【摘要】 加快推进社区建设,增强社区自治功能,是强化城市基层管理的客观需要。我国城市基层民主政治建设正处于由单一的行政管理向社区居民民主自治的发展过程中,如何增强社区民主自治,已成为当前社区建设的重要课题。
【关键字】 社区自治 社区民主建设 社区自治困局 推进社区民主
随着社会主义市场经济体制的确立,利益的多元化和生活方式的多样化萌发了人们的维权意识,社区居民希望拥有能够代表自己利益的具有实质性的社区自治组织和民主自治途径。所以说,社区民主自治,是城市居民群众依法直接管理社会基层公共事务的一种民主形式,是社会主义基层民主在城市的广泛实践。社区自治组织无论是在职能上还是角色定位上都联系着两头,是联系政府与社区居民的桥梁。如何处理这两者的关系,将促成社区居民自治的积极性。对社区民主自治建设的初步探索,不仅会对城市社会的稳定、居民素质的提高和社区建设产生直接的效果,而且对推进和实践基层社会主义民主政治建设也有深刻的意义。
一、实现社区自治是推动社区民主建设的最佳途径
城市社区自治是指社区内具有一定法律地位的自治主体,依据国家的法律及社区内部约定,在社区内成员协作的基础上,对社区特定资源进行合理配置,使社区内个体利益趋同于社区利益的过程。
社会主义市场经济的深度发展,促使当代中国社会结构随之发生新的变化。城市社区的人群在内部必然形成不同的关系和组织结构,在外部必然要求不同的管理模式和服务方式。这就要求社区建设的目标中,确立起以群众自治为核心的基层民主化的主导方向。wWW.11665.coM居民作为现代化、民主化意义上的市民参与社区管理,应在文化认同、价值观、思想方法和生活方式上寻找社区认同和自组织基础,城市基层政府要及时充分授权给居民,培植“草根民主”,从而顺利建立起社区居民的自治体系。
二、城市社区自治困局面面观
改革开放以来,随着中国现代化和城市化的发展,社区自治被作为城市居民实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,创造管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体的最好形式在全国各地推广。然而,经过20多年的实践后再回头来看,城市社区自治远不如农村村民自治来得迅猛和卓有成效,城市居民们并没有感受到社区自治给他们带来了什么实质性的好处。究其原因,是由于城市社区自治遇到了较之农村村民自治更为复杂的难题。
(一)城市社区自治组织的行政化
单位制的解体、政府职能的转变和现代企业制度的建立开启了国家社会化的进程,为城市社区民主自治“释放了自主活动的空间”。近年来,城市社区民主自治建设开始推进,并取得了一定的成效,但目前影响社区民主化管理的最大障碍是社区自治组织的行政化倾向。虽然法律规定社区居委会是群众性自治组织,但由于社区建设离不开政府的推动和外围支撑,尤其是,社区建设所需要的人力、物力和财力离不开政府的投入,社区的组织和管理也就无法摆脱政府的控制。此外,随着管理重心的下移和街道办事处职能的扩大,街道办事处事实上成为一级“准政府”,而街道办事处自然将居委会变成自己的下属单位。
政府事务与自治组织的事务缺乏有效区分。社区从投票选举、经费来源、人事安排以及工作任务的确定等,都受政府及街道办事处的领导与控制。社区的自治组织的设置,本应当根据居民委员会的职能与任务来确定,实际上却成为与政府机构一一对应的“小政府机构”。这导致了社区组织带有浓厚的行政性色彩,大大削弱了社区的自主性,使居民的民主管理受到限制。
(二)社区居民参与意识淡薄
目前,我国社区居民的状况与社区自治的要求有着一定的差距。首先,社区居民对中国经济转轨、社会转型、政治转制和文化转向的总体背景认识不清,依然抱着计划经济时代所养成的“等、靠、要”错误观念,缺乏积极开创新局面和新生活的首创精神,固守着“不跑不叫,不叫不到,不给不要”的传统观念,民主意识缺乏。其次,社区居民对社区和社区自治认识不足。在中国,社区自治是一个新生事物,对它的认识必然要经历一个过程。在这个过程中,客观上要求社区居民抛弃某些传统的价值观念与行为模式。但由于这些传统的价值观念与行为模式已经内化为人们的信念、习惯,形成思维定势,因而往往不能马上按照新的价值观念和行为模式去行动。第三,社区层面工作的缺位,以行政性工作为主,较少考虑到社区居民的现实需求,以及社区活动与社区居民的利益相关度问题。从这点上来说,社区居民参与意识淡薄亦已成为影响社区自治的重要因素。
(三)社区自治的法律资源不足
我国社区自治的法律依据是1989年12月通过、1990年1月1日开始实施的《居组法》。但是,在这部法律中存在许多矛盾之处:
首先,《居组法》规定的社区居委会行为模式在现实中相互矛盾。《居组法》第3条第6款规定社区居委会“向人民政府或它的派出机关反映居民的意见、建议和提出要求”;第10条又规定,“居民委员会向居民会议负责并报告工作”。按照这些规定,社区作为居民自治组织,其行为模式应该是代表居民利益并向政府提出居民的要求,突出其自治功能。但是,《居组法》第2条又规定,“居民委员会要协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”据此条款,社区居委会的行为模式是听从基层政府指令,维护政府行政权威。这样就意味着社区居委会要同时履行行政职能和自治职能,但在目前居委会力量资源有限情况下,难以兼顾、处境尴尬。 实际上也反映了这一点。社区居委会在事实上承担了大量政府行政事务,自治功能体现不足,导致其行为模式相互矛盾。这要求理顺政府与社区的关系,界定政府与社区的职能权限,出台相关法律与规范,推进政府职能转变。
其次,《居组法》以及相关文件没有明确界定社区居委会与社区党组织以及其他社区组织的关系,导致实践中问题复杂、矛盾丛生。
三、破解城市社区自治困局 推进社区民主
改革开放以来尽管我国制度变迁最大的特点正是政府逐步放松了对经济与社会领域的直接控制,经济、社会领域不断获得自主性,已逐步从“单极权力格局”走向“多元权力格局”。迄今政府实际仍掌握着“公域”控制权的分配,经济与社会领域的自治还是“受限制的”。而如果社会不能在政府体制之外获得它自身发展的有效机制,那么,从单位组织外移出来的社会功能反而将成为这个弱小社会沉重的负担。目前我国城市社区建设碰到的基本问题症结都在于此。如果弱社会因不堪重负,转而再求助政府,那么,政府为维护社会稳定又不得不重新动用行政手段来解决这些社会性问题,则又将再度回复强国家、弱社会的老格局。因此,推动社区民主发展的一个重要环节就是,切实还权于社会,使社区获得自主发展的应有空间与能力。
(一)要妥善处理好社区党组织的领导作用与社区自治的关系
社区是基层民主与政治的落脚点,加强对社区建设的核心领导地位是其必然选择,只有党的领导,才能保证社区建设不偏离社会主义的基本方向。但党的领导应体现为政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐干部,同时,党组织还应动员社区内的党员力量,在社区内多方利益主体的博弈中,起到缓冲调解矛盾的作用,共同维护本社区的稳定。在加强社区自治建设的过程中,随着政府行政力量在社区中的适当退位,政党组织必须加强建设,重在掌握自治建设的方向盘,对社会治理的权力运用进行整合。
(二)要妥善处理好政府与社区居委会的关系
虽就我国国情而言,政府在社区建设中的重要地位无可替代,但要实现社区自治的根本目标,必须找准政府的角色定位。关键在于根据权责利相统一原则,政府让渡一定的权利、责任和利益。这是转变政府职能,实现社区自治的必然要求。
其一,政府要坚持服务的原则,树立服务意识,即政府把社区管理融于公共服务中,注意发挥指导、协调、服务的作用,具体体现在动员、倡导、服务以及监督、评价等方面,用政策去促进社区建设资源的集聚,而不宜直接参与社区建设活动,以保证社区自治顺利实施。
其二,政府应在社区自治组织之间发挥综合协调和平衡作用。社区自治组织体系在运转过程中难免出现各种各样的矛盾与利益冲突,在这种情况下,政府的协调平衡作用就极为重要,且责无旁贷。
其三,社区自治组织也要经常主动接触政府职能部门,以期在社区建设的设想和规划以及资金筹措等方面取得政府职能部门的理解与支持。
(三)加强法律法规建设,推进建立社区自治制度化、规范化
首先,要理顺社区自治组织的相互协调关系问题。由于社区自治涉及多个社区自治组织,因此,要制定相应的协调关系的程序运作制度,并使其法规化,确保社区自治有序进行。
其次,要根据客观形势的变化,适时创新社区工作内容及具体方式和机制。再有,针对目前许多新建社区越来越多地引入物业公司管理的趋势,应借助物业公司的相关资源,有效协调、整合社区管理,实现经济、社会效益的最大化。总之,因地制宜、因时而变的工作创新应是社区工作永葆生命力与活力的必要一环。
(四)提高社区居民的民主参与意识,使社区自治真正拥有坚实的群众基础
社区的一切工作及其目标的唯一主体就是社区居民,若得不到社区居民的积极参与,社区功能的发挥就无从谈起。这里关键在于积极引导社区居民自觉参与社区建设,提高其民主自治意识。要达到这一点,除了从根本上来自于客观形势的变化,即随着居民日渐由“单位人”转变为“社会人”,社区终将成为其生活所依托的首要载体,从而势必促使其关心社区发展。
一是,大力推广社区组织的民主选举,采用直选方式按程序选出社区工作者,从而既使居民感受到民主政治的威力,体现作为社区主人的荣誉感与责任感,更能推动社区工作者真正为社区居民服务。实行居民的真正自我选举,既是衡量是否将权力交到民众手中的一个最主要标志,也是社区民主的主要基本点。
二是,社区要在工作人员的工资福利和社区办公经费问题上减少对政府的依赖,逐步做到社区机构社区养、社区居民养社区的格局,这样才能从深层次上提高社区居民参与社区建设积极性。在此基础上,通过协调会、听证会、评议会和社区事务公议制等制度,提高社区居民参政议政水平,从而在整体上提高社区自治的质量和水平。
(五)提高社区自治资金筹措力度,从实质上保证社区自治的顺利实施
社区自治是一项复杂的社会系统工程,必须有足够的财力保证,这包括社区的日常工作经费和社区活动经费。
政府在这个问题上仍要给予必要财政支持。政府要有购买服务的理念,使委托社区的工作任务在其完成后确保让其得到相应回报,并促使这种做法尽可能制度化。政府在职能下放社区过程中,要坚持并做到权随责走,责、权、利统一;费随事转,事费统一。
同时,社区自治组织也要从根本上破除向政府伸手的依赖性,通过在社区居民和辖区单位中多方筹集资金,并要号召社会各界捐助社区建设,坚持“多条腿走路”自筹资金的基本路子,确保社区经费的落实到位,使社区自治组织得以长治久安。
(六)不断进行城市社区管理体制改革创新的实践
随着社会的进步,如何实施社区组织管理体制模式的更新,以强化基层政权建设和民主自治建设,成为一项重要课题。近年来,青岛市浮山后社区、江苏路街道办事处、湛山街道办事处等,以不同的模式,分别在街道和居委会层面进行了社区组织管理体制的改革尝试。社区,正在成为城市基层管理体制的"实验田"。
在青岛市社区组织管理体制改革中,第一个"吃螃蟹者"是市北区浮山后社区。浮山后社区占地面积2.56平方公里,已迁入居民1.3万户、4万余人。与老城区不同,这个社区基础设施完善,且辖区内没有企业,是典型的居民区。2001年,按照"围绕核心抓党建,完善服务转机制,加强自治促发展"的工作思路,这个社区建立了在社区党工委领导和区政府部门指导下的新型社区管理体制,即"一个核心、三个工作体系"(坚强有力的社区党的领导核心,务实高效的社区行政管理体系、充满生机的社区民主自治体系、适应市场需求的社区服务运行体系)。独具特色的新型社区管理模式在这里运行三年多来,已经积累了一定经验,并得到了民政部和有关专家的关注。
城市治理在中国是一个崭新而又紧迫的课题,构建城市和谐社区是政府管理和规划城市发展的有效途径之一。中国城市社区建设理论尚不成熟,也缺乏实践经验,但是政府已经重视城市社区建设的基础地位,并采取各种措施构建和谐社区,社区居民的参与及归属意识也逐渐增强,城市社区将充分发挥自治管理功能,成为政府与社区居民之间密切沟通的纽带。
