浅谈如何在立法程序中解决立法滞后的问题

　　2010年7月1日，由国家质检总局和国家标准委联合发布的强制性国家标准《专用小学生校车安全技术条件》已开始实施，为校车提供了统一标准。但谁来保证校车安全难题依然未解。于是，"国标"束之高阁，"山寨校车"依然横行。
　　2011年11月16日，甘肃庆阳正宁县发生的校车车祸惨剧刺痛了国人的心。"小博士"幼儿园64个孩子挤在一辆核定承载9人的面包车里，最终19名儿童遇难。据不完全统计，不到一年时间内，媒体报道了各地发生的9宗校车死伤事故，死亡人数高达51人。
　　随着经济社会的发展和人们法制观念的增强，近年来出现的不少法制悲剧事件让人们印象深刻，如"孙志刚案"，"开胸验肺事件"，"醉驾入刑"等，观察大众和媒体的评价中，人们往往容易达成一个共识，就是我国立法滞后问题严重性。于此同时，我们也发现相关立法机关在出现一系列事件之后，也加强了相关法律的制定和审议等活动。然而，如此频繁的立法和修法活动也能反应出我国立法的弊端，分析其产生的原因并找到相应的解决之策应该得到相关部门的重视和反思。
　　一、立法滞后的界定
　　我国当今法学中，对"立法"一词有狭义的和广义的两种理解。 从狭义的解释来看，根据我国现行宪法，立法是指全国人民代表大会及其常设机关制定法律这种特定规范性文件的活动。 从广义来看，立法就是国家专门机关遵循掌握国家政权的社会集团的意志，根据一定的指导思想和基本原则，依照法定的权限和程序，使之上升为国家意志，从而创制、修改和废止法律的专门活动。www.11665.Com法是调整社会的一种手段，其产生有赖于社会物质条件，但是当一种新的社会关系出现在人们面前并且需要以立法加以调整时，立法者却行动迟缓以至于所进行的立法调整未能及时反映这种社会关系的需要，所以笔者所谓的立法滞后主要主要特征是立法落后于它所调整的社会关系。
　　二、浅谈我国立法滞后产生的原因
　　（一）经济飞速发展和社会的转轨
　　特定阶段的法只是对特定时期法律关系的一般性反映，妄图制定囊括一切社会关系的法是不现实的，面对社会高速发展，立法是永远之后的。由于本文由论文联盟http://收集整理我顾法律体系具有成文法系之特点，是相对稳定的，已经公布实施，就不太可能经常性的朝令夕改。而我国社会的开放性和多元性现实，各种社会关系涌现，稳定的法律不免会表现出尴尬。当然这只是我国立法滞后的一个原因而已。
　　（二）立法理念的偏差
　　马克思主义的立法观是我国立法的总的指导思想，其指出法作为上层建筑的一种应与社会物质基础相适应，立法者不是在制造法律而不过在表述法律而已。这种物质强调论在实践中和理念都产生了一定的偏差。首先导致片面的将立法工作围绕经济展开，而忽视了社会管理相关法律，以至于社会生活中悲剧频发而相关立法却少之又少。其次认为立法就是对社会物质的科班写照，否定了立法的主观能动性和创造性，导致立法缺乏预见性。最后，不善于用法律手段来推动改革，仍习惯运用软约束的政策性文件。虽然其产生有一定合理性，然而这种立法思想已妨碍了社会管理相关法律的创新与完善，从而是改革中新出现的矛盾找不到法律来化解。
　　三、基于构建合理的立法程序实现立法与社会发展的相对一致性
　　杰斐逊曾经指出："立法程序提供了稳定的立法决策规则，它分配权力、避免冲突，保证立法的合法性。"确实如初，由于社会成员的复杂性，人们的职业、经历、思想的多样性以及法律本身的庞杂性，只有通过合理有效的程序才能将现实经济社会的需要高效准确的转化为法律，才能为疏导冲突、促进合作提供强有力的支持。
　　（一）构建合理的法律草案起草体系
　　起草法案是指"有由关机关、组织、人员将拟议提交有权机关审议、表决的法的原型按一定的要求形诸于文字的活动。"其对于立法工作至关重要，但是观察我国现有的立法草案提起情况来看，有很多不足之，如地方性法规的草案起草相当不规范，在操作上带来很多问题，严重影响了立法的质量和效率。
　　（二）完善提出法律草案程序
　　提出法案是有权主体依照法定程式将法律草案正式提交立法机关的行为。有权提案的主体多种多样，目前根据各国议会联盟对83个国家议会立法程序的统计，立法提案权主要由议会议员（82个国家）、议会委员会（15个国家）、行政机关（69个国家）、国家元首（29个国家）、议会领导机构（6个国家）、司法机关（8个国家）等享有。也有些国家允许选民（6个国家）、政党组织（8个国家）、社会或经济组织（8个国家）等主体享有提案权。结合我国相关法律，在此阶段可供优化的有:
　　1、扩大提出法案主体的范围
　　立法应确保法律能体现人民的共同意志，不能为时规则合法化而立法，应更具有民主性。
　　2、实行法案咨询论证程序
　　立法机关在受理法案时，应当在一定时期内由专家小组或者部分公民团体对法案进行咨询论证，以便立法机关决定是否接受法案，并决定是否以及何时将法案列入立法机关的议事日程。在此阶段，法案邀请公众参与讨论显得非常重要，在此阶段不但要吸收法学以及其他方面的专家的意见，还要注意吸收公民和法案调整的利益方的意见。
　　（三）完善审议立法议案程序
　　在我国，全国人大对于列入会议议事日程的法律草案，要在大会全体会议听取关于该法案的说明之后，才交由法律委员会或者其他相关的专门委员会审议；在全国人大常委会，对于列入大会议事日程的法律草案，于常务委员会会议听取说明并初步审议后，再交由有关专门委员会审议和法律委员会统一审议。然而，具体实行起来也是比较困难。 具体来讲：
　　 1、实行法案的三审制
　　即付诸全国人民代表大会全体会议表决的法案，由相关委员会和法律委员会负责第一审，由人大常委会全体会议负责第二审，最后提交全国人民代表大会全体会议进行第三审，然后才能进入表决程序；付诸全国人民代表大会常委会全体会议表决的法案，由相关委员会和法律委员会负责第一审，由委员长会议负责第二审，由常委会全体会议负责第三审，然后方可提交常委会全体会议表决。此项可以防止法案出现低级错误和违法不符合社会发展的客观情况的概率，提高法案的规范性。
　　2、立法听证会制度
　　对于重要法案的审议，如宪法修正案，基本法律案等，有重大争议法案的审议，涉及公民重大切身利益和基本权利与自由的法案的审议等要举行立法听证会。并且将其常态化和规范化，具体细化听证会组成人员，听证会召开程序的立法，建立公正合理的听证会组成人员选择机制，保证听证会具有可操作性。
　　（四）公布法律
　　法律通过以后，必须由国家元首批准，然后再行公布。国家元首公布法律的过程可以分为两个步骤。第一个步骤是签署，即由国家元首依法在法律上署名，以证明该项法律是依法制定的，并证明该项法律与立法机关所通过的完全一致。第二个步骤是刊告，即由国家元首将经过签证的法律，刊登在正式的刊物(公报）上。法律通过以后，必须经过这两个步骤，才能发生效力。
　　对于立法机关表决通过的法律，国家主席签署通过之后，必须要公布，并且公布的渠道不限传统的几个刊物，应该结合社会经济发展情况，利用各种传媒方式公布，最终目的是要让社会公众知晓该法律。