为适应经济体制改革和经济转轨的需要，特别是适应国有企业改革要求而建立起来的企业职工基本养老保险制度对于保障职工养老权益，稳定社会发挥了重要的作用。但是，从养老保险近几年的运行情况来看，暴露出基金连续多年收不抵支、企业缴费负担过重、保障覆盖面难以进一步提高等一系列问题。基本养老保险基金多年收不抵支和老龄化社会迅速逼近迫切需要我们总结现有经验，理顺进一步深化我国城镇职工养老保险改革的思路，构建和完善对目标人群广覆盖、在资金运作上可持续、管理简便高效的养老保险制度。

    　　　　一、目前养老保险制度实施过程中出现的问题

    1. “空账运行”的模式导致“统账结合”的制度模式名存实亡。从“现收现付”到“统账结合”的转型，是一种根本性的制度变革。但问题在于，已经退休的职工和实施个人账户制度以前较早参加工作的在职职工，在过去的工作年限里并没有为自己进行养老金的积累，如果现收现付体制保持不变，他们的养老问题可以通过下一代人的缴费宋解决。但制度转轨确定以后，他们进入新制度后个人账户必然存在的部分“空账”问题就显现出来。为解决旧体制遗留责任，我国试图通过提高新制度中统筹部分的缴费水平来消化转轨成本，即是说，通过一套制度设计，即实现改革的目标，又自行消化旧体制的遗留责任。这意味着企业要同时肩负着为已退休职工养老和在职职工养老积累养老金的双重任务，从而导致养老保险的缴费率偏高，缴费率偏高不但增加了企业的经济负担，提高了企业成本，伤害了企业的竞争力，而且“侵蚀”了企业参加补充保险的缴费能力和空间。WWW.11665.coM而在现实中，在企业开始为在职职工提供个人账户积累的情况下，其余的“社会统筹’缴费部分却根本不足以支付离退休人员的养老金。因此，唯一可行的办法就是利用社会统筹和个人账户混账管理的便利，挪用在职职工个人账户中的资金，结果导致在职职工的个人账户变成了空账户。这种“空账运行”的模式在资金流程上与现收现付没有实质性区别，如果“空账运行”的模式继续存在下去，那么传统的现收现付体制就不需要改革了。
    2. 养老保险制度中存在的“免费搭车者”和“逆向选择”问题突出。提高统筹层次，扩大养老保险制度的覆盖范围(增加参保人的数量)能够直接提升基本养老保险制度的有效性和抵抗财务风险的能力，可以减轻那些历史负担沉重而导致缴费居高不下的老工业基地的负担。然而在现实当中，我国养老保险制度始终难以在这两方面取得突破性的进展，这一方面受制于我国经济发展水平和特殊的国情，另一方面则源于养老保险制度自身所具有的特点，即基本养老保险制度属于“公共产品”的范畴。“免费搭车者”是指在公共产品的供应过程中，由于公共物品具有非竞争性和非排他性的特点，消费者即使不缴纳成本仍然可以享受到公共产品所带来的福利效益，所以消费者通常会低报或隐瞒自己对公共物品的偏好，他们都想在享用公共物品时，不支付成本就得到利益。我国养老保险制度中的社会统筹部分属于典型的公共产品，参保人缴费年限积累到一定时限(我国目前规定为15年)，达到法定退休年龄就可以无条件地享受基础养老金待遇，雇员的缴费与享受的养老金待遇之间没有密切的联系，基础养老金计付属于“非精算性质”。同时，个人账户的所占比重相对较小，从而整个养老金制度容易产生吃“大锅饭”的心理和“负激励”效应，最终造成“收缴不力，支付失控”的不利局面。
    此外，养老金制度“逆向选择”的现象也比较严重。提高统筹层次无疑会提高一部分地区的缴费负担，任何一个地方政府在现有格局下参加基本养老保险都会估量参加养老保险统筹带来的“净损失”和“净收益”。由于我国整个养老保险制度整体上是“非精算型”的，这意味着，无论参保人做出多少贡献，都难以提高或减少其待遇水平，效益好的企业或压力小的地区自然而然会认为吃亏，有意不缴或降低统筹缴费率，更不愿意同负担较重的企业和地区参加统筹。有关数据表明，在2002年武汉等老工业基地的企业基本养老保险缴费率达到24％以上，北京地区为19％，而深圳地区的企业缴费率只有6％，企业承担基本养老保险责任的不平等正在损害着公平的市场竞争环境。
 3. 养老保险组织管理模式过于政府集权化。组织管理是实施社会保险制度发展的重要制约因素。我国养老保险组织管理模式是以官设、官管、官办、官督为特色的典型政府集权管理模式。主要表现为现行的养老保险制度由政府制定的行政法规、规章或文件加以规范；养老保险事务的主管部门是政府的劳动和社会保障行政部门；养老保险业务由设在劳动保障系统内部的官方社会保障事业管理中心经办；监督养老保险运行的是政府行政部门. 政府集权化管理决定了政府必须承担起养老保险制度的直接责任，迫使政府承担的养老保险责任无限化，客观上限制了雇主和劳动者个人参与管理养老保险的权责。例如，在现行的管理模式下，一切听命于政府，雇主只是单纯充当缴费义务的主体，劳动者只是被动地承担缴费义务和享受有关待遇，并且无权过问由自己缴费，属自己所有的个人账户的管理和投资运营。现行的管理体制不利于责任分担机制的合理确定与健康发展。
    4. 没有处理好养老保险改革短期任务与长期目标之间的关系，政府“缺位”又“越位”。我国的养老保险制度改革是伴随着国有企业改革进行的，从一开始解决不同国企间养老负担不匀，到目前的统账结合模式，每一步都着眼于解决当时出现的问题，没有或较少考虑到制度建设的长期需要。由此导致我们的养老政策在实践中存在着忽左忽右的问题，始终没有找到短期目标与长期目标间的平衡点。养老保险体系要在政府主导的框架内兼顾公平与效率显然是不现实的，公平与效率的理想结合模式应该是由政府提供最基本的基础养老保险，体现养老保险的社会共济性，市场提供更高的养老保障层次，充分发挥市场的效率作用。尽管改革以来一直强调要建立有政府组织的基本养老保险、企业(单位)补充养老保险以及个人储蓄养老保险组成的多层次的养老保险体系，但在实际运行中却未能统筹考虑各层次养老保险形式间的关系及其平衡发展问题，政府组织的基本养老保险水平明显过高，大大挤占了其他保险的发展空间，其结果导致企业和个人对政府依赖过度，也导致政府责任过重，压力过大。而另一方面，某些应当由政府承担的责任却没有明确承担，例如在养老保险改革过程中制度转轨成本的承担中存在回避问题，而单纯依靠诸如扩大覆盖面、提高缴费者的缴费水平等方式，在新制度内消化转制成本。
    5. 养老保险的制度设计缺乏统筹规划。一是退休年龄过早。我国洁对退休年龄规定是男60岁、女干部55岁、女工人50岁，特殊工种职工可以提前5年退休，另外还有国务院的其他规定。这与国际上随着人口寿命增长而不断延长退休年龄的政策相比一般要早退5到10年(美国67岁，英国、新西兰、比利时65岁，匈牙利62岁)。二是缺乏与各项社会保障制度之间的统筹协调推进。基本养老保险与医疗、失业等社会保险项目之间衔接不太好。如：各项保险基金的计息办法不一致；离退休人员的医疗费仍在基本养老保险基金中列支；遗属补助问题悬而未决；基本养老保险改革与医疗、失业保险改革相比力度更大些。三是其他配套改革不够。例如，规范和成熟的资本市场对实账制的个人账户至关重要，完善的服务系统是养老保险社会化的重要前提，网络化的信息管理系统是提高整个养老保险制度运行效率的关键环节，等等。而目前这些条件在我国仍然欠缺或不具备，养老保险制度改革没有能够统筹兼顾。

    　　　　二、国际养老保险改革模式的分析

    20世纪80年代和90年代，许多国家以现收现付制为基础的政府强制性养老保险制度由于受到养老金待遇水平不断提高、老龄化加剧、生育率降低等一系列问题的影响，面临着越来越大的支付压力。为避免养老保险制度陷入财政危机，实现养老保险制度的可持续发展，许多国家将政府承担的养老责任部分或全部市场化，其核心是建立不同形式的个人账户。由于各国改革的政治经济背景及原养老保障体制不同，所采取的具体措施也不尽相同。综合来看，可以概括为以下几种类型：
    1. 强制积累、私人管理的个人账户模式. 该模式由智利在80年代初开创，该模式的最大特点是养老实行个人负责制，政府责任被缩小到最低程度，是养老保险私有化的一种典型表现形式。智利改革的特殊时代背景是其原现收现付的养老保险体系受人口老龄化与高通货膨胀率的双重影响，构成对政府财政的巨大压力；智利模式的基本内容：个人账户缴费完全由职工个人承担，按其工资收入的10％缴费；个人账户积累的基金按规定由职工个人选择的养老基金管理公司进行投资运营和管理，投资收益在扣除基金管理公司按规定提取的管理费后全部并入个人账户基金；职工个人到法定退休年龄后从个人账户支取养老金。政府只负责相关法律法规的制定以及宏观监管，并确保职工获得最低养老金(如果职工从个人账户支取的养老金低于最低养老金，政府按最低养老金标准补差)。个人账户基金归个人所有，相互之间不能调剂使用。
    智利采取新人新制度，老人老制度，中人自由选择的方式，政府通过多种措施逐步压缩老制度规模。目前智利新制度的覆盖率已达到90％以上。新制度主要面向“新人”，老制度主要用于保证“老人”既定待遇，“中人”可以自由选择。老制度的资金来源完全依靠财政拨款解决。为促使“中人”向新制度过渡，这些国家都对老制度采取了降低待遇标准、提高退休年龄、惩罚提前退休、严格待遇资格、改变待遇指数挂钩办法等措施。对转入新制度的“中人”政府采取发行认账债券的办法，保证其转入新制度后待遇不低于“老人”。
    从该模式在智利20年的实践来看，总体是成功的。通过市场机制的应用，创造出了较高的效率；个人责任得到强化，直接减轻了政府的责任。另一方面，该制度也凸现出很多问题，如缺乏社会保障所特有的共济性和公平性；制度运行成本并不见降低；对资本市场的依赖性太强，潜在的风险大，当遇到经济衰退时，基金管理公司可能破产，从而造成受保障者的权益缺乏保障；此外，我们也应当看到智利模式产生的特定的社会政治背景并不具有普遍性(军人政府统治有助于政策的贯彻执行)。
    2. 政府管理的公积金模式。中央公积金是一个完全积累的强制储蓄计划，主要内容是政府立法强制建立个人账户，由政府统一投资运营，政府担保最低投资收益率。其中以新加坡最具代表性。新加坡的中央公积金制度是一个集中管理和强制性管理程度都很高的社会保障制度。该制度下，中央公积金由雇主和雇员共同缴费，目前双方的缴费率均为雇员工资的20％，缴费按规定的比例分别计入个人的普通账户、医疗储蓄账户和特别账户等三个账户；雇员按规定享受购买住房、医疗、养老等各项社会保障待遇，退休后可以从个人的公积金账户中支取养老金；公积金由中央公积金局统一管理，早期公积金只能投资子国债，目前允许个人选择投资工具，但在个人选择之后余下的基金由政府统一投资运营，并确保最低投资收益。
 由于其涵盖的保障项目较多，因此存在着缴费率过高(最高时曾达到工资的50％)，企业负担较重，影响企业竞争力的问题。更为重要的是公积金由国家运营管理，缺乏竞争机制，资金的回报率相对较低。同时公积金个人账户与智利类似，属个人所有，只有纵向积累，没有横向调剂。近几年来，新加坡政府也在着手改革与完善公积金模式，如逐步降低企业缴费率，陆续引进各种投资计划，赋予个人选择投资工具的一定自由度。

    3. 国家基本养老保险+强制性私人保险模式。英国、德国等是这一模式的代表，这一模式的主要特点是：逐步压缩国家基本养老保险规模，通过立法强制发展企业补充养老保险或个人储蓄性养老保险等私人养老保险计划，政府将为老年人提供养老保障的责任逐步从社会的公共部门转移给了私人部门，由私人养老保险计划弥补国家基本养老保险规模缩小留下的缺口，私人养老保险计划完全实行市场化运作。譬如在英国，政府通过选择最低挂钩指数等措施逐步降低政府提供的固定养老金和收入关联养老金(现称第二养老金)的替代率。如国家固定养老金的平均替代率已从以前的25％下降到目前的18％左右，第二养老金的替代率也下降到目前的20％左右。同时，通过允许私人养老保险缴费抵扣部分国民保险费、税收优惠、提供最低养老金保障等措施鼓励企业和个人退出国家收入关联养老计划，参加企业补充养老保险或个人储蓄性养老保险计划。
    经过20余年的改革，目前英国社会养老制度基本形成了如下体系结构，其中，第一支柱是法定的养老金计划，由国家基本养老金计划和最低收入保障制度组成(以基本养老金计划为主，同时对领取养老金的贫困人口实行补贴，使他们收入达到国家规定的最低收入线)；第二支柱也是法定的养老金计划，工薪雇员可以在其中的四种计划中任意选择一种或多种作为个人安排养老储蓄的工具。如果选择多种养老金计划，必须保证合计的缴费比例不超出国家规定的最高免税比例；第三支柱是完全自愿的养老储蓄形式，原则上没有税收优惠政策。
    这一模式不存在新老制度的衔接问题，采取这一模式的国家其国内的私人养老保险计划发展基础较好，因此只需在统筹考虑原有整个养老保险体系的基础上进行“改良”，做好各层次养老保险制度的衔接。而且这些国家旧制度下的养老保险债务负担较轻，转轨成本主要在制度内部解决，财政只需对不足部分提供补助。
    4. 养老保险“名义账户”体制。为解决传统制度基金运行的可持续问题，上世纪90年代初瑞典提出了名义账户制模式的改革方案。其特点是基本养老保险体系由名义个人账户及积累制个人账户组成。在该制度下，名义个人账户的资金累计是名义的而非实际上的，账户中的资金已付给了当前的养老金领取人而不是用于投资。名义个人账户只是用来记录个人的缴费情况，并按记账利率(人均缴费工资增长率乘以平衡系数)计算名义利息；名义个人账户待遇的计发与按照一定系数调整后的名义个人账户积累额挂钩，以确保长期财务收支平衡。
    为分散养老保险制度的风险及避免国内储蓄率的下降，还有一个规模较小的积累制个人账户，积累制个人账户资金由公共清算公司管理，个人可按自己意愿选择投资工具。瑞典在名义个人账户和基金制个人账户以外还建立了最低养老金担保制度，如果上述两个账户提供的养老金达不到政府规定的最低养老金标准，政府对其给予补助。由于这一制度从资金流程上来看还是现收现付的，为保证基金收支平衡，瑞典通过缓冲基金和自动平衡机制来予以保证，缓冲基金来源于旧制度下的基金结余及新制度下名义账户的资金转入，自动平衡机制则是在给定缴费率下对养老金支付水平进行调整。
    从本质上来看，名义账户制是现收现付制和基金制、待遇确定型和缴费确定型的一种混合型制度，是一种制度创新，即在融资方面采取现收现付制的待遇确定型方式，但在给付上采用基金制的缴费确定型方式，加强了收益与缴费之间的关系，透明度较高，一目了然。名义账户制既能避免转向基金制所必须面对的巨额转轨成本问题，同时又为制度将来向完全基金制或部分基金制的转变打下一个较好的基础。但名义账户制也存在着一定的局限性，主要表现在再分配作用比较弱，如果没有最低养老佥担保制度，可能会在退休者之间造成较大的收入不公现象。此外，欧亚六国的一条重要经验是，在设计第一支柱“名义账户”制度的同时，将第二支柱即企业补充保险一揽子予以考虑进来。
    从各国的改革历程和发展模式来看，有这样几点经验值得我们吸取：
    1. 对养老保险制度而言，时间往往是最好的检验方式。无论是俾斯麦式的社会保险制度，还是贝弗里奇的福利国家蓝图，都经历了半个世纪乃至一个世纪以上的检验，这些制度不仅在建立之初都具有无可替代的优点，而且迄今为止仍在许多国家运行，其中不乏运转正常或基本正常者，但在许多国家和地区也出现了危机和问题。因此我们在改革过程中，不能想当然地认为能够通过一种制度设计，就能一劳永逸地解决养老保险制度所遇到的一切问题。目前，我国新型的养老保险制度最终尚未定型，需要我们不断地借鉴经验和教训，吸收和借鉴国际上养老保险制度改革中一切有益的成果。
    2. 明确划分政府与市场的责任界限，强调市场作用成为各国养老保险制度改革的趋势。这意味着养老保险不是政府必须承担无限责任的制度，而是政府明确承担部分责任，同时充分发挥市场作用的制度。可以看到，目前各国养老保险改革中，以国家为主导的基本养老保险规模逐漸缩小，而企业补充养老保险或个人储蓄养老保险得到迅猛发展，并成为提供养老保障的重要形式。因此，我国现阶段的养老保险改革必须在制度安排上为市场作用留出空间，一个具有可持续发展能力的养老保险必须适应经济变化的趋势，将企业补充保险置于可有可无的境地或将其排斥在养老保险制度设计框架之外是对社会资源的一种浪费，也是作茧自缚。
  3. 养老保险改革涉及面广，影响范围大，各国在对待如何改革的问题上大都采取一种谨慎的态度，互相借鉴各国间的经验与教训，各种模式本身也在不断发生变化。由于历史文化传统不同，经济发展阶段不同，经济规模不同，各国的改革都是在充分考虑了本国国情的基础上，顺应经济发展水平而进行的，并不完全照搬其他国家的模式。因此，我国未来的养老保险制度应该如何设计，没有现成的模式可以仿效，我们固然需要注意汲取国际上的经验，但更为重要是充分考虑我国的国情。
    4. 养老制度的转型需要付出相应的成本，各国普遍通过制度设计、财政支持等方式来寻求逐步消化改革成本的有效途径。力求新老制度的平稳衔接过渡. 而在我国养老保险改革实践中，我们对于诸如制度本身能够消化的转轨成本、需要财政及其他渠道予以解决的转轨成本等关键性问题态度不明确，缺乏统筹考虑。

    　　　　三、进一步深化我国养老保险改革的思路

    从国内外养老保险制度改革的实践来看，由于改革涉及到老百姓的切身利益，关系到政府的信誉，只能是基于现存的制度，本着循序渐进的原则向前推进。因此，我国养老保险改革也必须是立足于现行的统账结合制度作进一步的完善与深化。基于此，对于如何深化我国养老保险制度改革，本文认为应该统筹考虑这样几个问题：一是如何解决制度转轨成本与有限的财政能力之间的矛盾；二是明确划分政府与市场的责任，明确政府在养老保险制度充当的角色；三是将做实个人账户与实现养老制度改革的长期目标有效结合起来；四是将养老保险制度改革与其他方面改革有效协调起来。围绕上述问题，结合国外经验，本文建议：
    1. 引入“名义账户”的形式对个人账户进行适当改造. 目前我国采取“名义账户制”有这样一些好处：首先，我国目前的个人账户事实上已经属于“名义账户”的范畴了，“名义账户”从本质上将提供了一个事实上不必对其个人账户“做实”的“模拟运行”模式。事实上，世界银行和一些西方学者已经将目前中国“空账运行”的实际情况称之为“一种新型的db型加上名义账户的现收现付制”，或“准名义账户”。因此，这样的改革不会对现行制度产生太大的冲击。其次，可以较好地解决转轨成本问题。名义账户制下，转轨成本能够在一个相当长的时间内分摊，可以有效减轻财政压力，避免转轨成本在短期内集中显现。第三，由于名义账户记账利率的决定是一种行政行为(例如欧亚六国“名义账户”的利率基本上等同于工资增长率)，只要记账利率较其它投资方式有竞争力，那就能够减少拒缴和逃避缴费的动机，并有助于吸收体制外的企业参与。第四，“名义账户”制一个最大的优点是他的给付具有非常好的“便携性”，是当前制度设计所不可比拟的，它为进一步提高统筹水平和扩大统筹范围创造了条件，即使一步到位实行全国范围的统筹也不存在技术上的任何障碍，良好的“便携性”和统筹水平的提高可以促进劳动力的自由流动，为建立全国范围的统一大市场开辟了道路。第五，“名义账户”制加强了缴费与待遇之间的精算关系，在一定程度上能有效地避免养老保险制度中存在的“免费搭车者”和“逆向选择”的问题。
    可以考虑在现行“统账结合”养老保险制度的基础上，将部分社会统筹缴费比例和个人账户的缴费比例划入个人账户，整个养老保险体系由社会统筹、名义个人账户加小积累制个人账户或企业补充养老保险或个人储蓄性养老保险两个板块组合而成(设计“名义账户”的比例时要兼顾社会公平和效率)。政府责任限定在提供基础性养老保险的社会统筹部分及对名义个人账户债务的承诺方面，个人和企业在投保方面必须在小积累个人账户或企业补充养老保险或个人储蓄性养老保险之间至少选择一种。为鼓励私人养老保险计划发展，建议借鉴英国的做法，提供税收优惠政策并允许企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险等私人养老保险缴费抵扣个人名义账户缴费(抵扣比例的设计要以保证社会统筹基金收支平衡和财政承受能力为前提，并逐年提高抵扣比例)。
    2. 明确政府对制度转轨成本应当承担的责任。作为政府，无论是通过诺言或者是通过行动，只要导致人们信赖其自身利益能够从政府方面得到保障或政府会继续实施某种制度，引导他们将自己行动或者生活计划建立在这个假设之上，那么政府就应该对人们负有一系列的道德责任，补偿人们因制度转轨而遭受的损失。近年来，个人账户“空账运行”的现实说明，单靠制度设计内部消化转轨成本，在目前已经走入了死胡同，政府在此时不应当采取“鸵鸟政策”，回避旧体制遗留下来的政府责任。建议政府有关部门及有关社会机构共同出面组建一过渡管理机构，负责处理老职工及“中人”个人账户中“空账”的问题，专门负责对离退休人员登记管理、确定养老金发放及调整标准，同时负责对“中人”个人账户“空账”部分的核算和补充工作。另外，采取积极有力的措施多方筹集资金，以确保转轨的顺利实施。筹集资金的渠道包括：国有企业公司化改制过程中股票的变现收入；中小企业拍卖、租赁所得收入；新增财政收入以及调整财政支出结构的节余部分；其他手段如发行彩票收入等。
    3. 组织管理模式由政府集权管理向多元自治管理模式转变。目前养老保险组织管理模式高度集中统一有着深层次的原因，一方面是由于对政府管理体制路径的依赖，不可避免地继承了原有体制下政府高度集权的传统，另一方面，养老保险改革是对原有利益格局的重大调整，离不开强有力的行政力量来主导与推动。现行养老保险制度采取政府集权管理模式，客观上也是我国养老保险制度转轨的需要。然而随着我国养老保险制度的进一步改革，多层次养老保险体系的逐步完善，建立多元合作自治模式不可避免。建议在立法规范的条件下，构建由政府、雇主、劳动者以及养老保险领域的专家学者组成的养老保险管理委员会，行使对养老保险事务的管理权，承担起对制度发展的责任。并在此基础上，逐步建立起由立法机关立法规范、多元合作的管理机构自治管理、社会团体实施、政府职能部门进行监督的养老保险组织架构体系。
    4. 在养老保险制度框架下进行一些技术性微调，提高效率促进公平。一是适当延长退休年龄。抚养比例的变动除受人口结构变化的影响之外，还有一个非常重要的因素——退休年龄。我们看到，为了应付人口老龄化带来的养老金支付危机，各国都不同程度地推迟法定退休年龄。根据有关测算，在我国退休年龄每延长一年，养老统筹基金可增收40亿元，减支160亿元，缓解基金缺口200亿元。目前，受就业压力的影响，延长退休年龄存在一定困难，建议延长退休年龄的方案可以分成几个步骤，先清理和取消提前退休的现象，然后取消女职工同女干部退休年龄的差异，再逐步拉平男女退休年龄，最终逐步将退休年龄延长至65岁左右。二是进一步健全社会养老保险管理和服务的社会化体系。建立社会保险基金征缴的社会化机制，由政府税收征管机构执行养老保险基金的收缴任务，杜绝“跑、冒、滴、漏”现象；建立健全社会化发放体系，充分利用银行、邮政业已建立的业务网络和现代化手段，提高发放效率；建立健全社区组织社会化服务体系，充分调动社会资源和社会力量。三是尽快提高养老保险的统筹层次，在更广范围的实现社会共济。