合运用的。以地力评价为依据，确定土地的理论价格，在土地使用权流转中起到调节作用是十分必要的。土地流转时，根据地力的增减给予补偿和处罚，由此建立起培肥地力的机制，解决土地流转过程中地力下降这一难题。这样，才能从根本上保证地租实现其土地资产保值、增值的职能[9].另外，还要建立农村土地流转的中介市场。当前农村土地流转中存在着双边垄断的现象，即土地的转让方找不到土地的受让方，土地的受让方找不到土地的转让方，农村土地转让信息的取得主要依靠邻居、亲戚、朋友及农村干部的信息交流，因此获取信息的难度大，成本高。这种信息不对称问题的存在，主要是由于缺乏信息中介。因此，有必要建立相应的信息中介与发布组织，建立农村土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息，接受咨询，勾通供需双方的相互联系；妥善处理土地经营过程中发生的矛盾和问题；同时承担提供信贷、技术、物质服务，从而推进农村土地流转。实践中切要严格遵循“有条件、自愿、有偿、公平、合法”的农村土地流转原则。土地流转必须具备一定条件，即经济发达地区，人均土地资源很少，农村剩余劳动力大部分已经转移。二、三产业发达或者本地产生了经济实力较强的龙头企业，有充分的资金、人才、市场等条件支撑，农民又自觉要求进行土地流转的地方。

　　又次，积极促进各种形式的农民合作组织和农民自我保护组织的发展，提高农民的谈判能力。土地制度的建设和社会保障制度的完善，都是一个制度变迁过程。制度变迁的方向，不仅取决于效率原则的指向，还取决于与此相关的不同利益集团之间相对谈判能力的强弱。在城镇化及与此相关的土地农转非过程中，在农业结构调整中，要规范政府行为，有效地维护农民利益（包括土地承包经营权或社会保障权），必须有相当发达的农民组织作支撑。农民要制约土地负担的迅速增长，要在与农产品经营有关的诸多“谈判”中，节约交易成本，减少信息不对称性，改变其被动接受的地位，必须依靠其组织化程度的提高。在市场经济条件下，发展各种形式的农民合作组织，既是提高农民生产能力的重要形式，也是增强农民自我保护能力的重要形式。

　　最后，在城镇化发展中，对于农转非的土地，积极探索多种形式的土地证券化思路，促进土地的资本化开发，实现以地生财，以地建立正规的社会保障基金，也能明显地提升土地的保障功能。比如，鼓励农民采取土地入股等形式，参与城镇扩张地带的土地开发；或通过土地证券化，直接进入土地一级市场。在农民入股所得或土地证券化所得中，拿出一个固定的比例，纳入相应城镇的社会保障基金，使转出土地的农民，此后享有与所在城镇人口同样的社会保障待遇。结合相关政策或法律的调整，发展以土地使用权或所有权抵押为特征的土地金融，提高城镇化过程中的融资能力，加快土地开发或增值的进程。此外，市以上政府可以根据当年的城镇开发情况，从财政收入中划出一个固定的比例，用于建立农民的社会保障基金。农民正规社会保障的资金来源，还可有另外两个渠道，一是乡村集体资产的收益，包括集体资产改制中收回的价值形态的资产，以及股权收益、租赁收益等。二是发行国债的部分收益、部分国有资产和国有企业收益，包括上市

公司国有股减持的部分所得，国有企业转制中的资产拍卖、变现所得和股权收益。可转入国家财政，再通过转移支付等形式，支持农民的土地外社会保障体系建设。国有资产是全国人民所有的资产，不是城市人独有的资产，更不是国有企业职工独有的资产。因此，在国有资产和国有企业的收益中，应该有属于农民的那部分资产收益。

　　此外，农村土地制度的改革，必须与改革地方行政管理体制，包括精简县级机构、实行乡镇自治以及减少村级管理人员、农村税费改革、加强村民自治、建立农村社会保障等配套进行。

　　参考文献：

　　[1] [8]王修达：《中国农村土地承包政策：相对稳定》《中国公共政策分析》中国社会科学出版社 第73、97页。

　　[2]参见农业部农村经济与经营管理司经营体制处：《农村经营暨土地承包历史回顾及几点思考》，载《农村合作经济经营管理》 1999年第11期。

　　[3] 参见张德元、钱海燕：《对农村土地制度的再思考》载《江西财经大学学报》2003年第1期。

　　[4]姚洋：《中国农地制度：一个分析框架》载《中国社会科学》 2000年第2期。

　　[5]《中外专家对话：农村土地制度改革，》载中国农网联盟，2002年6月6日。

　　[6] 据6月8日新华社报道。

　　[7] 姜长云：《农村土地与农民的社会保障》载《经济社会体制比较》2002年第1期。

　　[9] 张雪玉：《农村土地使用权流转的现状与对策》载《福建农林大学学报》 2003年第6期。