工业 化、城市化是现代文明 社会 的最重要特征。当前我国正处于城市化、工业化快速发展时期。处在中期发展阶段的工业化与城市化互相推动，互相促进。工业化、城市化的快速发展，使得对建设用地的需求急剧增加，而这一般是通过土地农转非，即土地非农化，改变土地使用用途性质来进行的。因此，城市化、工业化过程也是大量土地农转非的过程。据测算，我国城市化水平每提高一个百分点，就要相应减少41万公顷耕地。

　　众所周知，我国 人口 众多，土地资源极为匾乏，人地矛盾十分突出。这使得粮食安全问题对我国至关重要，成为国家 经济 安全的重要组成部分。解决中国的粮食问题不能依靠国外，必须立足国内，确保供求大体平衡。从国外进口调剂粮食受制于 国际经济 、 政治 等诸多 环境 约束，只能将之作为满足国内需求的一个补充。这就要求我国必须严格控制、保护好耕地，尤其是基本农田。节约利用每一寸土地，严格控制土地非农化进程，实行世界上最严格的土地 管理 制度，成为我国一项需要长期坚持的基本国策。

　　为控制土地非农化进程，我国采取了“征用制+批租制”的制度与机制。由于我国 宪法 规定城市土地属于国家所有，而 农村 土地又实行集体所有制，于是土地非农化采取国家征用方式，给予农民一定的经济利益补偿，先将集体所有的土地转变为国家所有制，发生土地产权主体的强制换位。而后再将征到的土地通过拍卖、协议等 市场 交易方式有偿转让、出让给土地使用者，将一定时间段的土地使用权出卖给土地使用者，而不改变土地的国家所有制性质。Www.11665.COM除此之外，还存在土地的无偿划拨方式。依据这种方式取得的土地，具有无限的使用期。这里我们暂且对之不论。显然，目前采用的这套“征用制十批租制”的制度集计划经济与市场经济手段于一体，在世界上独一无二，具有鲜明的中国特色。然而正是这套“征用制+批租制”的土地农转非制度导致了土地非农化控制的低效率，并造成一定程度的失控局面，或称“控而不制”。

　　按照《中华人民共和国土地管理法》规定，政府在征用农地时“按照被征用土地的原用途(即 农业 用途，笔者注。)给予补偿”。依据《土地管理法》，征地补偿包括土地补偿、附着物和青苗补偿，以及安置补助三项。其中“征用耕地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的3至6倍”;“被征土地上的附着物和青苗补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”;“征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均产值的10倍”。“支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍”。2004年年底国土资源部发布了《关于完善征地补偿安置制度的 指导 意见》，对目前土地征用补偿做了一些最新补充规定，要求土地补偿费和安置补助费的标准应当按照被征地农民原有生活水平不降低的原则，在 法律 规定范围内确定;如果土地补偿费和安置补助费不足以使被征地农民保持原有的生活水平，由当地政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定的比例给予补贴。

　　这种征地补偿存在不合理之处，补偿标准偏低，且补偿标准缺乏动态调整。2004年全国人大检查《土地管理法》实施情况的报告也指出存在“征地补偿标准偏低”的问题。这些补偿不足以保障失地农民的长期生活与发展。并且，这些补偿并不会全部兑现到农民手里，村集体组织还要扣除其中相当大的比例。尽管如此，农民最终得到的补偿与土地农用收人相比还是比较高的(虽然征地补偿的“高”收益是短期的，难以保障失地农民的长期生活与发展。)。所以即便单纯出于经济利益的考虑，许多农民都会放弃自己承包的农地。另外，即便农民不同意政府对其拥有土地的征用，也由于集体行动的困难不得不“同意”。所谓集体行动的困难，是由于”外部性”问题，付出 成本 的个人只能获得其行动收益的一个极小的份额。集体越大，分享收益的人越多，为实现集体利益而进行活动的个人分享的份额也就越小。这就使得对个人行动的激励严重不足，处在集体中的作为经济人的成员就不会为集体的共同利益而采取行动。我国农民数量十分庞大，但由于集体行动的困难，而造成农民组织化程度很低，在博弈过程中力量小，难以用响亮的声音说话，即处于“喊话权”上的弱势地位，最终不得不“同意”政府对其拥有土地的征用。

　　其次，由于农村上地实行集体所有制，在土地农转非的征地过程中，农村集体组织可以依据对土地的集体所有制而获得比较可观的收益。据曲福田等(2001)对位于经济发达的长江三角洲的g市实证研究，在征地过程中，村集体组织以农村集体土地所有者的身份获得了45.3%的征地补偿费用。征地过程中村集体组织凭借土地产权主体地位可以获得比较可观的收益，这也使其有比较强烈的促进土地农转非的利益冲动。

　　我国法律规定，农村土地实行集体所有制。而这个集体指什么?现行法律并没有给予明确规定，从而导致了模糊的集体所有制。可见，农村土地集体所有制并没有一个明确的、最终的所有权主体，集体所有制处于虚置状态。在实际经济生活中，农村土地往往是村民委员会所有，而又进一步流变为村干部(支书、村长)所有，村干部(支书、村长)掌握了集体土地的实际所有权、控制权，这使得村干部在土地转让过程中获得巨大的经济收益。由此造成实际经济生活中，存在农民在不知情，或者虽然知情，但不同意土地转让的情况下，土地就由村干部与政府签订协议，将其转让出去了。这种事情并不在少数。由此可见，作为村集体代表的村干部将土地农转非的利益冲动，比农民为甚。

　　再次，在政府征用农村集体所有制土地时，其只需要付给农民和村集体组织相对较少的土地补偿、安置补助费和土地附着物、青苗补偿费，而政府将征到手的土地一“批租”，通过拍卖、协议等市场交易方式出让给土地使用者，就能获得巨大的收益。并且由于政府严格控制着城市建设用地的供给，形成了供给高度垄断的城市土地一级市场，而迅速发展的城市化进程又存在大量的不短增长的土地需求，这使得土地供给严重不足，使土地转让、出让的价格更高，从而使政府获得的收益更高。

　　一个比较公认的估计是政府通过“征用制+批租制”可以获得土地出让金的60%一80%。据陈锡文(2004)的估计，改革开放以来，土地农转非过程中政府获得了大约2万亿元的收益。这一数额，数倍于因长期实行“剪刀差”给农民造成6000一8000亿元的经济损失。于是，一些地方政府将“征地制+批租制”作为第二 财政 来源，乱占滥用耕地，上有政策，下有对策，越.权审批建设用地，或者将应由上级政府批准的用地项目分解，最后由自己审批过去，造成了土地市场秩序的混乱局面。从2003年下半年开始，同时配合紧缩的宏观调控政策，开始了全国土地市场的综合治理与整顿，取得了一定的成效。虽然如此，土地市场综合治理整顿仍然存在很大的压力，很可能的情况是，一旦取消治理整顿，将重现乱占滥用土地等混乱局面。所以，巫需建立土地管理的长效制度与机制。

　　从上分析可见，正是“征用制+批租制”下各利益集团的利益冲动造成了土地非农化控制的低效率以及一定程度上的失控局面。要想从根本上革除之，需要进行征地制度以及土地产权制度的改革和重新设计。

　　首先，农村土地集体所有制存在严重弊端。集体所有制下，依据成员权原则，发生比较频繁的承包土地调整难以避免。又正是基于此，难以调动农民对土地的长期 投资 ，难以从制度上限制人口增长，使人地矛盾更为突出。并且，虽然目前土地交易数量相对来说比例还比较低，但随着城乡一体化的进一步推进，城市化的快速发展，土地农业范围内、农转非范围内的交易更为频繁，因集体制造成的产权不清晰，只会造成大量的交易费用。现在，我们逐渐在提高农民对土地的使用期，从过去的15年进一步延长为30年不变。经济界和 法学 界、学术界和决策层又在试图将土地使用期再延长为50甚至70年，赋予农民长期的土地使用权。按照此路径，实行土地的农民家庭所有制将很可能成为现实。

　　在此基础上，我们可以设想，如果实行农地农民家庭所有制，土地农转非可以采取两种路径，一是政府征地，将征来的土地转变为国家所有制，然后将土地一定期限的使用权转让给土地使用者。这一过程中，政府直接参与土地交易，存在巨大的利益冲动，如此则难以控制土地非农化进程。另一种是，土地使用者在需要土地时，可以和农民进行土地交易，购买一定时间段的土地使用权，而国家将所有权收为国家所有。这一过程中，政府基本不插手土地交易，只是按照土地规划严格监督控制土地非农化数量。当然，政府可以征收土地增值税。 经济学 的一个基本观点就是，政府不要直接插手市场交易。本着这个原则，又遵循“城市土地实行国家所有制”的原则，宜采取第二种方式。政府不直接插手土地农转非交易，才能从根本上控制土地非农化进程。