原文作者：王健

　检察院发起公益诉讼
　　2012年11月15日，广州市番禺区法院作出一审判决，勒令被告广州市番禺新造食品有限公司立即停止污染大气行为，同时需赔偿此前造成的环境经济损失14万余元。
　　这是自国内pm2.5检测推行以来的首宗大气污染环境公益诉讼。此案更大的意义在于，这起环境公益诉讼案的原告为广州市番禺区检察院。
　　广州市番禺新造食品有限公司始建于上世纪90年代，是一家以生产酱油、食醋、调味酱、调味汁、调味油、调味粉、蚝油、甜酸菜等食品的企业。在该厂区内，有一根高达23米的大烟囱，企业每天运行8小时的重油锅炉“吐出”的超标的二氧化硫和烟尘等有毒气体都通过这根烟囱排出。
 　　由于长期得不到治理，方圆2.5公里以内的居民怨声载道，地里的蔬菜和庄稼也受到不同程度的减产，有的甚至枯死。为此，附近的居民多次向环保部门举报，虽然环保部门多次上门要求该企业进行治理，并给予了相应的行政处罚，但是污染问题始终没有得到解决。
 　　长期以来形成法律监督的敏锐意识，使广州市番禺区检察院关注到这起大气污染环境公益诉讼案件，他们决定先行先试进行探索。
　　事实上从2008年起，番禺区检察院就开始了环境公益诉讼的探索。
　　当年7月初，广州市环境监察支队番禺大队接到群众举报：位于番禺区东涌镇官坦村的虾导涌出现了一条长达近百米的“红色”水带。
　　番禺区环保局迅速派出执法人员对该河涌附近的工厂进行逐家排查。WWw.11665.cOm经过调查，执法人员终于找到了污染的源头——东泰皮革厂。
　　当时，广州治水刚刚起步，如何以司法诉讼手段加强惩治污染执法力度？番禺区检察院大胆提出合作设想——通过环境公益诉讼来加强执法力度的构想，以司法诉讼手段加强惩治污染执法力度。
 　　这意味着，作为行政部门的环保局，解决了只拥有有限行政处罚权而不能对其权限以外的环境危害行为进行处罚的问题短板。在查证、污染鉴定等证据确凿的情况下，检察院则以诉讼主体的身份对污染单位提起公诉。
 　　虾导涌污水案是一个富有试验意义的开端。于是，此案迅速通过番禺区检察院和区环保局建立的案件移送平台，进入检察官的办理范围。
　　2009年3月底，番禺区检察院以原告的身份向广州市海事法院起诉东泰皮革厂违法偷排污水，要求其立即停止违法排放污水的行为，承担环境污染损失费用六万余元。
　　4个月后，番禺区检察院迎来了首宗环境公益诉讼案件的胜诉。广州海事法院公开宣判，判决支持检察机关提出的所有诉讼请求，赔偿款项由原告受偿后上交国库，专门用作河涌治理。
 　　这次公益诉讼后，番禺区东涌镇官坦村村头的河水变得清澈见底，没有一丝异味。村民们都说：“现在他们都不敢偷排了，因为检察院会告他们！”
　　从水域污染到大气污染，番禺区检察院通过检察机关介入环境公益诉讼，向社会发出“防止污染”的强烈信号，走出一条遏制污染扩大的新路子。 [论文网]
　　中华环保联合会环境法律服务中心一位工作人员认为，检察机关在环境公益诉讼中的作用不容小觑：“检察机关以其法律监督机关的威严，会对违法污染集体和个人起到明显的震慑作用。”
 　　困惑中的艰难探索
　　当公共利益受到侵害时，公益诉讼存在四大拦路虎：立案难、取证难、胜诉难、维权成本高。其中，环境公益诉讼最让环保人士和有关部门头疼。
　　多名法律业界人士撰文指出，根据以往实践，公益诉讼的艰难现状，使得在公共利益受到侵害时，很多时候仍然是“没人诉”“不愿诉”“不敢诉”和“不会诉”，即使有人提请诉讼，单个人维权往往很难取得成功。
 　　“在诉讼中，我们遇到了比水域污染公益诉讼更大的难题——损失评估。”番禺区检察院相关负责人表示，一份《环境经济损失量化分析报告》，就花了他近一个月的时间。
　　上述负责人继续介绍，大气污染环境经济损失的计算问题主要涉及两大方面：“首先是大气污染造成了什么实质危害，其次是大气污染所造成的这些实质危害应该怎样量化。”
　　有法律专家指出，尽管检察院具有大量的法律专业人才，对法律很了解，对案件如何提起和进行很熟悉，这样可以节省法律成本，提高效率，但是立案难、取证难、胜诉难、维权成本高等难题加上检察院没有专门机构和人员负责公益诉讼方面的工作，还是使得大多数检察机关作为原告发起环境诉讼“没有太多积极性”。
 　　另一方面，因为检察机关在人员、编制、财政收入与地方政府皆有关系，面对涉及地方政府的公益诉讼案件，检察院在起诉还是不起诉的问题上显然会陷入两难境地。
　　在有关法律专家看来，检察机关在公益诉讼方面的“有心无力”最主要还是来自于不一定具备搜集公益诉讼证据的专业能力，这一点在对专业要求很高的环保公益诉讼中表现得尤为突出。
 　　广州市海珠区检察院办案人员提起广州新中兴洗水厂的环境公益诉讼时，虽然运用了“隐形取证”，但他们还是承认，必须由环保部门配合一起调查取证。为摸清洗水厂的排污情况，两名反贪出身的检察官和环保局工作人员人员一起乔装客户和老板交谈，然后要求参观。其间，检察官在离工厂数百米远的水体处发现一股涌动的黑流，在断定这里就是排污口后，环保局的执法人员马上拍照、现场检查、笔录制作、工业废水的定量分析等。最终基本得以认定洗水厂违法排污的事实。
 　　面对公益诉讼案件“立不起、诉不出、判不下”的困难境地，各地检察机关一直在积极探索，寻求破解之道。
　　自2008年以来，云南省检察机关一直高度关注环境公益诉讼制度的研究和推进工作。云南省检察院组成课题组，通过深入调查研究，完成了《云南省环境公益诉讼实施办法（征求意见稿）》的起草，拟在征求法院、公安、环保等相关部门意见、力求达成共识的基础上，再邀请专家学者进行论证、修改，争取完善细节问题，然后再以联发文件的形式会签下发试行，作为试点期间的指导性依据。

　2012年11月25日，江苏常州市成立了环境保护联动执法中心，内设环境保护检察工作站、巡回法庭、警务工作室和环境公益协会四个机构，打造出了一个检察引导、联动执法的环境维权新模式。一个以环境保护联动执法中心作为原告、检察机关支持起诉的公益诉讼模式，正在成为常州环境公益维权的常态化机制。
 　　检察院公益诉讼原告资格之辩
　　2013年1月1日，《民事诉讼法》修正案正式实施。公益诉讼条款被放在《民事诉讼法》修正案“当事人”一章中，或是立法者对传统的当事人适格理论的突破。据该法规定，公益诉讼主体包括与损害并无直接利害关系的“法律规定的机关”与“有关组织”。
 　　何谓“法律规定的机关”？在一些法律界人士看来，用这种含混的概念：“只能说明立法者判断不准。但立法者要回避这个问题是不可能的，迟早都要通过修法或立法解释正面回答这个问题。”

 　　但事实上，检察机关在公益诉讼之路上，遇到了重重尴尬。“最大的尴尬是缺少法律明文规定。”对于《民事诉讼法》修正案中的公益诉讼条款的笼统规定，河南省一个基层检察院检察长颇为失望。
 　　事实上，关于检察机关在公益诉讼中的角色定位，近年来在法学界争论一直十分激烈。
　　中国人民大学法学院教授、博士研究生导师、最高检民事行政检察厅副厅长汤维建认为，毫无疑问，检察机关代表的是国家利益和社会公共利益，所以如果公益案件没有“原告”。其他机关或社会组织都没有提起诉讼，那么检察机关有权依据法律规定，提起诉讼。检察机关提起公益诉讼。不仅具有法律保障，而且跟社会团体和公民个人相比，人财物等方面更有优势，也没有滥用诉权等问题。
 　　“而且，由检察机关提起公益诉讼，这一点是普遍的，多数国家是这样做的。就是英美法国家例如美国，烟草致害健康损害赔偿案、麦当劳垄断经营案，也都是检察机关代表国家提出的。”汤维建说，“检察机关作为公益代表人提出公益诉讼，具有普遍的价值。”
 　　中国人民大学诉讼法学教授陈卫东不认可汤维建的观点。他认为，检察院作为一个法律监督主体，不能同时担任原告的角色，不然会有既做运动员又当裁判员的嫌疑。检察院作为法律监督主体，应该做的还是法律监督工作。
 　　陈卫东说，检察机关的法律监督地位与检察机关在公益诉讼中所担任的基本职能是冲突的。在当今世界各国中，检察机关的基本定位是公诉机关，在刑诉中，检察院担当着一个承前启后的作用，发动审判程序，并把被告交给法庭，很多人认为检察院的身份非常类似当事人，因此很多人建议“公诉人当事人化”这种说法还是有一定道理的，但是民事诉讼和刑事诉讼还是有很多不同的。在民事诉讼中，诉讼双方的平等性及法官中立是公正审判的基本保证。如果赋予检察机关法律监督者的身份提起诉讼，不但可以监督对方当事人，甚至可以监督法院的审判活动，这就会破坏原告、被告、法院三方所形成的平衡构造关系。
 　　陈卫东认为，在发现环境污染、侵害消费者合法权益等损害国家和社会公共利益的行为时，相关的政府的行政部门和社会团体来担任原告的角色会更加合适一些，例如环保局和消费者协会等。这些部门一般都带有公益性，对相关的专业知识比较了解，当面临损害国家和社会公共利益之时，这些政府的相关部门和社会团体应该提起公益诉讼，以此来保护国家和社会的公共利益。
 　　厦门大学法学院教授齐树洁同意陈卫东教授的观点，认可检察机关提起民事公诉目前存在很多理论上的缺陷。但是齐树洁认为，从世界各国来看，大多数国家都规定检察机关可以提起民事公诉以维护公共利益。我国可以借鉴外国的立法例，发展相关理论和实践。
 　　“我们国家可以从我国国情出发，检察院通过提起民事公诉的方式弥补公共利益保护方面，特别是国有资产保护中存在的巨大的漏洞，也具有现实的必要性和紧迫性。”齐树洁说，“但是，检察院不宜成为公益诉讼主角，检察机关提起民事公诉的范围应当根据国情进行适当的限制，目前可将范围限定在国有资产流失案件上。”
 　　可以预计，检察院公益诉讼原告资格的辩论还将持续一段时间。但是，随着社会的快速发展，民众公共安全意识觉醒，越来越多事关公共利益的议题将浮出水面。维护公共利益、缓解民众焦虑已成社会治理的重要事项。公益诉讼作为一种解题思路已出现在民众视线，但它不应只是出于回应市民呼声，让民众借此表达诉求，维护公共利益。唯有如此，这一制度才可能担当维护与实现公益诉求的重任。