韩国《绿色增长基本法》立法过程研究

引言
　　2009年12月30日，韩国国会第9931号法案通过了《绿色增长基本法》，并于2010年4月14日起开始实施。目前在国际上，虽然有以发达国家为主导的气候变化对应策略和以联合国为主导的气候变化框架协议，但绿色发展在很大程度上还只是停留在概念层面。而韩国政府此次将低碳发展作为国家战略提出并立法。作为世界第十位的能源消耗大国，和一个97%的能源要依赖海外进口的国家，但是韩国政府此举具有深远的意义，也值得为其他国家所借鉴。
　　1 立法背景
　　1.1 国内环境 韩国是世界第十大能源消耗国，97%的能源依赖于海外进口，因此国际油价得急涨急落严重地影响着韩国国内经济。自李明博总统执政后，气温上升和化石燃料枯竭等能源环境问题已经逐渐上升为世界环境经济亟待解决课题，李明博总统在 2008 年 8 月 15 日建国 60 周年纪念仪式上通过对国民的演说提出，应采取由政府、企业、国民共同参与的国家对策来应对这一问题，并将“低碳绿色发展计划”作为国家新的发展计划制定并强力推行之。
　　韩国的气候变化、能源及可持续发展等绿色发展相关法律，过去并非是一个互相链接的完整体系，而是各自单独施行。所以，为有效推进绿色发展，就需要能够有涵盖经济、产业、技术、国土、环境、国民意识及行为的措施；需要能够积极应对全球性能源、资源危机、气候变化问题且能够强有力和有效推进作为国家发展计划的低碳绿色发展的法律制度框架。WWw.11665.cOM
　　1.2 国际环境 为了减少温室气体排放，全世界已经或正在努力制定相关法律。对温室气体减排问题一向持积极态度的欧盟则进一步加紧了防止全球温室效应的步伐。2007 年 3 月欧盟领导人会议通过签署 ‘an integrated climate and energy policy’，在 2008 年 12 月的欧洲议会上又通过了有关温室气体减排的《“20-20-20”气候能源统合法》的法案——即到 2020 年减少20%的温室气体排放量、扩大 20%的可再生能源，将能源使用率提高 20%。同时，在 2009 年10 月欧盟环境部长理事会上，发表了欧盟对哥本哈根会议的立场——到 2050 年为止温室气体减排 80—95%的目标①。
　　特别是过去对温室气体减排问题一直不温不热的美国，在奥巴马总统执政后也开始表现出积极的态度。‘american clean energy and security act’ （waxman-markey bill），于2009 年 6 月在下议院获得通过，目前上议院审议中。根据该法案可知，以 2005 年为基准，美国以到 2020 年为止温室气体减排 17%、到 2050 年为止减排 本文由论文联盟http://收集整理83%作为目标。同时为达到上述目标从 2012 年开始实行“控制总量排碳权交易制度”。2009 年 11 月上议院通过了‘clean energy jobs and american power act’ （kerry-boxer bill），提出了到 2020 年为止减排20%、到 2050 年为止减排 83%的目标，这也影响着韩国是否引入排碳权交易制的相关讨论。中国的胡锦涛主席也在 2009 年 9 月联合国气候变化峰会上发表了题为《面对气候变化挑战的共同对应》的讲话，并提出了到 2020 年为止，将非化石能源占一次能源消费比重上升到15%以上，并于 2009 年 11 月进一步提出到 2020 年将单位 gdp 二氧化碳排放同比 2005 年减少 40—45%的目标，这些都显示了中国积极应对的态度。

　　澳大利亚于 2007 年 9 月制定了《国家温室气体、能源报告义务法》，建立了控制总量排碳权交易机制。
　　英国在全球首次制定了《气候变化法》，该法明示了国家温室气体中长期减排目标②，还包括了碳预算系统的引进等内容，并在同步进行修改能源法。
　　日本自从 1997 年制定了有关地球变暖对策的法律之后，又进行了 3 次法律修订，并从2008 年 12 月起开始实施了温室气体排放权交易制的示范项目。2008 年发表的“福田蓝图”中明确了到 2050 年同比 2005 年二氧化碳减排 60—80%，重点发展太阳能、燃料电池、风能、高效天然气等的可再生能源。2009 年 9 月联合国气候变化峰会上，日本发表了“鸠山倡议”③。又于 2009 年 11 月美日首脑会谈上发表“美日气候变化联合声明”，其中声称截止到 2050年温室气体减排 80%。
　　法国也在推进涵盖能源、气候、建筑物、核能、绿色消费、生物多样性、可持续发展等领域的 grenelle 环境立法（2008 年 10 月 21 日下议院通过，上议院议决中）。
　　世界各国接连出台温室气体控制及气候变化应对政策、计划等举动，不论其实际效果如何，已经在温室气体减排国际协商中对韩国构成了越来越大的压力。
　　1.3 哥本哈根气候大会结果 2009 年 12 月，哥本哈根《联合国气候变化框架公约》第 15 次缔约方会议原计划设立post-2012 体制的框架因发达国家和发展中国家间的严重对立，未能达成具有约束力的协议，也未能达成具有未来指向性的概括性政治性协议。
　　2 立法的推进过程
　　2.1 成立绿色发展委员会 在 2008 年建国 60 周年纪念仪式上李明博总统通过对全国民演说提出绿色发展将要作为国家发展计划，并为了实施这一计划废止了既有的气候变化协约对策委员会，将国家能源委员会更名为能源委员会，将知识经济部长官指定为委员长，将国家可持续发展委员会归属于环境部属下等措施。
　　李明博政府在 2009 年 1 月 5 日把《绿色发展委员会设立

及运营相关规定》以总统令的形式颁布，并为了支持委员会的工作，设立了绿色发展规划团，同时在 2009 年 2 月 16 日作为总统直属机关成立了“绿色发展委员会”。委员长的职责由国务总理和民间委员长共同来负责，委员由当职委员 18 人和任期为一年的民间委员 29 人来构成。
　　当职委员由企划财政部长官、环境部长官、知识经济部长官、教育科学技术部长官、外交通商部长官、农林水产食品部长官、知识经济部长官、国土海洋部长官、国务总理室长、广播通信委员会委员长、总统室国情企划首席秘书官、韩国开发研究院、产业研究院、能源经济研究院、韩国交通研究院、韩国环境政策评价研究院、国土研究院的院长以及能源管理公共团体的理事长来构成。
　　2.2 绿色增长基本法的制定及推进 绿色发展委员会把 2008 年下半年推进的气候变化对策基本法案扩大、补充修订为低碳绿色成长基本法案，并通过立法预告和国务会议，于 2009 年 2 月 27 日提交到国会。该法律在产业界的激烈反对声中引进了排碳权交易制。
　　2.3 发布减少温室气体排放量的目标 2009 年 8 月 4 日，绿色发展委员会为了制定 2020 年的国家温室气体减排目标发表了 3个版本的规划案④，并广泛听取了 ngo，产业界，环境团体的意见之后在 2009 年 11 月 17 日把温室气体减排目标最终规定为同比总排放预期量减排 30%。
　　韩国的温室气体减排目标的提出不但作为对在 2007 年 6 月份在德国海利根达姆召开的 g8峰会和 2008 年 7 月 7 日在日本洞爷湖召开的 g8+g8 峰会上对外所约定事项的履行，更为重要的意义在于事实上这将成为引进产业界一向反对的总量限制排碳权交易制的前提条件。
　　如此对国内外公布减排目标和相关法律的制定过程，成为政府推进政策的强大动力。
　　2.4 国会通过 绿色增长基本法案在 2009 年 2 月 27 日提交到国会并在 2009 年 4 月 22 日组成第一次法案审查小委员会，围绕着通过该法的合法性问题⑤，在国会中形成了执政和在野党的激烈对峙。因此绿色增长基本法的审议也随之不断被推迟。绿色发展委员会当初预计他们的努力能使法案在上半年获得通过，但事实是比预计的审议程序慢了很多。
　　下半年随着在野党对世宗市修订案、四大河流项目⑥、劳动关系法等执政党所要推进的各种民生相关法案的处理持反对意见并以占据国会等方式与执政党对峙情况越发严重，国会功能被逐渐麻痹。特别是围绕着有关李明博总统所重点推进的四大河流项目相关的 2010 年预算案在国会审议和通过，执政党和在野党之间的对峙情况更为严重化，致使绿色增长基本法的年内通过变得不可实现。但随着执政党和在野党达成优先审理除去预算法案之外的法案的共识，绿色增长基本法也在 2009 年 12 月 30 日以法律第 9931 号本会议予以通过，并在2010 年 4 月 14 日开始施行。作为后续的措施，低碳绿色成长基本法施行令从 2010 年 10 月16 日开始施行，并制定为总统令第 22449 号。
　　3 法案的主要内容
　　本法案的法律体系⑦：共七章 64 个条文
　　第一章 总则包括法的目的和用语定义，推进低碳绿色发展的基本原则，国家责任，地方自治团体责任，企业家责任，国民责任，和其他法律的关系等整理成了 8 个条款⑧。
　　第二章 低碳绿色发展国家战略 低碳绿色发展国家战略，中央行政机关的推进计划的建立及施行，地方自治团体的推进9计划的建立及施行，推进情况的检验及评价，政策相关意见的提出等整理成了 5 个条款⑨。
　　第三章 绿色发展委员会等 绿色发展委员会组织及运营，委员会的功能，会议，分科委员会，绿色发展企划团，公务员等的派遣请求，地方绿色发展委员会的组织及运营，绿色发展负责人的指定等整理成了 108 个条款⑩。

　　第四章 低碳绿色发展的推进 为了体现绿色经济、绿色产业的基本原则，绿色经济、绿色产业的培养及支援，资源循环的推进，企业绿色经营的推进，绿色技术的研究开发及项目化等的推进，信息通信技术的普及和应用，金融支援和搞活，绿色产业投资公司的设立和支援，税收制度的运营，对绿色技术、绿色产业的支援、特例等，绿色技术、绿色产业的标准化及认证等，中小企业的支援等，绿色技术、绿色产业园区建立等，绿色技术、绿色产业相关的工作岗位创造，规范的先11进化，国际规范对应等整理成了 16 个条款{11}。
　　第五章 低碳社会的实现 应对气候变化的基本原则，能源政策等的基本原则，应对气候变化基本原则，能源基本计划的建立，应对气候变化及能源目标管理，温室气体减排的早期行动的促进，温室气体排放量及能源使用量等的报告，温室气体综合信息管理体系的建立，总量限制排放权交易制等12的引进，交通部门的温室气体管理，气候变化影响评价及对策的推进等整理成了 11 个条款{12}。
　　第六章 绿色生活及可持续发展的实现 绿色生活及可持续发展的基本原则，可持续发展基本计划的树立、施行，绿色国土的管理，为了应对气候变化的水源管理，建立低碳交通体系，推广绿色建筑物，绿色的农林水产的营销及碳吸收源的扩充，生态旅游的推广等，为了绿色成长的生产、消费、文化的扩散， 13绿色生活运动的促进，绿色生活实践的教育，宣传等整理成了 11 个条款{13}。
　　第七章 补则 资料提供等的要求，增进国际合作，国会报告，写作国家报告书，渎职罚款等整理成了145 个条款{14}。
　　4 立法推进过程中的主要争议事项
　　4.1 政府部门
　　4.1.1 青瓦台 李明博总统于 2009 年 6 月在济州岛举行的韩—asean 特别首脑会议中，表示各国要通过可持续发展达到共同繁荣， 2009 年 7 月举行的 g8 扩大会议上，在承诺了减少温室气体的排放，在 2009 年 9 月联合国气候变化首脑会议中，提出了温室气体减排行动登记簿（nama registry），2009 年 12 月哥本哈根会议中通过两次演讲，对国内外阐明了韩国身为早期行动者设立全球化绿色发展研究所（gggi）计划等一连串应对意志，发挥了带头作用。
　　4.1.2 绿色发展委员会 总统属下设立了绿色发展委员会，该委员会

的干事由青瓦台的国情企划首席来担任，企划团长由国情企划首席室秘书官和由各政府部门派遣的高级公务员来共同负责。因此委员会为新政策的制定和相关政府部门政策的推行充当了后盾，并且在建立绿色增长基本法，绿色发展 5 年计划，国家温室减排目标等过程中起到了主导作用。
　　4.1.3 国会 自从国会收到绿色增长基本法草案，国会气候变化对策特别委员会审议了裴恩熙， 李仁基议员提出的立法案以及政府提出的草案，为此也听取了各个社会阶层的意见。虽有产业界强烈且持续地发出反对声音，但最终在议员和政府的立法案间找到了协调点通过了基本法案。值得注意的是之后低碳绿色发展相关理念却在议员间成为了替产业界和环境界辩护的代理战。
　　4.1.4 政府主管部门 该法律的主要政策主管单位为知识经济部和环境部，比起政策决定和实施他们更为关注的是谁能成为主管单位。在制定绿色增长基本法、绿色发展 5 年计划、国家温室气体减少目标过程中更多的是采纳了环境部的立场，且绿色发展委员会也表明了类似的态度，为此使知识经济部站到了风口浪尖，矛盾开始深化。
　　4.1.5 地方自治团体 随着绿色发展委员会的建立，各地也纷纷自行组织了地方绿色发展委员会并且定期召开由绿色发展委员会委员长主持的地方自治团体成员参与的绿色发展地方协议会。因自治团体一直与环境部进行污染物排放权交易，因此为了应对运营将来的地域性的温室气体减排目标，自治团体开始关注法律制定相关动态。为了确保碳排放交易所设立在自己的领域，各地方自治团体间的竞争也日益加剧。
　　4.2 民间部门
　　4.2.1 产业界 因绿色增长基本法明确引进了排碳权交易制，作为与限制总量的排碳权交易有密切利害关系的产业界曾向知识经济部、绿色发展委员会提出了意见书（2009.2.5），2009年3月12日以气候变化对策特别委员会委员为对象进行了研讨会，阐述了反对立场、发表声明、把意见书递交给国会（2009.4.9）等持续进行了一系列活动。在国会立案审议、决议过程中也表明了强烈反对态度。
　　但是以部分大型企业{15}为中心越来越多的人认识到尽管气候变化对策必然成为产业界的挑战和管制，但是也将会成为新的市场与机会，因此企业也主动通过出资参加海外造林项目获得排除权，并进一步改善自身工程的绿色化、积极促进环保技术开发等来努力减少温室气体排放。
　　4.2.2 市民团体、进步新党 各个市民团体一向对于政府制定的绿色增长基本法以及制定温室气体减少目标等行为进行了批判。绿色联合等市民环境团体在2009年1月28日，在制定绿色发展基本法听证会上通过记者招待会主张“绿色发展基本法不仅违反了立法预告程序，自身定位为其他法律的上位法律的行为严重毁损了法治主义原则”，并指责推进法案过于仓促。市民、社会团体主张“2009年1月15日立法预告，28日听证会，29日结束采纳意见，2月强行实施立法的行为必然导致社会的混乱与矛盾。”
　　4.2.3 媒体 the hankyoreh新闻、韩国日报等进步倾向的媒体称“李明博政府虽把绿色和绿色环保挂在嘴边，却缓和了对于解除绿色地带，高尔夫场建设等各种开发项目的限制，从四大河流大运河项目等相关项目上的政府态度表明，政府实际行为与所述相反。但与此相反地以每”日经济新闻、东亚日报、朝鲜日报等为代表的保守倾向媒体称“绿色发展在全世界是没有明显领头人的新领域，发展绿色经济并非是选择事项，而是必须事项的。为了成为 21 世纪新经济的主流，必须要赶在前方推进。”同时大力宣传绿色发展村、绿色教育示范学校、绿色城铁、自行车道路建设情况等，站在政府立场强调正面影响。

　　5 法律制定之后的各界博弈
　　5.1 环境部与知识经济部间的竞争 环境部认为排碳权交易是管制业务，欧盟等国家也由环境部负责，因此在有关部门会议中主张自己为主管部门。知识经济部以温室气体排放量中的70%以上是由知识经济部下属企业排出为依据主张自己为主管部门，因此在推进各种政策上冲突依然存在。
　　5.2 青瓦台与产业界的对立 李明博总统把绿色发展阐明为国家战略，并且通过制定法律为支援体系打下了基础。在2013年初为了任期内达到可观的效果，虽然通过环境部和绿色发展委员会积极推进排碳权交易等绿色发展所需的政府政策，但占据国民经济主导地位的钢铁、造船、汽车、半导体等产业却通过媒体明确表明反对立场，认为李明博政府强行推进的政策是阻碍经济发展的直接原因，且通过知识经济部暗暗地支持阶段性推进。因此未来制定、推行绿色发展的各个相关政策有一定难度，需要进行促使产业界理解的事前对话和调整。
　　6 结论
　　现阶段以先进国家为代表的很多国家纷纷制定有关应对气候变化的各种法律、法规以及政策，但缺乏直接影响到绿色发展的经济、产业、技术等领域的关联规定。目前韩国总体能源使用量中有97%依存于海外，作为世界十大能源消费国，制定并实行低碳绿色发展的“基本法”，并且优先适用于其他法律（能源基本法、气候变化对策法、可持续发展基本法等），即修订其他法律时要求符合该法的立法目的以及基本原则，并且根据不同法令所制定的各种国家政策和行政计划也要与“绿色发展国家战略”相协调。本文认为为了保护独一无二的地球以确保人类共同繁荣，韩国政府早期采取行动树立“低碳绿色发展”战略是明智且必须的选择，应当受到肯定和尊重，联合国等国际社会也高度评价韩国在此领域的领导作用。