摘 要：随着国库自身资金清算体系的建立，财政集中支付改革全面铺开和财、税、库、行横向联网工作的试点推广，我国国库会计核算业务量明显增多,业务处理程序增加，工作流程变得复杂化，国库资金风险环节和风险点凸显，风险防范压力越来越大。如何加强国库资金风险控制是摆在我们面前的重要课题，就我国央行国库资金风险控制建设进行探讨，为各级国库部门的资金风险控制提供参考。
　　关键词：中央银行；国库监管；体系建设

　　
　　1 国库监管体系建设的总体要求
　　
　　（1）国库资金风险监测与控制的充分性：我国中央银行国库资金风险监测与控制体系建设要充分考虑我国金融、财政体制改革、发展的总体要求，要与世界经济、金融、财税发展的趋势接轨；满足社会政治、经济、人民生活稳定的需求，体现建设社会主义市场经济的生态金融环境、生态财税环境需求和对外开放的要求；体现以人为本的原则，提高民族生活质量的要求；保证货币政策和财税政策执行的有效性；保证业务操作的规范性、合法性，提升央行国库的管理质量和服务水平。
　　（2）国库资金风险控制体系的有效性：国库资金风险控制要达到控制的目标就必须得到有效实施。国库的风险控制体系必须要保证有效地履行经理国库职责，维护国库资金安全、完善结算手段、保证服务质量，促进经济发展。
　　（3）国库资金风险控制体系的可操作性：国库风险控制必须具有可操作性，能够满足各国库的内部风险管理、风险控制和风险治理工作需求，只有可控的才是可行的，才能确保证国库资金安全。www.11665.Com
　　（4）国库资金风险控制的目标性：国库资金风险控制体系是为实现国库工作目标体系服务的，国库的资金风险控制必须保证更好地履行职责，实现央行国库工作目标。
　　（5）国库资金风险控制的科学性：国库资金风险控制实际上是方法和程序的结合，只有保证风险监测与控制的科学、合理，才能保证方法的可行、程序的适用，否则南辕北辙，达不到预期效果。
　　（6）国库资金风险控制体系的效率性：国库资金风险监测与控制要有讲求效率，只有高效的监测与控制机制，完善的组织结构，才能保证目标的实现。
　　
　　2 国库监管要素
　　
　　2.1 控制环境
　　影响国库资金安全的因素很多，既有外部因素，又有内部因素，对建立和实施控制这些因素的内外态度和采取行动总称就是控制环境。
　　（1）诚信和道德价值观；无论是国库组织最高管理层（库主任、库副主任）、中层（部门负责人）、还是一般业务人员都应当严格一致地保持诚信行为和道德标准。通过加强央行的内部审计、纪律监察机构的监督职能和国库的实地，使其客观监督国库管理者和员工，并提供道德方面的指导，通过制定国库行为准则和业务标准，使所有员工在一般和特定环境下能够保持正确的操作行为，规避不诚实、非法和不道德行为。
　　（2）管理理念和管理风格；央行国库内部无论高层、中层、还是一般管理者都必须树立科学的发展观和正确的政绩观，提高内部控制重要性认识，支持、配合、参与机构内部资金风险监测与控制，加强风险管理、控制和治理。
　　（3）组织结构控制：国库组织结构是指为国库活动提供计划、执行、控制和监督职能的整体框架。具体应考虑：组织结构的合适性，及其提供管理国库所需信息的沟通能力;各主管人员所负责任的适当性;按照主管人员所担负的责任，判断其是否具备足够的知识及丰富的经验;当环境改变时，配合改变其组织结构的程度;员工、尤其是负责管理及监督职能的员工人数的充足程度。组织机构要科学、可行，具有相互配合、相互制约的机制。
　　（4）权力的分配和责任的划分：国库部门敏感职位较多，因此权力分工要准确明晰，只有明确授权和分配责任的方法，才可以大大增强国库部门的风险控制意识，以规避管理风险和操作风险。
　　（5）人力资源政策和惯例：建立有效的员工调配、培训、待遇、绩效考核、提升政策和执行机制，才能保证央行国库员工的胜任能力和正直品行。
　　（6）人员的能力：包括领导在内的全体员工，都必须具备相应的政治、业务素质和业务操作技能，只有具备相应的能力，才能确保各项政策、措施的有效落实。
　　（7）完善的内部检查制度：建立完善的国库内部检查制度是促进国库履行职责的需要。检查方案要完善、科学，检查内容全面、完整，检查重点准确，检查方法和程序要符合效率、效益的原则。
　　此外，金融生态环境、财政、税务政策和地方利益分配也将对各级国库的内部资金风险监测和控制产生重大的影响，各级国库组织必须引起高度的重视，加强辖区金融生态环境建设，妥善处理与地方政府和政府部门关系。
　　2.2 国库会计业务核算和资金清算系统
　　（1）国库会计核算系统。规定各项国库会计业务的鉴定、分析、归类、登记和编报的方法，明确预算收入收纳、划解、入库和支付的管理责任。健全的国库会计系统应实现下列目标:鉴定和登记一切合法的核算业务;对各项业务按时进行适当分类，作为编制财务报表的依据;确定国库业务发生的日期，以便按照会计期间进行记录;在财务报表中恰当地表述核算业务以及对有关内容进行揭示。
　　（2）国库资金清算系统。国库资金清算系统包括：资金支付系统、内部行来系统和同城清算系统。
　　2.3 控制程序
　　控制程序指各级国库部门所制订的用以保证达到资金安全目的的方针和程序。它包括下列不同的控制程序:
　　（1）业务授权：国库各项业务和活动通过依法授权，合理界定各级国库的业务权力，确保各级国库依法治库。
　　（2）责任划分：明确各个人员的职责分工和岗位互控，防止有关人员对正常业务图谋不轨的舞弊行为。
　　（3）凭证与记录的控制：指派不同人员分别承担记录业务和保管重要凭证的职责；凭证和账单的设置和使用，应保证业务和活动得到正确的记载。
　　
　　3 国库监管的内容
　　
　　从中央银行国库职能和业务性质看，央行国库资金风险监测与控制应包括以下内容：
　　（1）职务岗位分离控制：中央银行国库的各项业务岗位要达到互相制约，相互牵制要求。责任的分配与授权，强调对于国库内部的全部活动要合理有效地分配职责和权限，并为执行任务和承担职责的工员、特别是关键岗位的人员，提供和配备所需的资源并确保他们的经验和知识与职责权限相匹配，要使所有员工知道:他们的工作行为，以及职责担负形式和认可方式，与达成央行国库资金安全目标的联系。
　　（2）金融政策、法规的执行监督控制：建立健全央行国库依法行政机制和责任追究机制，保证国家各项财政政策的贯彻落实，使国库所有的员工都能够掌握国库业务所必要的法律、法规知识，成为金融政策、财政政策的忠实执行者和监督者。
　　（3）授权批准控制：授权必须符合实际，过度授权可能造成下级机构权力过大，风险难以控制，一旦出现权力乱用、滥用现象，就会造成较大的损失；若权力收缩过大，易影响下级机构的工作积极性，造成工作效能低下。只有通过合适的授权程序、方式进行适度的授权，才能保证权力的可控、风险的可控。
　　（4）业务程序控制：包括预算收入收纳、划解、入库、退库、拨付和国债兑付等业务的会计核算控制、国库资金清算控制等。员工必须充分掌握所从事工作的业务操作规程，知道不按规定业务程序操作的危害，能够依照法定程序进行业务操作，就可以有效地防范国库操作风险。
　　（5）网络系统控制：国库网络系统要进行不断的完善和优化，加强网络登录的管理与权限控制，加强计算机病毒实时监控，提高网络核算的可控性。

　　4 国库监管手段的类型
　　
　　中央银行国库风险业务是以序时操作为基础的，这就决定了其内部监测与控制也应是以序时控制为主。具体可分为事前控制、过程控制和结果控制三类
　　（1）事前控制：就是为了保证央行经理国库职责在履行中不发生偏差，进行的事前控制。如：各项预算收入退库审批业务、预算收入的更正审核业务、大额预算支付的审核业务、国债兑付的审批业务等等；
　　（2）过程控制：就是对央行国库业务活动中针对正在发生的行为进行的控制。如：会计核算记录、重要事项的登记、重要空白凭证的登记等等；
　　（3）结果控制：对国库会计业务活动最终结果采取的各项控制措施。如：对会计核算业务的事后监督、国库风险业务的定期排查、国库的内、外部对帐等等。 　　我国中央银行国库的业务活动应逐步建立事前、事中控制机制。国库核算事前控制有利于国库资金的风险预防；过程控制往往能在事中发现问题、解决问题，比结果控制更可靠、更完善，更符合国库资金风险大的特点。
　　
　　5 对国库监管体系的评价
　　
　　对国库资金控制所作的研究和评价可以分为三个步骤：①调查了解资金风险监测控制情况，并做出相应的记录；②实施符合性测试程序，证实有关内部控制设计和执行的效果；③评价资金监测与控制的风险，确定资金监测与控制的薄弱环节和领域，实施扩展监督领域，降低风险。
　　5.1 了解国库资金风险控制的方法
　　现场观察法：通过现场观察记录关键控制活动、潜在的关键点、控制缺陷或控制过度情况。
　　流程图法：就是用符号和图形来表示中央银行国库部门业务和凭证在组织机构内部有序流动情况。
　　调查表法：就是将与保证业务记录正确性和可靠性以及与保证业务完整性有关的事项列作调查对象，并列表由有关人员填写。
　　5.2 进行符合性测试
　　符合性测试：为了确定内部控制制度的设计和执行是否有效而实施的程序。主要包括：实质测试、凭证测试和模拟测试；
　　实质性测试：对央行国库的控制程序检查、业务处理程序检查、数据信息可信程度检查。
　　凭证测试：就是要查阅国库内部有关文件、资料；查阅国库业务、会计帐目；核对有关帐证、账账、账表；进行对比分析，进行科学的判断与评价。
　　模拟测试：就是按实际业务处理过程进行模拟作业，核查资金风险监测与控执行情况。
　　5.3 国库资金风险控制的评价
　　国库资金风险控制体系风险评价步骤：（1）确认国库政策执行、业务管理、操作中可能发生哪些潜在风险；（2）确认哪些控制可以防止或者发现这些风险；（3）执行符合性测试，获取这些控制是否适当设计和有效执行的证据；（4）评价所获得的证据；（5）评价该项认定的控制风险。
　　国库资金风险监测与控制体系的风险评价：国库资金风险监测与控制体系风险可评为高水平，也可以评为低水平。
　　评价为高风险内部控制：（1）控制政策和程序与认定不相关；（2）控制政策和程序无效；（3）取得证据来讨价控制政策和程序显得不经济。
　　评价为低风险内部控制：（1）控制政策和程序与认定相关；（2）控制政策和程序有效。
　　5.4 控制风险评价的记录
　　控制风险评价高水平时，只需记录评价结论；控制风险评价低水平时，还必须记录评价的依据。
　　5.5 出据管理意见书
　　检查人员要根据工作底稿和控制风险评价记录，出据管理意见书。管理意见书必须客观、公证、真实、有建设性。当然，由于管理意见书有其局限性，只为管理者提供风险管理的参考意见，并不是必须执行的法律文件。