摘要：基于辽宁老工业基地社会保障体系试点工作的基本成效，阐述了“社保试点”在辽宁老工业基地振兴中的积极作用，认为“社保试点”从基本养老保险制度创新，企业与职工劳动关系制度创新，社会保险的政策、管理以及服务体系建设等方面对辽宁老工业基地确立社会主义市场经济体系发挥了重要作用。分析了当前我国社会保障体系建设过程中存在的问题，如社会保障立法缺位，缺乏社会保险基金保值增值途径，社会保险覆盖范围不够广泛等。提出了规范个人账户基金运营模式，加强非正规就业人员参保工作，建立稳定的社会保险基金筹措渠道等对策建议。
关键词：社会保障体系；辽宁；老工业基地；制度创新
国务院决定从2001年7月起，在辽宁省进行完善城镇社会保障体系试点工作，简称“社保试点”，这是建立和完善社会主义市场经济体制的客观要求，同时也体现了中央政府对辽宁老工业基地的巨大关怀。辽宁把“社保试点”工作作为全省的“一号工程”，高度重视，精心组织，周密安排，稳步推进，试点工作各项任务已全面完成，并在做实企业基本养老保险个人账户和实现国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨（以下简称并轨）两个重点领域取得了理论与实践的重大突破。目前，国家面临着建立和完善社会保障体系的任务，本文将总结辽宁“社保试点”经验，从个人账户基金运营模式，社会保障基金筹措机制，扩大社会保险覆盖范围等方面提出建议。
一、辽宁“社保试点”对老工业基地振兴的作用
党中央十四届三中全会作出《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》之后，辽宁经济体制开始转型。www.11665.CoM转型之初，围绕建立社会保障制度实施了“两个确保”和“三条保障线”①等“应急措施”，在此基础上开始进行“社保试点”。“社保试点”伴随着社会主义市场经济体制的建立同步进行，二者互为因果，相辅相成。“社保试点”为实现制度创新和机制创新，振兴老工业基地发挥了极其重要的作用。
1.实现了基本养老保险制度创新
截至2005年底，辽宁省已累计做实个人账户基金201亿元，率先在全国实现了中央政府提出的“坚持社会统筹与个人账户相结合，逐步做实个人账户”的目标，使“统账结合”实现了由“现收现付制”向“部分积累制”基本养老保险制度的根本转变。这项制度的改革与实施对于辽宁老工业基地的真正意义体现在以下五个方面。
（1）规避了人口老龄化高峰时政府的支付风险。辽宁作为老工业基地，人口结构的特点是城镇人口和产业工人多，更重要的是在全国较早地进入了老龄化社会。参保人员负担系数2005年末为44.4%，高出全国平均水平7个百分点。通过世界银行prost模型精算分析，预计到2026年负担系数将达到100%，2045年负担系数将高达169%（注：负担系数是指参保离退休人员与参保在职人员的比率）。精算数据还表明，如果按空账运行，2034年当年养老金支出总规模将达到402.4亿元，缺口资金将达到163亿元左右。如果不做实个人账户，未来支付的风险难以控制，现收现付的养老保险制度难以保证社会对养老金的需求。
（2）卸掉了政府对养老保险的无限责任。通过建立个人账户形成部分积累的制度模式，基本养老保险由政府、单位、个人分担，政府不再对基本养老保险承担无限责任。个人账户基金由参保人员个人缴费所形成，具有与统筹基金不同的私有属性。个人账户的“空账”运行，其实质是将政府应当承担的部分责任转嫁到当期参保人员身上，混淆了责任主体，一旦被社会和职工所了解，必然产生对政府的不信任感。部分积累制的制度模式，改变了政府负无限责任的现状，而是由政府、法人和个人三方共同负担，符合经济和社会全面、协调、可持续的科学发展观。
（3）有利于推进公共财政建设进程。在“做实”的前四年半中，中央财政对“做实”后产生的统筹基金当期缺口补助额度，占辽宁做实总额的比重逐年下降，也就是说，中央用较少的资金引导了地方财政的资金分配，既有利于调整中央财政支出结构，推进公共财政建设进程，也促进了地方财政调整支出结构，增加用于积累性养老保险的支出。
（4）增强了参保人员的社会保险意识。个人账户基金“做实”使养老保险权利与义务相对应的原则更加明确。同时，个人账户养老金根据个人缴费多少来确定，既实现了政府与个人的责任分担，又形成多劳动、多缴费则多获得养老权益的激励机制，促使参保人员更加关注自己的切身利益，进一步增强自我保护的意识。
（5）提高了政府公共管理的水平。做实个人账户，要求以扎实的管理工作为前提，对个人账户的管理由过去的按年记录改为按月记录，并实行严格的对账制度，基金统一归集上解到省，数据库统一标准，个人账户基金由全省统一按月据实拨付，及时为参保职工提供准确的查询等服务；个人账户基金已经从缴费基数、缴费比例、基金归集、账户管理、基金运营、基金支付、会计核算等方面实现了全省统一。这既是对管理模式的科学规范，也为政府提高公共管理水平奠定了基础。
2.实现了国企职工与企业劳动关系的制度创新
试点期间，全省共有178.8万名国有企业职工与企业解除了劳动关系，占当期国有企业职工总数的39.9%.通过并轨，促进了国有企业改革和经济结构调整，为解决国有企业人往哪里去的问题打开通道，并实现了市场化的劳动制度创新。具体表现在以下五个方面。
（1）社会保障制度从旧体制真正转入了新体制。在市场经济框架设计中，独立于企事业单位之外的社会保障体系是主要支撑之一。市场导向的改革进行了十几年，社会保障体制却一直沿用传统体制，而并轨的完成为建立以社会为支撑的社会保障体系创造了先决条件。并轨可以看做是由旧体制向新体制迈进的拐点。
（2）为建立开放的社会保障体系创造了条件。计划经济体制下的社会保障体系是不完全的保障体系，它只对国有企业职工提供有限的保障，对大多数社会成员而言，这种保障是可望而不可及的，因而是不平等的。并轨后，国企职工身份与其他成员相同，所有社会成员在理论上都可以进入新型社保体系，这就为建立覆盖全社会、面向一切社会成员的新型社会保障体系创造了条件。
（3）为建立劳动力的合理流动机制创造了条件。计划经济体制下的劳动关系，造成劳动力流动的僵化状态。并轨之后，原有的国有企业职工与企业解除了劳动关系，劳动者与企业可以双向选择，这就为建立全社会的劳动力自由流动机制创造了前提条件，双向选择、合理配置劳动力资源的社会机制也因此建立起来。
（4）给企业创造了追求利润最大化的条件。传统体制下的社会保障实际上是企业保障，企业成了职工的衣食父母，即使企业用不了由劳动部门安置的劳动力，也无法辞退，只好发放生活费加以供养。这增加了企业生产成本，降低了产品的市场竞争力。并轨后，职工与企业解除了劳动关系，失业职工进入了新的保障网，企业可以减少成本开支，降低单位产品的成本，有利于企业追求利润最大化[1].
（5）促进了失业保险制度的完善。并轨后，下岗职工由企业人变为社会人，失业保险关系全部接续，失业保险的管理不断规范，失业保险基金的筹措机制逐步健全，失业人员及时足额领到失业保险金，使失业人员的基本生活得到了保障。
3.全面推进社会保险的政策、管理和服务体系建设
（1）多层次的养老保险制度初步形成。调整了企业退休人员基本养老保险金的计发办法。养老保险待遇支付的总体替代率从试点之初的88%下降到试点后的77%①（注：总体替代率是指某地区参保离退休人员平均养老金与该地区在职职工平均工资比率。）养老金待遇水平趋于合理，为完善养老保险体系奠定了坚实基础。新的计发办法使养老保险待遇与个人缴费年限联系更加紧密，对促进职工参保和缴费起到了激励作用。企业年金的实施，完善了多层次养老保险体系的建设。
（2）城镇职工基本医疗保险制度改革取得重大突破。全省14个市及各个单独统筹的县区普遍建立了多层次的医疗保险体系，参加基本医疗保险的人数由2000年的105万人增加到2004年的691.4万人[2]，大额医疗费用保险与基本医疗保险同步建立起来，部分效益好的企业还为职工建立了补充医疗保险。
（3）城市居民最低生活保障制度不断完善。符合低保条件的城市困难居民均被纳入低保范围，并实行动态管理，分类救助，保障人数由2000年的71.5万人增加到2004年的151.4万人，保障面达到了8.2%，实现了应保尽保[2].
（4）社保资金筹措机制基本形成。强化了社会保险费征缴机制，征收的各项社会保险费由2000年的133.4亿元提高到2005年的328亿元。各级财政社保补助资金（含中央财政）由2000年的70.3亿元增加到2005年的135亿元，地方财政社保补助占财政一般预算支出的比重逐年有所提高。
（5）管理服务社会化工作全面推进。全省5？092个街道、社区普遍建立了劳动保障机构，工作人员达到7171人，劳动保障工作重心下移，形成了完整的工作体系[2].目前，75万名失业人员、298万名企业退休人员和全部城市低保对象实现了社区管理。
二、辽宁“社保试点”成效及反映出的问题
辽宁试点是中国社会保障改革的重要步骤，试点取得了显著成就，这些成就主要表现为以下几方面。①建立了与社会统筹基本养老保险分离的基金积累制的个人账户。②调整了养老金计算办法，以更好地鼓励在15年的最低年限后继续缴纳养老保险费。③养老金管理得到了很大改进，养老金由税务部门征缴，建立了新的信息系统，养老金由政府而不再由企业管理。④由于养老保险缴费率逐步趋于统一及通过良好的管理和部分做实，提高了养老金的可携带性，有利于劳动力流动和劳动力市场培育。
辽宁试点还应进一步深化解决的主要问题有五个方面。①资金的不可持续性。养老保险体系覆盖人数、向养老保险体系缴费的人数和企业数与领受养老保险人数和企业数之间有很大差距，加剧了资金的不可持续性。②养老金缴费比率依然相对较高，且城市之间不统一，不利于正规劳动力市场的形成和劳动力合理有序的流动。③养老金在市级甚至更低一级行政单位实施统筹，不利于地区之间保障水平的平衡，从而不利于发挥养老保险体制应对人口长寿和经济不景气的保险功能。④做实后的个人账户投资回报率很低，不利于对养老金不足的补充。⑤投资政策、制度和实际操作规程中的缺陷，使个人账户资金存在遭受损失或被错用、挪用的风险。
透过辽宁“社保试点”发现我国社会保障制度存在一些不容忽视的缺陷。①社会保障立法缺位。社会保障资金是政府为保障市场需求基本稳定，产业结构升级正常进行，社会资本安全增值而耗费的宏观经济成本，是社会再生产总过程中必须耗费的社会成本。社会保障资金耗费必须按需支付，不能量力而行。因此，社会保障需要依靠完善的法律体系保证其运行。当前，在我国社会保障体系建设中，亟待出台《社会保险法》、《基本养老保险条例》、《工伤保险条例》等法律法规。②社会保险基金保值增值的途径没有得到切实解决。目前，我国社会保险基金只能用于国债、银行存款等低风险投资，缺乏基于多元化资产组合基础上的保险基金保值增值体系设计，社会保险基金参与国家重点工程项目，购买金融债券、企业债券等高收益的投资途径亟待扩大。③社会保险覆盖范围还不够广泛。目前，我国社会保障体系在城镇实现了基本覆盖，但是在拥有8亿农民的农村才刚刚起步，扩大社会保险覆盖范围任重道远。④用于社会保障支出基金的资金筹集缺乏制度性安排。社会保障是一种公共产品，作为管理主体的我国政府需要依靠制度安排，尽快实现社会保障资金按需分配，农村与城市实行统一原则，对直接保障对象和非直接保障对象的保障资金加以区分，社会保障支出纳入政府年度预算等。⑤失业保险体系建设与促进就业工作缺乏协同。在目前的社会保障体系中，失业保险与促进就业是两项重要的社会保障工作任务，但是这两项工作任务之间缺乏协调，出现了失业救助不及时、不到位，失业救助对象不真实，失业救助水平低等突出问题，在解决这些问题的基础上如何依靠促进就业来实现失业救助应该成为社会保障工作的重点努力方向[3].
三、辽宁“社保试点”对于我国社会保障体系建设的启示
辽宁省的社会保障制度改革，既具有全国的普遍性，又具有辽宁的特殊性。总结辽宁老工业基地“社保试点”工作经验对于完善我国社会保障体系具有重要意义。
1.建立社会保障法制体系
辽宁试点期间社会保障水平尚处于较低阶段，但是考虑到历史“欠账”，国家财政仍然担负了很大的资金缺口。随着保障水平的提高，资金缺口会进一步扩大，因此，基于中国的现实国情，在社会保障制度模式的建设与发展中，既要避免责任重心向国家倾斜，因而构成政府的沉重负担，也不能对家庭和个人构成巨大压力。社会保障改革的推进与社会保障制度的确立不能走向极端，理性的思路就是要在国家立法的规范下，坚持政府主导，责任共担，水平适度。国家应当凝聚全民共识，通过立法机关，尽快将长期实践特别是“试点”中确立的合理的社会保障政策上升到法律规范的层次。世界上社会保障制度完善的国家，也都是社会保障法制体系完善的国家。通过国家的法律规范，不仅为推进社会保障制度建设提供权威的依据，而且是对社会保障制度的可靠性、安全性的最高担保。
2.规范个人账户基金运营管理模式
辽宁试点突出成效之一是做实了养老保险的个人账户，积累了具有一定规模的个人账户基金，为养老保险未来长期支付奠定了重要基础。国务院基于个人账户基金的性质和中国幅员、人口等状况，决定个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理。个人账户基金的运营收益率应当达到当期利率加上通货膨胀率的水平，但是，目前由于个人账户基金的运营管理还处于初级水平，没有按照国际惯例形成委托专业机构运营的模式，按政策要求，主要采取协议存款和购买国债方式，个人账户基金无法取得较高的收益率。应充分借鉴多方经验，遵循“安全第一、收益第二”的原则，形成科学的治理结构，即建立个人账户基金理事会集体决策，监督委员会实时监控，省级社会保险经办机构负责运营的管理体制。在此框架下，积极探索专业理财的方式、方法，形成个人账户基金管理机构、运营机构、托管机构相互制约，并能有效化解风险的机制[4].
3.加强非正规就业人员的参保工作
辽宁试点最初主要覆盖了正规就业人员，在具备一定基础之后，逐渐扩大覆盖面惠及到非正规就业人员，大大提高了全省的保障水平。在我国，随着经济转轨进程的不断推进，非正规就业数量也在不断增加，这些非正规就业人员包括了个体工商户、灵活就业人员以及部分非公有制经济组织人员。在完善城镇社会保障体系的进程中，各项社会保险制度如何覆盖到包括非正规就业人员在内的各类城镇从业人员，是当务之急。应转变传统观念，改变单纯以正规就业群体为社会保险主要对象，依托用人单位管理参保人员的传统观念，树立管理服务直接面对非正规就业群体的思想；应妥善处理劳动关系与社会保险关系的关系，研究劳动关系的柔性化和不确定性与社会保险关系的确定性、唯一性如何对接问题；应适应就业方式多样化的形式制定适合各类就业群体的参保政策，特别是多档次费率政策和多品种待遇政策；应规范非正规就业人员的参保缴费管理办法，建立适应非正规群体分散化的管理网络，做好非正规群体参保的管理服务工作。
4.建立稳定的社会保障基金筹措机制
辽宁试点期间遇到的最大难点问题就是筹集资金、弥补资金缺口。筹资渠道、融资策略是社会保障制度的关键，社会保障资金筹措渠道制度化、规范化是发展目标。政府必须加大用于社会保障方面的财政支出，在中国社会保障基金存在巨额历史欠账的情况下更应如此。从世界上社会保障制度比较健全的国家情况看，社会保障占公共财政支出的比重都很高，相比之下，我国还存在着较大差距。因此，必须进一步加快公共财政改革步伐，调整财政支出结构，逐步增加社会保障支出，合理提高财政社会保障支出占财政总支出的比重。由于目前公共财政对基本医疗保险不承担任何责任，医疗保险实行的是自求平衡的政策，所以困难群体参加医疗保险遇到了很大的障碍，因此，必须调整医疗保险政策，增加财政支持，确保医疗保险健康平稳运行。
5.强化就业的社会保障功能
辽宁试点期间也是辽宁老工业基地深化改革、促进国有企业改制最关键的时期，大批国有企业职工下岗，不断增大的就业压力为艰难实施中的社会保障试点工作带来了更大的难度，辽宁采取了限制提前退休、提高领取养老金年龄等措施予以应对。失业增加一方面直接增加了社会保险支出，另一方面也减少了国家用于社会保障的投入。因此，完善的社会保障体系必然要求以较高的就业率支撑。当前，围绕促进就业工作应重点做好以下几点：准确掌握现阶段失业状况，对城镇登记失业率、职工隐性失业率、失业人员隐性就业率、农村实际失业状况进行全面普查，掌握城乡总计失业率状况；应深入研究就业与国民经济发展的比例关系，研究经济结构调整对就业结构的影响，刺激经济增长增加就业中的总量政策与结构政策相互衔接问题，统筹兼顾经济发展与促进就业工作；应将政府促进就业的责任以及扶持就业政策、服务就业体系、就业资源投入、劳动者权益保护等纳入法制化轨道。
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