摘要:微型金融组织同时兼有社会扶贫功能和金融服务功能特性,但中国的农村微型金融组织却出现了功能异化,与传统金融组织之间有同质化的趋势,其关键在于中国农村微型金融组织的目标定位与制度设计的不协调。监管部门出台的各种规定和政策为农村微型金融组织形成正式结构提供了一个合法的依据,进而为其行为提供了规则或规范,然制度设计中缺少专门的评价标准以及强有力的监管约束,农村微型金融组织无法用社会价值标准来确定组织中各要素的价值,更不能阻止其追逐利益而偏离初衷的行为。实践当中的决定、通知、意见等政策性文件实际上是对微型金融组织的临时、非制度化的规管,尚未上升到法律层面,难以减少组织的动荡和维持组织的稳定性。
关键词:农村微型金融组织,制度缺陷,功能异化
    一、引言
    微型金融组织在农村金融市场具有比较优势,对提高农村地区的金融福利水平、维护社会公平具有重要作用,其本质是普惠制金融理念的实践。作为制度变迁结果的微型金融组织,是农村金融制度需求和供给共同作用的产物。[1]按照世界银行扶贫咨询委员会的观点,微型金融组织是指为贫困人口提供的贷款、储蓄、保险及货币支付等一系列金融服务,以使其增加收入、积累财产的金融组织。联合国则使用“普惠金融体系”(inclusive financial system)来解释微型金融组织,将微型金融组织界定为能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系,尤其是能够为目前金融体系未能覆盖的社会人群提供有效服务。www.11665.com微型金融组织向贫困的家庭及微型企业提供很少量的贷款(微型信贷)帮助他们进行生产性活动或小本经营,[2]可使其消费、收入以及福利状况都得到显着改善。由此可见,微型金融组织同时兼有社会扶贫功能和金融服务功能特性。中国将微型金融组织引入农村则是为破解农村金融发展滞后、广大农民特别是贫困农户难以获得金融服务困境而做出的选择,所以中国农村微型金融组织的首要目标应该定位于为广大农民特别是贫困农户的金融服务,应兼有社会扶贫功能和金融服务功能特性。然而,现实是农村微型金融组织出现了理论研究者或政策制定者所担忧的使命漂移(mission drift),众多的农村微型金融组织偏离了服务穷人的宗旨,大量的资金追逐于企业和农村富裕阶层,中国农村微型金融组织的功能出现了异化,与传统金融组织之间有同质化的趋势。产生这种现象的原因是复杂的,但中国农村微型金融组织的目标定位与制度设计的不协调是关键所在。本文将以新制度主义理论为分析框架,从中国农村微型金融组织的制度缺陷来分析其功能异化的原因,并得出相应的结论与建议。
    二、制度对微型金融组织行为影响的理论分析
    组织通常被认为是协调和控制活动的系统,当活动根植于复杂的技术关系和跨组织交换网络时,就会产生了协调与控制的需求,加之正式协调的运作有竞争优势,具有合理化正式结构的组织应运而生。在现代社会中,组织结构是由其所处环境中的制度化要素构建的,包括制度化的专业、程序、技术和政策以及规划等。这些理性化的制度要素界定了组织的结构,详细规定了组织理性地处理活动的方法技术以及能使参与者根据政策组织起来。理性化制度要素在社会中出现和发展,使得正式组织的产生成为可能。依据于新制度主义理论,制度对微型金融组织行为有关键性的影响。
    1.形成正式结构。一个组织通过设计一种依附于制度环境中的正式结构,才能显示它是在以一种适当的、理由充分的方式为集体目标而行动(dowling,pfeffee,1975;meyer,rowan,1978)。[3]组织通过目标、程序和政策等结构要素的制度化,为其行为提供了一种审慎的、理性的和合法的依据,并使得组织的经营管理行为免受质疑。可以说,理性化的制度产生了正式的结构,进而为组织的行为提供了规则或规范,使得组织在某种特定的结构模式下追求特定的目标。农村金融市场由于存在信息不对称、缺乏有效的抵押担保、特质性风险和农村贷款偿付机制不完善以及农村人口分布分散等因素,为农民提供金融服务交易成本较高,导致商业银行不愿向农村提供金融服务,尤其是贷款服务,农村贷款市场因而长期存在信贷配给问题,农村居民特别是农村部分相对贫困人群长久以来被商业性金融所忽略。正是在这种环境背景下,产生的小额信贷政策技术包括小组贷款、担保替代、分期还款计划以及动态激励等技术比较有效地解决了贷款人与借款人之间由于信息不对称所引发的逆向选择与道德风险问题,小额信贷政策技术的制度化为一种全新的制度安排提供了可能。事实上,一些政府或国际组织通过项目的形式为穷人提供信贷服务,想从实践中解决农村贫困人群融资

困境。虽然这些项目为贫困农户、小手工业者提供了生产资金,不同程度上帮助他们摆脱了贫困,但总体上最终还是以大面积的失败而告终。就其原因可归结为:第一,代理机构的运作和管理成本过高,而贷款利息又被控制的很低,导致亏损严重,负责提供贷款的银行没有激励将项目做大;第二,很多穷人抱着政府会颁布特赦的侥幸心理,或是认为这些项目很快就会以失败而告终,缺少及时还款的激励;第三,由于利息超低,提供了牟利的空间,贷款多被当地富户和有势力的人家获得,并未真正地到达穷人手中(morduch,1999)。[4]基于政府或国际组织贴息贷款项目的失败以及小额信贷特殊的政策技术,小额信贷政策技术的制度化促生了从事小额信贷业务的正式结构形式即微型金融组织。如印尼的人民银行小额信贷部(bri—ud)和玻利维亚的阳光银行(bancosol),最初它们开展一些小额信贷项目,后来从小规模的项目逐步成为独立组织,进而发展成为正式的金融机构组织。通过将小额信贷政策技术的制度化,新兴的微型金融组织建立起明确和有效的信贷政策目标和程序,改变市场对低收入者的种种传统假设,也促使微型金融组织获得了合法的地位,享受正规金融组织的待遇,其大规模、可持续发展成为可能。
    2.采纳外部评估标准。在完善和发达的制度环境中,组织会运用外部的价值评估标准来确定组织结构要素的价值。这些外部评估标准包括诺贝尔奖之类的仪式性奖励、重要人物的认可、专家和顾问设定的标准价格和部门设置或者人员在外部社会圈中的声望等。[3]仪式性的价值评估标准以及源于仪式性的生产职能部门,对组织是有用的,它们使得组织在面对内部成员、股东、公众和政府时具有合法性,也显示组织具有社会正当性,从而获得社会的认可。组织声誉越高,其越容易获得投资、贷款或捐赠。微型金融组织肩负着为低收入群体提供小额金融服务的特殊使命,对其价值的评价已经超越了传统金融组织的价值范围,通过明确的社会绩效管理来确保使命的落实。福利主义者就强调要按照社会尺度衡量微型金融组织是否成功,它所具有的社会扶贫价值才是一些发展中国家竞相发展微型金融组织的动力。孟加拉国的尤努斯(yuns,1976)创办了世界上第一个专门为穷人提供贷款的组织即格莱珉银行(grameen bank),该组织尝试以全新的小组贷款模式挑战传统的金融贷款模式而获得成功。尤纳斯和格莱珉银行也因此获得2006年诺贝尔和平奖,微型金融组织从此获得了国际社会的广泛认可,其组织结构和运作模式也被许多国家先后效仿和借鉴,用于解决本国贫困问题的金融实践。
    3.稳定性。组织通过对外部已经确定的制度依赖,减少组织的动荡和维持组织的稳定。[3]当市场条件、投入与产出的特征以及技术性程序都被纳入到制度的范围内,随着一个给定组织成为这个更大系统的一部分,组织的稳定性将得以实现。在高度完善和发达的制度环境中,遵守制度并保持组织与制度环境的一致,将使得组织获得了合法性和必要的资源,从而得以生存下来。在世界范围内,立志于贫困缓解与低收人群体信贷的微型金融组织模式众多,但究其资金来源与组织结构不同,大致可以分为两类:一是非政府微型金融组织(ngo);二是专业性微型金融组织,包括乡村银行、非银行金融公司和农村合作金融组织。ngo组织专注于向最贫穷的人们提供金融服务,这部分微型金融组织主要依靠源源不断的政府补贴和捐赠者捐助来维持营运,运作中大多无需抵补成本,某种程度上是作为一种慈善事业来运作的。因此,较高的公众形象和社会职责是这些组织稳定生存的基础。而要做到这一点,遵守相关的法律,严格按照微型金融发展准则和组织程序运作无疑是关键。新兴的专业微型金融组织作为一种全新的制度安排,逐渐成为一个独立的行业。由于组织的结构形式和主体不同,这些微型金融组织受到不同的制度约束。一些微型金融组织被纳入到正规金融体系,与其他金融机构一样受到现有的银行立法规制和政府监管,并通过“豁免途径”或“例外规则”微型金融组织的业务活动可以从规范中豁免。另外,监督由政府监管当局实施或者独立的监管机构进行,并配有一定的责任和赔偿机制,遏制监管投机行为。[5]一些则通过专门化的立法规制体系,系统地规范微型金融组织的建立、业务范围和经营等问题,指引微型金融组织走向正规化。为约束微型金融行业之间的恶性竞争,一些微型金融组织也通过合作和共识制定统一的自律性准则,提高组织的效率、范围和可持续性,进而为它们从事微型金融业务获得的合法性承认。微型金融组织在一些国家之所以表现出相当强的生存能力,完全因为它们与其制度环境相适应和相配合,并被吸收为本国金融体系一部分的结果。随着微型金融制度环境的形成和完善,微型金融组织的外部与内部关系会趋于稳定,其生存的远景将有了保障。
  

;  按照一些研究者的观点,微型金融组织之所以能获得成功是因为其绩效好。他们认为,许多微型金融组织通过监管被纳入正规金融体系,并采用国际标准财务体系达到数据公开透明,用自负盈亏率和资产回报率等财务指标来衡量微型金融组织是否成功。[6]然而,我们以为这远非是微型金融组织成功的重要部分。微型金融组织作为一种较为特殊的金融组织,正是在正规金融组织远离农村贫困人群的背景下,将为低收入群体提供小额金融服务的目标与小额贷款技术等结构性因素制度化而产生的,那么目标便内化为这种制度环境的重要部分。当微型金融组织背离了其目标要求时,即使获得技术性绩效,也会因丧失了社会合法性而失去获得政府补贴和外部捐赠等资源的正当性。因此,在完善和发达的制度环境中,微型金融组织明智地遵从于制度,将目标、程序和政策等合法性要素整合进正式结构中,才能增强内部成员与外部支持者对组织的情感依附或忠诚。并且把微型金融组织视为社会责任体系的一个部分,而非孤立的用财务指标进行评估,可以使得微型金融组织根据社会界定来保持成功,防止失败。
    三、中国农村微型金融组织的制度缺陷与功能异化
    对于中国农村微型金融组织正式结构的设置,《村镇银行管理暂行规定》明确要求发起人或出资人至少有一家银行业金融机构且必须是最大股东或唯一股东。规定的基本点就是,银行必须控股或者全资经营。在这种制度规定的强制机制下,村镇银行的发起人或最大股东绝大多数是地方性中小商业银行,也有一些是农村信用合作社甚至外资银行。这种产权结构虽可保证村镇银行股东相对集中的同时也保持了事实上的分散比例,也使得村镇银行具有较强的专业性。但银行的强势地位使得村镇银行的人员构成多由发起银行指派,这不可避免地将发起银行的经营模式带入村镇银行。村镇银行被规定是为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融构,但这种目标定位并没有强调对贫困者的信贷问题,也没有制度激励约束村镇银行为贫困农民和微型企业提供金融服务,村镇银行的经营目标、评估标准以及监管指标与一般性商业银行并无两样。银行向低收入农户提供贷款成本较大,为补偿成本需要较高的贷款利率,但按规定村镇银行的贷款利率最高可上浮至基准利率的四倍。在贷款利率受限的情况下,出于追逐利润的动机,村镇银行必然放贷于成本更低的领域,而大额的有抵押、有担保的贷款相对而言成本较低,从而吸引村镇银行的进入。利率限制实质是价格管制的一种,必然导致村镇银行为贫困人群提供小额贷款的动力不足而减少金融供给。正是外无制度约束、内无动力激励导致村镇银行的功能异化——使命漂移,名义上的村镇银行蜕变为一般商业银行。许多村镇银行基本上很难对农村贫困者提供金融支持和服务,而将目光放在贷款金额比较大的小企业主以及工商企业上,其小额信贷项目50%以上的一级客户(最初客户)都不是穷人,某种程度上偏离了当时设立村镇银行的初衷。[7]
    依据《关于小额贷款公司试点的指导意见》(以下简称《意见》),小额贷款公司由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立。实践中小额贷款公司多由民营企业设立,登记注册性质为普通公司法人。还有一些由社会组织设立以扶贫为宗旨的小额信贷组织,登记注册为社会团体法人。无论哪种形式都不是中国法律规定的金融机构性质,也不具备一般经济实体所具有的融资资格。专业性的小额贷款公司或公益性的小额信贷组织都不允许吸收存款,只靠发起人的资本金和有限的捐助资金发放贷款。由于缺乏明确的法律地位,公益性的小额信贷组织的业务开展、资金筹集、权益维护等受到较大限制。小额贷款公司被规定,在坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则下自主选择贷款对象、以“小额、分散”为原则,鼓励小额贷款公司面向农户和微型企业提供信贷服务,同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%。《意见》要求有限责任公司形式的小额贷款公司注册资本不低于500万元,股份有限公司形式的注册资本不低于1000万元,许多地方政府基于自身偏好将注册资本门槛大大提高,一些沿海发达省份注册资本甚至高达几个亿。显然,注册资本的提高意味用于同一借款人的贷款余额上限也随之提高,也意味着客户选择范围的扩大,小额贷款公司试点初始的制度安排就为目标客户偏移提供了空间。[8]
    小额贷款公司尽管经营贷款业务,但目前尚不具备金融机构的身份属性,没有被银监会列入监管范围,现有的各项规章制度也尚未明确对小额贷款公司监管的主体。小额贷款组织发起人的筛选、机构准入等管理由各级政府设立小额信贷组织试点工作领导小组负责,结果是各地小额贷款公司准入条件不统一且缺乏规范。作为政府牵头的松散机构,领导小组监管职责并不明确,管理经验和

专业化程度有限,无力对小额贷款公司合规性方面监管,因而小额贷款公司的各项业务运作完全处于自我发展状态。监管主体的模糊使得小额贷款公司缺乏硬性的制度约束,在利润驱使和业务单一的条件下,小额贷款公司在运作过程中明显偏离了服务于“三农”与微型企业的政策目标。实地调查显示,小额贷款公司目前已发放的贷款实际上并不是小额,个别小额贷款公司单笔贷款平均额度甚至达到100万元以上,[9]也没有发放农户贷款,这既违背了小额贷款公司设立的初衷,又为公司的经营带来风险。
    农村资金互助社虽然是一个银行机构,但根据《农村资金互助社管理暂行办法》规定,其资金来源主要有社员存款、社会捐赠和其他银行机构借款,互助社不得向非社员吸收存款。而农村大多数社员收入水平较低,本身又是需要资金的群体,其个人存款余额较少,所以吸收社员存款难度比较大。社会捐赠是偶发性的,不能作为融资的主要来源。因此,从其他金融机构融人资金成为唯一现实的选择。受限于融资渠道狭窄,很多互助社资金短缺处于无钱可贷的处境。由于缺乏关于农村资金互助社的法律法规,对于中国现存绝大多数达不到银监会审慎监管要求的农村资金互助组织,其身份的合法性受到质疑,相关业务得不到国家政策和法律的保护。一旦政策发生变化,这些被默认存在的资金互助组织很可能成为非法金融机构。没有合适的制度约束,农村资金互助社内部管理中有章不循、合作性不强及内部人控制等问题较为突出。受利益驱使农村资金互助社远离社员和“三农”业务,将目光放在贷款金额比较大的小企业主以及企业上已是普遍现象,一些互助社甚至意欲做“全能银行”,这严重偏离了设立农村资金互助社的初衷。[10]
    四、结论与建议
    从目前中国农村微型金融组织的制度设计上看,监管部门出台的各种规定和政策为农村微型金融组织形成正式结构提供了一个合法的依据,进而为其行为提供了规则或规范,使得农村微型组织在某种特定的结构模式下追求特定的目标成为合法。然而,从已有的中国农村微型金融组织现实状况来看,大多数农村微型金融组织无意“三农”业务,更不要说是低收入农民的业务。扶贫的深度与广度并不是这些组织管理者们真正关心的问题。他们不强调放款规模,也不强调贫困人口改善生产生活的状况和程度,注重的是贷款的回收质量,其行为违背了社会扶贫的微型金融理念。中国农村微型金融组织功能已经异化成为服务农村高收入群体和企业,而与一般的银行金融机构在农村市场进行竞争,造成这种现实的根本原因在于制度的缺陷。微型金融组织在中国并没有被视为农村社会责任的一个亚单元,而仅仅被视为解决农村金融服务短缺的一种金融机构,用孤立的金融系统进行评估与监管。制度设计中缺少专门的评价标准以及强有力的监管约束,农村微型金融组织无法用社会价值标准来确定组织中各要素的价值,更不能阻止其追逐利益而偏离初衷的行为。实践当中的决定、通知、意见等政策性文件实际上是对微型金融组织的临时、非制度化的规管,尚未上升到法律层面,难以减少组织的动荡和维持组织的稳定性。一些非政府农村微型金融组织由于现行法律无法定位,只能游离在正规金融体系的边缘。同时一些法律政策也制约了农村微型金融组织的可持续发展,如担保法对合格担保品的范围限制、利率的浮动限制以及融资来源的限制等。
    为此,首先需要从微型金融的理念来正确地认识农村微型金融组织,将其定位于一种普惠性金融组织而非商业性金融机构,因为现实的中国农村市场并不缺乏商业性的金融机构。其次,采用不同于一般金融机构的评价方式和监管手段,制定农村微型金融组织的社会评价标准和监管法律,建立专门的监管体制,形成正向激励和逆向惩戒机制来保障农村微型金融组织履行社会责任。再次,提升现有农村微型金融组织的法律位阶,将已有的规定、政策和意见等上升到法律层面。最后,修改制约农村微型金融组织发展的一些法律政策,将一些非政府农村微型金融组织纳入到体系之中,完善相应的扶植政策等。
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