论文关键词:波兰　银行重组　企业重组　国有银行私有化　法规体系　破产清算
　　论文摘要:传统计划经济的软预算约束、经济衰退、基础法律的缺乏是波兰银行不良资产的成因。政府通过制定企业银行重组计划、完善法律、成立独立的监督机构、聘请外部审计、重置银行资本、银行私有化等,为不良资产重组创造良好制度环境。银行按债务人是否有生命力,使其分别进入银行和解与法庭和解或破产与清算通道。企业银行重组计划缺陷:实体经济运行机制未发生实质性改变,债权转股权或债权出售难以发挥作用,破产清算法律有缺陷。启示:银行主导的企业重组使所有参与人都有积极性;改革法规体系、强化债务手段对债务人企业的可控制性和硬约束机制是处置不良资产的前提;处置银行不良资产须同企业改组结合;要解决不良资产,必须对国有银行进行民营化或改组;渐进改革优于“休克疗法”,但也有成本。
　　与其它国家相比,波兰对银行不良资产处置有相当的独创性:将银行重组与企业重组结合起来,在国家对银行进行再资本化的基础上,由银行牵头处置自己的不良贷款,并负责对债务人企业进行处理。本文分析了波兰银行不良资产产生的原因、处置方式、效应评价及启示。
　　一、波兰银行不良资产的状况及形成原因
　　一是传统计划经济体制的积累。在传统的经济体制下,通常由中央银行承担商业信贷的责任,造成债务的配置也往往带有政治动机,所贷的资金总是被配置到许多只有在人为及中央计划经济下才具有偿债能力机构或单位。1991年9家国有银行被商业化,继承了央行的历史遗留坏账和传统经营体制,随着传统经济向市场经济的转变,这些坏账和体制弊端逐渐显现出来。wwW.11665.com
　　二是衰退的经济环境导致资产状况进一步恶化。90年代初,波兰经济经历了一次严重的衰退,这使许多结构薄弱的公司受到冲击,而它们正是银行信贷存量的主要客户。到1992年底,63%的国有企业已不能正常履行其还本付息责任,银行坏账大量增加。
　　三是缺乏必要的基础法律保障制度。转轨中的波兰在许多问题上还缺乏相应的完备的法律基础,贷款人的合法权益难以受到完全保护。
　　二、政府为银行不良资产的重组提供良好的制度环境
　　(一)制定重组计划
　　政府积极参与设计、制定重组计划,建立新的有利于债权人实施重组计划的激励约束体系。企业银行重组由银行牵头处置自己的不良资产,并负责把债务人企业,或者推向重组过程,或者迫使其退出市场。
　　(二)完善法律框架
　　1993年,波兰制订《银行与企业法(草案)》、《关于对企业和银行实行重组的法律》等新法规,加上已有的传统法律规定,如《商业通则》中关于破产、清算、和解程序的规定以及1996年底全面改革的《抵押贷款法》,强化了债权人通过债务手段对企业的可控制性。新法规实行了市场经济的债务清偿程序,授予银行临时特权,对陷入财务困境的企业采取非正式的庭外调解方式;新法律赋予银行在调解过程中的准司法权力,银行只要取得拥有违约债务人未偿债务总额50%的债权人的同意,就有权代表所有债权人通过谈判最终使债务人和债权人达成一致银行主导调解协议,并由银行监督实施;政府建立了严格监管制度,规定了明确的资本和变现能力标准、信用集中度限制、有关贷款分类和坏账准备的国家标准。
　　(三)成立专门机构,聘请外部审计
　　波兰政府在财政部下专门设立了一个非政府专业人员占很大比例监督委员会,监督银行处理呆账的工作计划、实施情况,对银行企业重组提供技术上的支持,并实施将9个国有商业银行全部私有化的计划。同时,重组计划要求各银行邀请国际性会计公司做外部审计,主要工作包括贷款分类、不良资产转移、银行资本审计等。
　　(四)重置银行资本
　　再资本化是任何银行处理其不良资产的必要前提。1993年9月,财政部以重组债券的形式向7家银行注资7.5亿美元,使7家银行在提足准备金之后的资本充足率平均达到了12%,重组债券的期限为15年,其利息由波兰银行私有化基金支付。
　　(五)银行私有化
　　在世界银行的资助下,波兰政府推出了国有银行与外资银行配对的姊妹银行计划(twinning program),波兰银行一方面可以吸取先进的经验、技术,另一方面还可以在合作中有效推进银行股份的民营化。
　　三、银行主导的企业重组
　　在银行再资本化的基础上,企业银行重组法要求各牵头银行对进入其基础资产组合的债务人企业作出处理。按照这一法律,在1994年4月底之前,银行对有关债务人企业的处理必须进入以下5条重组通道(resolution agreement)之一:(1)签订银行和解协议(bank con-ciliation)或法庭和解协议(court con-ciliation);(2)债务人已经全面履行还本付息义务达3个月以上;(3)债务人宣告破产;(4)债务人已经开始按照私有化法或国有企业法开始清算;(5)债务人的债务已经被在二级债务市场上出售。
　　在上述5条通道中,银行和解与法庭和解是为那些有生命力的困难企业提供的通道,破产和清算则是那些已经失去生命力的企业退出市场的通道。企业银行重组计划可能基本上实现对有生命力的企业和失去生命力的企业的分离。相对独立的监督部门和审计部门保证了企业分离的科学性。
　　(一)法庭和解协议
　　法庭和解是波兰破产法中规定的重组程序,其目的是在清算程序之外为那些经过重组可以恢复竞争力的企业提供一条通道,其重点是为债务人减债。
　　(二)银行和解协议
　　银行和解协议(bca)是整个企业银行重组计划的重点措施。银行和解协议在功能上与法庭和解协议是相同的,之所以在法庭和解程序之外又设计了银行和解程序,主要的目的是为了避开法庭和解程序的诸多缺陷,给那些有重组价值的债务人企业在清算程序之外再开辟一条通道。银行和解程序是一个临时性的重组程序,只在1996年3月18日之前有效,同时也是一个局部性的重组程序,只适用于国有和国有控股企业。在原理上,银行和解程序类似于美国破产法第11章的重组程序,但它是一个没有法庭参加的庭外和解程序。签订银行和解协议的申请由债务人向牵头银行提出,其中包括对企业进行全面重组的计划。申请提出后,牵头银行组织债权人与债务人企业谈判。在与债务人的谈判中,债权人可以被分成不同的小组,为了在法庭不参与的情况下保护小额债权人的利益,同一小组的债权人必须得到相同的待遇,没有包括牵头银行的那些小组的债权人得到的待遇不能比牵头银行差。
　　(三)破产
　　所谓破产(bankruptcy)是指资不抵债的企业按1934年破产法对债务人企业进行清算。按照这一法律,银行和其他非政府债权人很难指望得到多少赔偿。资产处置的收入首先要用于支付相当于其债权额5.13%的清算费用,然后要支付职工安置费,此后要首先支付政府债权人,如税务局、社会保险机构,最后才是银行和非银行债权人。
　　(四)清算
　　所谓清算是指按1981年通过的波兰国有企业法第19条的规定对国有企业进行清算。按照这一法律,债权人可以向企业的主管部门提出清算申请,主管部门自己也可以在获得私有化部和财政部的批准后决定对企业进行清算。按照规定,只有那些资产大于债务的企业才可以进入这一程序。企业进入这一程序后,创办单位任命一个清算人主持清算过程,实际上得到任命的经常就是被清算企业的经理。由于实际上已经资不抵债,很多进入这一程序的企业被转到了1934年破产法规定的破产程序。
　　(五)债权出售或转换
　　在波兰的实践中,债权出售或转换可能是一条最不成功的通道,进入破产通道后,企业的平均规模处于中等水平,盈利水平比进入退出通道的企业好,比进入银行和解和法庭和解通道的企业差。
　　(六)归还债务
　　进入这一通道的企业首先归还了牵头银行的债务,所用的资金部分来自新的贷款,部分来自出售资产、政府帮助和自有利润。这些企业销售额、营业利润、人均工资有所上升,而债务额、职工人数有不同程度的下降。
　　四、评价
　　从总体上看,波兰的企业银行重组计划基本上是成功的。在银行重组方面,通过一次性再资本化,避免了可能发生的银行危机,国有银行的财务状况恢复到了可以私有化的水平;在企业重组方面,计划比较成功地分离了那些有生命力的企业和失去生命力的企业,并使占债务总额近1/3的企业开始归还债务。银行不良贷款对贷款总额比率由1993年的30%左右下降至1997年的10%,所付出的成本占gdp的5.7%。但是,该计划在执行中、特别是在企业重组中也有一些缺陷。

　　(一)实体经济运行机制未发生实质性改变
　　进入银行和解和法庭和解通道的企业仅仅进行了债务冲销和延期,对企业的运行未能进行实质性的重组。进入法庭和解通道的10家企业及62家进入银行和解通道的企业,在波兰整体经济状况好转的同时,其经济效益不升反降,这说明其生产经营机制未适应市场经济发展进行实质性重组。
　　(二)债权转股权或债权出售没有发挥应有的作用
　　企业银行重组计划的设计者本来期望债权转股权或债权出售成为银行处理不良债权的主要手段和硬化约束的有效途径,借此在银行私有化的基础上实现困难国有企业的私有化,但在实践中,只有很少一部分银行债权转成了股权。造成这一状况的原因是多方面的,首先是政府私有化部从中阻拦,私有化部代表国家持有所有国有企业的股权,银行债权转股权意味着对部分国有企业的控制权将被转移到已或将私有化的银行。另外,在债权人方面,税收政策和清算程序不利于非政府债权人,债权出售的损失不能相应扣减税收,而在其他形式的重组中发生的损失可以扣减;另一个障碍是债权银行担心强迫出售会损害自己和债务人企业的关系;另外牵头银行可能并没有足够的动机和能力迫使债务人企业启动实质性的重组。对于潜在的购买者由于缺乏债权出售的市场机制,债权转换或出售程序烦琐、时间太长,他们很难在理想的时间和价位内购得看中的资产,这样,不良债权对他们很难有什么商业价值。
　　(三)破产清算法律法规仍有缺陷
　　一是破产清算执行不彻底。进入破产和清算通道的企业未能比较快地、退出市场,多数企业仍在继续消耗社会资源。国有企业清算程序在实践中已成为债务人企业的管理层绕开1934年破产法,继续对企业资产的处置进行控制的一个途径。由于困难企业既没有进行实质性的重组,也没有真正退出市场,债务冲销和延期就变成了对企业的一种优惠,实际上软化了预算约束。二是非政府债权人清偿率低。波兰政府没有利用这个实行企业银行重组计划的机会对其相关法律框架、尤其是破产法进行修改,是一个代价昂贵的失误。
　　五、启示
　　(一)相对分散的决策模式与充分发挥责任人的积极性
　　波兰银行主导的企业重组实际上是一种相对分散的决策模式,它保证了所有参与人都有积极性。债权银行是直接责任人,对不良债权状况最为了解,它的积极参与有利于不良债权的化解。波兰银行被赋予了临时准司法权力等充分的自主权,使其在重组过程中起着主导性的作用,银行能够有效地控制与监督企业,不将企业债务都甩给政府,同时尽量从陷入困境的企业回收贷款,不仅避免过度使用破产程序,减轻了政府的融资与参与负担,而且通过扩大债权银行的自主性、积极性降低了银行的系统风险。政府在银行企业重组中不过多干预,只创造必要的环境,除了提供有效的法律保障外,还给予积极的配合与参与。在重组中,政府不仅同意适用于其它债权人的任何债权削减,而且同意改变政府债权的优先级,将优先债降一个等级;为协助银企双方尽快达成协议,政府还从财政上拿出一部分逾期的应收账款转让给其他债权人,以作为补偿;最重要的,政府通过发行债券承担了国有银行坏账和重要大中型企业的终极债务。此外,政府在对银行进行资本重置、发行债券、引进外资和先进经验,以至于为银企建立信息管理系统等基础设施方面也发挥了积极的作用。
　　(二)改革完善法规体系是转轨国家有效处置银行不良资产的前提
　　转轨国家传统上以行政命令替代市场规则,因而转轨国家的法律法规体系很不完备。因此,改革、完善传统的法律框架、司法程序和建立有利于债权人的激励机制,强化市场竞争秩序下债务手段对债务人企业的可控制性和硬约束机制,是顺利进行资产处置的前提。
　　(三)处置银行不良资产必须同企业改组相结合
　　各国政府在处置银行不良资产时,通常采取大力扶持银行的态度,而对企业则主要采取优胜劣汰的态度。转轨国家的不良债务主要体现为国有企业的不良债务,因此,转轨国家主要采取企业重组的形式,以避免国有企业大规模破产对财政产生巨大压力,波兰银行主导企业重组的五条通道也体现了这一点。但国有资产的重组必须建立严密的监督约束机制,以避免道德风险形成更大的损失,如波兰企业拖延清算、破产。
　　(四)明确处置银行不良资产的根本目标
　　这些目标至少包含两个方面,一是改善银行资产负债表,使其恢复到合理的水平;二是改善银行经营机制,防范不良资产再度出现。从根源上讲,国有企业和国有银行不良资产的真正根源在于计划经济下的国有体制,要彻底解决不良资产问题,就不仅要对银企债务重组,还要确定明确的私有化目标,对大的国有银行进行民营化或改组,这就需要政府在对银行不良资产进行重组的同时,深化经济体制改革,扩大开放度,创造充分的市场与竞争环境。
　　(五)改革的渐进与成本
　　中国、波兰、俄罗斯的转轨进程表明渐进式的改革似乎优于“休克疗法”,但渐进式的改革也是有成本的。从波兰银行改革进程来看,渐进改革的成本主要表现在以下几个方面,一是银行企业间的硬约束帮助清理了国有商业银行的资产组合,但未能解决企业对政府的拖欠问题,成为预算约束软化的重要源泉。二是银行基本上是通过购买政府证券进行资本调整,这是非常安全的通向盈利的道路,它有助于以财政赤字融资,但是以牺牲私营部门投资为代价的。虽然波兰经济高速增长,但直到1995年,私营部门在获得银行信贷方面仍非常困难,大多企业仍发现,即便它们有坚实的资本结构及健全的商业计划,也很难得到银行的信贷。三是耽搁了私有化的进程和银行管理技能、竞争力的提高, 1992-1995年的限制外资银行进入措施更进一步放慢了竞争。如何在渐进与成本之间寻找一个最优点是包括中国在内的许多国家转轨国家面临的一个根本性的问题。