摘要：用国家能力的概念来分析清末政府，可以看出，自鸦片战争以来，中国的王朝正统正在逐步遭到侵蚀，中国人的思想观念和政治文化开始逐渐发生变化；另一方面中国传统社会的固有因素仍在延续，而且东西方文明碰撞时，传统因素往往生出巨大的反弹力。双重合力导致了满清政府能力的不断下降。
 
　　关键词：国家能力；清末；衰败；表现
　
　　国家能力是国家实现自己愿望或意志的能力，一些学者把国家能力等同于中央政府的能力，它主要包括财政汲取能力、宏观调控能力、合法化能力以及强制力，其中财政汲取能力是最主要的能力，因为财政是国家的命脉[1]。国家权力的扩张必须以自己的能力为边界，超过了国家能力的扩张最终会导致国家和社会的不稳定，进而危害国家能力。在清末，我们既可看到国家能力的不断衰退，也可以看出清政府为恢复国家能力所作的努力及其失败。
　　
　　一、中国传统的治理结构
　　
　　历史研究表明，传统中国的治理结构有两个不同的部分，其上层是中央政府，并设置了一个自上而下的官制系统，其底层是地方性的管制单位，由族长、乡绅或地方名流掌握[2]。中国的中央政权结构到县级为止，作为地方基层官员的县令，大概管辖有20万左右（一说30万）的人口[3]。管辖这么多的人口，县令必须雇用人手（师爷和吏役），吏役不属于官僚体系，从而正式的官僚机构无法控制这些吏役们的收入。作为回报，这些下层吏役被默认从百姓身上收取“礼物”，而知县以及上一级官员同样有如此陋习。这些知县属于正式官员，因此受到升迁等因素的影响，以及受到法律法规的制约；而吏役却不受这些因素的制约，其最大的制约来自于他们的上司——县令的个人影响。WwW.11665.COm同时，中国基层社会并没有直接与皇权联系。中国的绅士作为一个特权阶层，承担了许多重要的社会管理职能，绅士支撑着国家，绅士治理乡村。同时，家族是社会治理的最基本的单元。绅士阶层、家族和宗族在乡村治理中发挥重要的作用。县令通常通过下属与地方乡绅和名门旺族合作，实现征税、征兵等国家功能。绅士也乐于同政府合作，来表明自己的身份地位，并有可能获得利益，同样，地方乡绅和名门望族也不属于帝国的官僚体系。
　　在这一结构下，王朝政府只要有能力控制正式的官制系统官员，并能够与地方乡绅和宗族合作，就可以实现岁入。但在王朝末年，这种结构被打破了，而清末政府力图恢复对地方的控制的，不仅导致了这一结构的解体，并加速了清王朝的灭亡。
　　
　　二、清末的治理危机
　　
　　从当时的情况看，清末的危机表现在：
　　1.满清帝国的人口过剩危机和农业歉收
　　满清帝国从顺治立国开始，国力渐增，“康乾盛世”是清朝帝国辉煌的表征，但是到了18世纪末期，王朝开始受到侵蚀，不无讽刺的是，这正是清王朝国力强盛、政治平稳的鼎峰。罗兹曼认为，19世纪事态的发展证明18世纪的乐观是没有根据的；人口可能出现过剩的征兆，实为人口因战乱而锐减的序曲，而前代因袭而来的社会组织也未能经得起来自国内外的挑战[4]。人口的增长达到了传统的农业经济的极限。中国以农业立国，素有重农轻商的传统，在过去的两个世纪里，帝国的人口大量增长，人口与土地的矛盾日益突出。何炳棣在其所著的《中国人口研究：1368—1953年》显示，1750年的人口为2.15亿，到了19世纪初，人口总量已近3亿。
　　到了19初世纪初，中国的人口已达到3.6亿，而中国的可耕地面积基本上已经用尽，人均耕地面积逐步减少，平均每人不到2亩。斯考切波的研究也证实了相同的内容，到了19世纪，有用的土地全部开垦完了，传统的经济增长方式已经达到了它所能发展的顶点[5]。另外，由于天灾人祸，农民的收入锐减。以四川省巫山县为例，该县县志显示，该县从咸丰二年（1852）到光绪十七年（1902）发生了六起灾荒[6]。“天府之国”尚且如此，可见当时灾害之严重。
　　清政府为了偿还赔款，将债务转嫁给地方，而腐朽的地方官僚又将这种债务成倍放大，农民负担日益加重。19世纪以来，中国村庄中接近于社会最底层的农民大量增多。现代一些局部研究表明，这类人占居民总数的一半或更多……他们处于一种边缘状态：不仅从生理上看，他们在死亡线上啼饥号寒；而且从社会学上看，他们的财产越来越少，这意味着他们与上层阶级关系。愈益疏远[7]。天灾加人祸，清王朝日渐衰落。
　　2.农民起义频繁爆发
　　痛苦不堪的农民一再采取了暴力的反抗形式，“1796年到1803年的白莲教起义，虽然主要是反满清政府，但却起源于人口和粮食供应之间不平衡的不断增长”[8]。1851年爆发的太平天国起义，也源于人口过剩与中国南部省份的管理不当。在中国北方爆发了历时15年的捻军起义。在中国历史上，这种周期性的农民起义成为了王朝的衰败和王朝更替的征兆。清政府不得不花费大量的精力和财力抵抗农民起义，因战乱而导致的经济衰退和人口减少又进一步减少了政府岁入。“清代军制就给王朝衰落的螺旋形下降趋势增添了势头：军队越糟，它们镇压起义耗费的时间就越长；它们耗费的时间越长，花销就越大；政府越是拮据，帝国行政管理的质量就越差，叛乱的发生率也就越高。”[9]王朝在战乱中日趋衰败。

　　3.地方主义的兴起
　　官僚集团腐败，无法适应人口的增长带来的新问题。清政府的税收因为战争而大量减少，地方行省肆意截留中央财政，镇压农民起义客观上使这种截留合法化，从而为地方势力的膨胀埋下了隐患。正规的军事集团无力镇压民变，这为地方精英的崛起提供了机会。孔飞力的研究显示：地方团练的兴起，成为地方社会崩溃的组成部分，为地方精英的兴起提供了契机。地方团练的兴起帮助政府渡过了农民起义的危机，代价就是中央政府权力的缩小和名流势力的扩张，虽然清政府千方百计想把团练纳入官僚体系，但是清政府薄弱的财政收入无法做到这一点。清政府再无力重新强化中央权威。罗兹曼准确地指出，清政府力图通过行政手段来抑制自主性组织的发展，但与此同时，它也并未大力去扩张自己的组织。在19世纪，地方上的紧迫需要使现状很难再维持下去。出于地方安全和财政实力之考虑，国家有选择地批准士绅基层领导下形成某些新组织。这些新组织并不在国家的控制之下，反而是进一步分裂的源泉，因为它们通常是某个地方或某些精英集团的自保组织[4]。
　　清朝以军事立国，却无力抵抗后期的内忧外患。财政的内卷化[10]为地方政权的扩张埋下了隐患，地方的军事化为乡绅的扩张提供了机会。人口的过度增长导致或加速了土地兼并，自然灾害加剧了年轻流民数量，降低国家税收和控制能力，催生异端宗教，农民起义频发。若干不祥的发展表明，新的发展在不断削弱中国社会，清代中叶开始兴起的种种弊端，已经超出了王朝的限度，中央权威的逐步丧失，地方势力开始兴起，这两者几乎是同步进行的。传统中国的正式机制和思想基础都遭到了破坏。上述现象既是清末新政的原因，也是国家能力持续下降的表现。清末地方自治，在很大程度上就是应对上述问题的措施。
　　三、地方自治：清王朝努力的失败及其分析
　　清末地方自治是在政府推动下进行的。1901年1月29日(光绪二十六年十二月初十)，清政府颁发上谕，命各省督抚及政府大员议奏，“举凡朝章国政、吏治民生、学校科举、军制、财政，当兴当革当省当并，如何而国势始兴，如何而人才始盛，如何而度支始裕，如何而武备始精。”通常称清廷此举为“新政”。同年4月21日，又命成立督办政务处，作为清朝中央政府推动“新政”的专门机构。从1901年至1911年清政府灭亡，恰好十年。清末地方自治，并没有恢复王朝能力，反而加速了清政府的灭亡。
　　
　　清政府试图重新集权，建立起逐步深入到基层社会的权力网络（nuxus of power），这种网络组成了以一个等级组织的正式关系网（官僚制），它要能深入和影响并控制各种非正式的关系网，如宗族或者血缘关系。它不仅指国家重新确立对上层和中层的基本行政区域（省、市、县）的控制，更重要的是国家权力深入基层（特别是乡村）的过程。杜赞奇的研究表明，国家权力深入基层，破坏了传统的“保护型经济组织”，形成了“国家型经济组织”。一方面是半官僚化、雇员增生、财政需求增大；另一方面，上层政权却缺乏控制这些机构和人员贪污中饱的能力，这使国家政权的深入蜕化为将赢利型经济体制推向到社会最下层。黄宗智分析了华北小农的半无产化——中国半个世纪以来的大规模动荡的结构性基础，伴随着小农半无产化的是村庄整体关系的逐渐松弛。官僚化与半无产化两个过程的交接，导致了村庄与国家新的矛盾。
　　地方乡绅和名门望族在一定程度上保护着基层社会的利益。而无论是通过地方绅商僭取官僚职权，还是官方为了吸收或者抵消绅商权力而采取的措施，其结果都是地方绅商的官僚化，实际上变成了国家政权的扩充和渗入村庄的主要工具。当地方精英的功能被简化为管理民族国家，而不是参与政府的时候，地方自治便最终让位于地方行政。而当民众直接面对着国家政权的时候，导致了他们之间更尖锐的对立。所以，清政府试图对吏役的和乡绅官僚化，却让地方陷入了更大的混乱之中。国家权力的扩张矛盾，是任何国家的现代化所必须面对的；清末地方自治，就是力图处理这一矛盾，不过它破坏了旧秩序，却没有来得及建立新制度。所以，在被释放出来的“非法”力量冲到之前，过渡政权必须建立起新的合法性，这是一场关系着政权命运的竞赛。
　　
　　参考文献：
　　[1] 王绍光,胡鞍钢.中国国家能力报告[m].沈阳：辽宁人民出版社,2003.
　　[2] 张静.基层政权乡村制度诸问题[m].浙江:浙江人民出版社,2000,4:18.
　　[3] 杜赞奇.文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村[m].江苏:江苏人民出版社,2003:30.
　　[4] 吉尔伯特·罗兹曼.中国的现代化[m].江苏:江苏人民出版社,2003:126.
　　[5] theda skocpol. state and social revolution[m].london:cambridge university press, 1979:pp.74-741.
　　[6] 鲁子健.清代四川财政史料(上)该县咸丰年一次、同治年两次,光绪年间三次发生灾荒[j].四川省社会科学院,1984:680.
　　[7] [美]巴林顿·摩尔.民主与专制的社会起源[m].北京:华夏出版社,1987:175.
　　[8] o.edmund clubb, the 20th century china, new york and london 1964, columbia university press: p11.
　　[9] 孔飞力.中华帝国晚期的叛乱及其敌人[m].北京:中国社会科学出版社,2002:129.
　　[10] 黄宗智.华北的小农经济与社会变迁 [m].北京:中华书局,2000:51.