[摘要]税费改革中政府机构富余人员的安置问题既关系到税费改革的成败，也影响到社会的稳定和经济的持续发展。因此，对富余人员安置过程中的政府行为进行科学的绩效评估显得尤为重要。文章以成品油价税费改革中的政府还贷二级公路收费人员为例，通过阐述富余人员安置与绩效评估体系的内在关系，提出绩效评估体系构建的原则，并在此基础上建立包括政府工作、被安置人员满意度和社会第三方评价等一级指标在内同时涵盖多个二级指标的绩效评估体系，以期有利于税费改革中政府机构富余人员的合理安置，有利于保证我国税费改革的顺利进行。 
　　[关键词]税费改革；富余人员；安置；绩效评估体系 
　　 
　　税费改革不仅是理顺税费关系、深化财税体制改革的重要手段，更是增强国家宏观调控能力、促进经济发展的重要途径。然而，税费改革中政府机构富余人员，尤其是原收费人员的合理安置问题直接影响到税费改革的成败乃至社会的稳定。政府作为税费改革的主导者和富余人员安置政策的制定者，理应建立科学、合理的绩效评估体系，不断检验政府政策的合理性和政府支出的有效性，并为政府政策的进一步完善提供检验依据。因此，对富余人员安置过程中的政府行为进行科学的绩效评估具有非常重要的现实意义。 
　　 
　　一、国内研究现状 
　　 
　　税费改革将可以改为税收形式的收费改为规范化的税收，主要涉及农村、社会保障、环境保护、交通车辆、教育等经济社会领域，有利于经济和社会的可持续发展。wwW.11665.coM然而，税费改革会导致有关主体延续多年既得利益的丧失，故存在着相当大的阻力。其中，政府机构富余人员的安置问题便是不可忽视的难题之一。 
　　进入21世纪，我国先后进行了农村税费改革、车辆购置税费改革和成品油价税费改革。三次改革都涉及到了政府机构富余人员的安置问题，而国内研究则主要集中在农村税费改革后乡镇机关富余人员的分流问题上。汪旭、朱艳菊具体研究了被分流人员的心态问题，并提出从他们最关心的问题人手，有针对性地开展工作，推动人员的分流与安置；王伟林则认为应在充分发挥被安置人员自身优势的基础上，通过深化合作社改革、完善农业社会化服务体系、兴办企业等措施促进基层政府干部的分流；邹进泰、刘秀清、陈利等从社会保障的角度来研究乡镇机构改革人员分流的问题，认为通过对社会保障制度进行改革，巧妙运用现有的社会保险制度，完善社会保障体系，促进人员分流。 
　　国内有关成品油价税费改革的研究主要集中在取消“六费”后公路的筹资问题和取消政府还贷二级公路收费的相关效应上。在仅有的涉及到收费人员安置的研究中，马宜萍重点分析了公路养路费征稽人员的安置途径，但并没有涉及到二级公路收费人员的安置办法。 
　　由上可知，当前国内学者有关税费改革中政府机构富余人员安置的研究主要集中在农村税费改革后乡镇机构富余人员分流的问题上，成品油价税费改革所引起的政府还贷二级公路收费人员安置问题研究相对不足；有关富余人员安置的途径研究相对较多，而对富余人员安置过程中的政府行为进行科学的绩效评估的研究较少。因此，本文以成品油价税费改革中政府还贷二级公路收费人员的安置问题为例，研究构建针对富余人员安置的绩效评估体系。 
　　 
　　二、富余人员安置与绩效评估体系的关系 
　　 
　　税费改革中政府机构富余人员安置与构建绩效评估体系之间是紧密联系的，富余人员的安置工作客观上需要科学、合理的绩效评估体系予以检验、评估，而绩效评估体系的构建又有利于进一步完善富余人员的安置政策，从而推动税费改革的顺利开展。具体来讲，二者的关系可分别从政府支出的效益性和绩效评估体系的功能性予以说明。首先，政府支出的效益性。政府支出的效益性客观要求对富余人员的安置工作进行科学的绩效评估。税费改革中政府机构富余人员的安置必然涉及到巨大的财政资金支出，而经济学的一个基本假设是资源稀缺，财政支出规模是否适当，结构是否合理，一个根本的判断标准，就是财政支出的效益是否更高。因此，为保证政府支出能够达到“经济(econo-my)”、“效率(efficiency)”、“效果(effectiveness)”和“公正(equity)”的统一，需要在上述“4e”标准的指导下构建一套行之有效的绩效评估体系，对政府支出的效益进行科学的评估，并逐渐完善。其次，绩效评估体系的功能性。绩效评估体系的功能性有利于推动政府机构富余人员安置工作的顺利开展，并有利于税费改革的推进。科学、合理的绩效评估体系不仅可以检验政府支出的有效性和富余人员安置政策的合理性，更有利于有关部门以此为依据进一步完善人员安置政策，有利于转变我国政府的管理理念，真正从过去更多地强调“特殊集团”的意志到更多地强调社会公众的意志；从以政府自身规则为导向到以社会公众的需求为导向；从强调对上级负责到强调对社会公众负责，建立和开展广泛的社会公共责任机制，进而有效地避免在富余人员安置过程中出现的政府不作为或道德风险的出现，推动富余人员安置工作的顺利进行。 
　　 
　　三、绩效评估体系的构建
　　 
　　对绩效的关注要求我们不仅要重视政府管理活动的内部机制，更要关注政府公共部门与社会、公民的关系；不仅要注意数量指标，更要重视质量品位。笔者认为，结合中国国情和税费改革中富余人员安置的实际情况，制定出一套科学、合理的绩效评估体系是一项极为复杂的工程，它至少应包括以下三个方面： 
　　(一)绩效评估体系的设计原则。针对税费改革中政府机构富余人员的安置问题，构建绩效评估体系应主要坚持三大原则，即坚持“4e”价值标准的原则、科学合理的原则和全面细致的原则。一是坚持“4e”价值标准的原则。价值标准的确立对绩效评估体系的构建具有一定的导向作用。长期以来，我国政府绩效评估一直坚持单一的“效率取向”标准，导致我国的绩效评估存在着评估标准过高过空、不切实际的弊端。因此，绩效评估体系的设计应该坚持“4e”价值取向，实现“经济性”、“效率性”、“效果性”和“公正性”的有机统一，从而有利于对政府行为作出全面、科学的评估。二是坚持科学合理的原则。科学、合理的绩效评估体系是规范政府行为、优化政府政策的有效保证。绩效评估的意义在于强化责任落实、体现结果导向、反映利害关系人的期望等，如果绩效评估体系设计不合理，也就失去了其意义。因此，在绩效评估体系设计的过程中，无论是评估指标的选取、权重的设置还是数据的计算，都要坚持科学合理的原则，保证评估体系和评估结果的科学性。三是坚持全面细致的原则。绩效评估体系的设计是一项复杂的工程。针对成品油价税费改革中政府还贷二级公路收费人员安置工作的绩效评估体系的设计，必须将政策涉及的主体全面涵盖、统筹考虑，如对收费人员的安置政策，不仅仅涉及到政府工作本身，还涉及到被安置人员的满意度、社会第三方的支持度等等，而每个主体内部又是由多个二级指标构成的，因此在设计绩效评估体系的过程中必须坚持全面细致的原则。

　　(二)指标体系的具体内容。针对政府还贷二级公路收费人员安置工作的绩效评估体系的设计，关键在于评估体系中指标体系的确定。而指标体系的确定过程同样极为复杂，结合各地区安置工作的实际情况，笔者将“政府工作”、“被安置人员满意度”和“社会第三方评价”确定为三个一级指标，而对于一级指标下的更为细致的二级指标，笔者认为至少应包括以下内容：一是政府工作。在“政府工作”下，将“财政支出状况”、“人均安置资金”、“安置途径”、“安置工作持续时间”和“有无岗前培训”作为相应的二级指标。政府还贷二级公路收费人员的安置必然涉及到财政资金的支持，而财政支出是讲究效益的，因此用“财政支出状况”、“人均安置资金”两个指标衡量政府支出的经济性是很有必要的。此外，“安置途径”、“安置工作持续时间”和“有无岗前培训”也可以反映出政府安置工作的效率性，即如果安置途径多、安置工作持续时间短，且在安置收费人员的过程中对其进行再就业培训，这些都会提高政府安置工作的效率。总之，上述二级指标符合“经济性”和“效率性”的要求。二是被安置人员满意度。在该一级指标下将“对安置公平性的评价”、“对信息透明度的评价”、“对安置过程中参与度的评价”、“待安置期间的待遇”、“安置后新岗位的薪金”、“对安置后新工作的满意度”和“对安置政策的支持度”作为相应的二级指标。其中，三个评价类指标反映的是政府在制定富余人员安置政策过程中被安置人员的参与度问题，是民主程度的体现；“待安置期间的待遇”、“安置后新岗位的薪金”则是被安置人员最为关心的问题之一，直接影响到对政府政策的支持程度；“对安置后新工作的满意度”和“对安置政策的支持度”则从总体上检验政府安置富余人员的最终效果。因此，上述二级指标是“4e”价值标准中“效果性”和“公平性”的具体体现。三是社会第三方评价。在“社会第三方”评价指标下设置“对政府安置效率的评价”、“对政策公平程度的评价”和“对安置政策的支持程度”三个二级指标。从社会第三方视角探究政府安置的效率更为客观，因而设置“对政府安置效率的评价”这一指标；“对政策公平程度的评价”则是站在全社会公平的高度进行分析，如同样是政府机构富余人员，乡镇机构工作人员实行分流的政策与政府还贷二级公路收费人员安置中的“转岗不下岗”政策是否具备不公平的成分，都是需要调查研究的；“对安置政策的支持程度”则同样是从总体上检验安置收费人员政策的社会效应。可以说，社会第三方的评价具有一定的客观性，因而该指标的设置体现了科学合理的原则和全面细致的原则。 
　　 
　　(三)绩效评估的基本思路。在确定绩效评价体系的各级指标后，绩效评估的基本思路应为：首先对各级指标进行赋权，然后设置各级指标对应的变量，进而依据变量的不同类型进行评价，最后采用分层汇总的方法计算绩效总体评分，总分为100分，分为五个等级。具体来讲，为保证各级指标权重的科学性，可采取专家赋值法对一、二级指标进行赋权，并通过最后的加权平均取得最终结果。此外，在设置完各指标对应的变量后，根据指标变量类型的不同运用不同的评价方法：对于数值型指标变量按照实际值计算，可采用“功效系数法”进行标准化，其计算公式是： 
　　di=xi－xis／(xih－xis)×40+60 
　　其中xi为指标的实际值，xih为所有样本中该指标中的最高值，xis为所有样本中该指标中的最低值，经过处理的规格化数据居于40～100之间。对于定性变量则根据等级程度进行相应的评分，由专家对各个等级赋值。最后，在进行总体评分时，绩效总得分90分以上为优，80～89分为良好，70～79分为中等，60～69分为合格，59分以下为不合格。 
　　综上所述，本文以成品油价税费改革中的政府还贷二级公路收费人员为例，通过阐述富余人员安置与绩效评估体系的内在关系，提出构建绩效评估体系的三大主要原则，并在此基础上建立包括政府工作、被安置人员满意度和社会第三方评价等一级指标在内同时涵盖十五个二级指标的绩效评估体系，以期通过该体系对政府行为进行科学、合理的评估，以有利于税费改革中政府机构富余人员的合理安置，有利于保证我国税费改革的顺利进行。 
　　在上述研究的基础上，有两个问题有待进一步深入研究：一是信度与效度检验问题。根据评价理论的要求，评价体系(评估工具)的指标内容与结构是否合理良好，结果是否可信、有效，需要进行信度和效度的检验，而这正是课题组今后研究的主要方向。二是实际应用问题。理论需要在实践中检验并予以丰富提高，本文中绩效评估体系的构建源于课题组的实地调研，但尚未在实际中应用，因此，实际应用问题也成为今后需要解决的问题。