摘要：行政问责制是提高执政能力的有效途径。目前，我国尚处于起步阶段，还存在着诸多问题。着重分析了我国当前行政问责制存在的问题，并提出了拓宽行政问责领域、完善行政问责法律体系、健全异体问责、公开行政信息、构建行政问责文化等建议。 

关键词：行政问责制；问题；对策 
　　 
　　推行行政问责制，建立法治政府、责任政府，是提高政府执行力和公信力的一条有效途径。随着2009年7月《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的颁布实施，行政问责制开始走上规范化、法制化的轨道。各级政府积极推行行政问责制度建设，对于加快政府行政体制改革、构建和谐社会都发挥了重要作用。但我们必须清醒地看到，在取得瞩目成就的同时，行政问责制建设也存在着不少问题，如何解决这些问题成为一项颇具现实意义的课题。 
　　1 行政问责的涵义 
　　最早对“行政问责”作出明确界定的是美国学者杰伊•m•莎夫里茨，在其1985年出版的《公共行政实用辞典》一书中，对行政问责的概念进行了规范，并将问责的范围界定为“由法律或组织授权的官员，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任。” 
　　根据这个界定，笔者认为行政问责的内涵应当包括几个方面：首先，行政问责的对象，是由法律或组织授权的官员。就我国的情况来看，问责对象包括各级行政官员及公务员，但主要是指各级行政官员；其次，行政问责的范围具有广义性，无论是行为人组织职位范围内的行为还是社会范围内的行为，只要其行为造成了损害性后果，行为人都应承担相应责任；最后，行政问责程序规范化。WWW.11665.cOm问责的过程应该包括质询、弹劾、罢免等多方面的程序要求。 
　　2 我国行政问责存在的问题 
　　行政问责制在我国起步不久，取得的成就有目共睹，但也存在不少问题，笔者认为主要体现在以下几个方面： 
　　（1）行政问责内容过于狭窄。 
　　从行政问责的严格定义出发，我们可以看到对官员的问责范围是相当广泛的，既包括其组织职位范围内的行为，也包括其社会范围内的行为。然而，在行政问责的实践中，问责的适用范围过于狭窄，大多局限在重大安全责任事故的事后责任追究，而忽视了对决策、用人、监管、工作绩效和廉政建设责任的追究，使问责制只能在一定范围内发挥有限的作用，而不能全方位地对行政权力起到约束作用。 
　　（2）问责法律体系不完善。 
　　目前行政问责制适用的法规、条例比较多，但多散见于各种政策文件中，没有一部专门的法律对其强制规定。部分法律法规缺乏操作性，导致面临实际问题时执行难的问题。问责制不在“人”，而在“制”，要解决问什么事的责、问谁的责、谁来问责、以什么程序问责等一系列的问题，就必须依赖健全的法律制度来提供制度支撑。目前我国问责制实践中还带有大量的人治色彩，在一定程度上看，目前的问责制在许多时候仍然是一种“运动式的问责”、“政策性的问责”、“人治式的问责”。 
　　（3）偏重同体问责，缺乏异体问责。 
　　同体问责是指在行政组织体系内，具有隶属关系的上级行政机关对下级行政机关的官员或公务员的问责行为。异体问责是指来自于行政系统之外的问责。当前，我国的行政问责多数属于同体问责，异体问责相对较少。这种问责方式存在许多问题，特别是容易导致上级对下级的庇护而从轻处置，问责的随意性较强，使问责的效力大打折扣。从世界范围的行政实践来看，同体问责的效果都不甚佳，因而多数国家倾向于异体问责，应该说异体问责是一种更为客观、有效的问责方式。 
　　（4）行政信息偏在问题严重。 
　　信息偏在或曰信息不对称，是当前行政问责过程中存在的主要障碍。只有政务公开，保证公民的知情权，公民才能真正发挥问责的作用。虽然我国从2008年已经开始实施《政府信息公开条例》，明确规定行政机关应当及时、准确地公开政府信息，但是在实际操作中，政府对信息公布的自由裁量权过大，信息是否公开、公开到何种程度全凭行政机关自己判断，难免导致信息不公开或不完全公开，社会公众难以获取全面的政府信息。这样，公众很难及时发现政府官员及公务员的失职行为，从而使得公众对政府的监督由于信息的缺失而变成虚监或弱监。
　　（5）传统行政文化的负面影响。 
　　任何国家都有自己独特的文化，行政管理离不开特定的文化生态。在一定的国家和社会中，其整体的文化因素构成行政管理的特定文化背景。而文化具有继承性，当代行政文化不能不受传统文化的影响。在承认传统文化积极作用的同时，

我们必须认识到传统文化中也存在着糟粕。由于受两千余年封建专制主义的影响，行政文化中的“特权”观念、“官本位”观念根深蒂固，至今对行政管理活动产生着深远的负面作用。在“特权”观念、“官本位”观念影响下，官员关注的是自身官职的大小，自己能够享受到的特殊利益的多少，而忘记或忽视了自己身上肩负的行政责任，形成了“对上（负责）不对下（负责）”、“位高权重责任轻”的不良行政现象。甚至部分行政官员把人民赋予的权力私有化，变为个人谋取私利的资本。
　3 完善我国行政问责制的对策 
　　（1）拓宽行政问责领域。 
　　行政问责作为一种监督行政权力的法律制度，应当具有广泛的适用范围。因此要突破事故事后责任追究的局限，拓宽行政问责的适用范围，对在决策、用人、监管、工作绩效和廉政建设等方面的领导责任都要予以追究，严格要求官员及公务员公正执行公务、恪尽职守、不谋私利。不仅如此，问责的范围还要由做错事情追究责任，向因不作为而引起损害性后果拓展，将问责的内容真正贯穿到行政管理的各个方面，使行政权力的行使走向规范化发展之路。 
　　（2）完善行政问责法律体系。 
　　为了避免“运动式问责”、“人治式问责”的发生，必须加快行政问责法律体系的构建。目前，虽然我国各地政府制定了一些关于行政问责的条例、规定，但尚未有一部关于行政问责的全国性法律，这导致各地政府问责状况参差不齐，问责标准大相径庭的局面。各地问责办法不统一，从问责对象到承担责任的方式都存在较大差异。甚至出现类似的行政责任在此地被问责而在彼地不被问责，在不同地区被以不同缘由问责的现象，各地处理轻重不一，导致问责不公。因而亟需加快立法步伐，尽快完善行政问责的各项规章制度，以提供一套科学、统一、规范的问责依据，早日实现行政问责在整个国家范围内的法制化、制度化。笔者建议由全国人大统一制定一部《行政问责法》，由各地遵照施行。唯有如此，才能彻底扭转我国在行政问责方面存在的法律缺失，发挥出问责制应有的制度效应。 
　　（3）健全和强化异体问责机制。 
　　行政问责应该是同体问责和异体问责的双重结合。除了来自于行政组织体系内部的同体问责，来自于行政系统之外的异体问责也必不可少。异体问责主要包括：人大代表对政府的问责；政协和各民主党派对政府的问责；司法机关对政府的问责；新闻媒体对政府的问责以及社会公众对政府的问责。行政问责制在我国还处于初创阶段，加之偏重同体问责，在实践中难免存在问题和不足，主要表现在异体问责力度不够，并且经常处于话语权缺失的状态。从行政问责制的长远发展来看，要使行政问责更好地发挥作用，促进责任政府的建立，必须实现对行政官员责任追究机制从内部问责到外部问责的方向发展。在此过程中，还须将上述的异体问责途径与同体问责途径有机结合，形成一个相互交错的网络架构，以其强大的问责合力来规范行政官员及公务员的行为。 
　　（4）切实公开行政信息，防止信息偏在。 
　　建立问责制必须使政务信息公开，确保公众的知情权，消解信息偏在。委托——代理理论认为：“由于委托人和代理人之间关于代理人行为的信息不对称，代理人在最大程度上增加自身效用的同时会做出损害委托人利益的行为。” 
　　在政府和公众之间也存在委托—代理关系，作为委托人的公众有权利要求作为代理人的政府向他们公告其所想知晓的行政信息。因此，各级政府要严格遵照国务院出台的《政府信息公开条例》进行信息公开，除涉及国家安全、国家机密等必须保密的事项外其他所有政务信息必须予以公开。使公众享有充分的知情权，掌握充分的信息资源，真正将政府的行为置于公众的监督之下。 
　　（5）构建行政问责文化。 
　　推进行政问责制，必须加强行政文化的建设。在“官本位”观念、“特权”观念严重的行政文化环境中，健全和完善行政问责制困难重重。真正的问责，既来自于制度的安排，也来自于民众与舆论的监督，还来自于官员的自身素质，以及更为深厚的政治氛围。只有将以人为本观念植入问责文化，并内化于人们的潜意识中，才能使问责主体在日常工作行为中自觉地利用其问责的权力和机会，真正发挥问责的监督制约作用。政府问责制必须建构在一个民本位、责任本位、服务本位的行政文化土壤上。这就要求我们必须做到：官员要坚定“民本”意识；自觉加强自律意识和公仆意识，依法行政，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。

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