【摘 要】 随着我国贫富差距的日益拉大,我国个人所得税的制度设计暴露出诸多不足之处,它将可能严重影响个人所得税法制功能的发挥。笔者拟通过阐述个人所得税制度改革发展的历程及其现状,就存在的问题提出建议,为我国个人所得税制度改革提供借鉴。
【关键词】 个人所得税; 税制改革; 公平税负原则; 调节收入分配
个人所得税是对个人(即自然人)取得的各项应税所得征收的一种税。它不仅能缩小个人收入差距,缓解社会分配不公的矛盾,而且在调节社会经济发展速度,增加国家财政收入等方面都有着积极的促进作用。在我国,个人所得税发展速度一直较快,且其地位在不断上升。随着课征范围的扩大,目前个人所得税纳税人数已占总人口的10%左右,个人所得税已成为最具潜力、最有发展前途的税种之一。但是,现行个人所得税制度的设计存在着诸多不足之处,影响其功能的发挥,有进一步改革的必要。
一、我国个人所得税制度的发展概况
我国个人所得税制经历了一个发展历程,不断走向完善。在1986年9月,第五届全国人大第三次会议通过了《中华人民共和国个人所得税法》(以下简称《个人所得税法》),这是新中国成立后制定的第一部个人所得税法。到2005年初,广东财政再次对个税起征点提高进行调研,以便为中央尽快出台税改政策提供参考依据;2005年7月温家宝总理主持召开国务院常务会议,讨论并原则上通过了《中华人民共和国个人所得税法修正案(草案)》;2005年8月在京举行的全国人大常委会第十七次会议首次审议个人所得税法修正案草案。www.11665.cOm个税在这期间经历了数次改革。
个人所得税是国家调节公民收入的重要经济杠杆。加强个人所得税的征收管理,可以缓解社会分配不公的矛盾,抑制通货膨胀,促进社会安定团结,保障社会主义市场经济的健康发展。然而,随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立,改革开放的进一步深化,产业结构加速调整,多种经济成分并存,经济更趋活跃。个人收入已呈现出多元化,个人收入差距明显拉大,高收入者人群不断地分散和扩大、收入来源具有多样性和隐蔽性。《中华人民共和国个人所得税》虽经过几次大修改,但仍然存在一些问题,突出表现在有些立法不够切合当前实际,税法规定不够严密,对收入控管薄弱,新形势新情况相关政策配套跟不上等方面。因此,加强个人所得税征管已显得尤其重要。2006年的新税制终于“千呼万唤始出来”,但仍然“犹抱琵琶半遮面”。这次税改虽然在一定程度上解决了一些人们呼声最响、最迫在眉睫的问题,然而,个税税制本身存在的局限性,与经济的发展尚不完全相适应。其存在的问题值得研究和探讨。
二、现阶段我国个人所得税存在的问题及原因
从我国个人所得税税收制度与社会经济发展相适应的角度来看,现行的个人所得税制客观上存在着制度落后和实施乏力的状况,其主要问题可以从税收制度、税收征管和纳税环境三方面反映出来。
(一)效率与公平兼顾问题
效率和公平是现代税法的基本原则,也是市场经济对税法的基本要求,是税法的价值所在。就个人所得税法而言,最理想的状况是效率和公平并举。个税开征的初衷除了增加政府财政收入外,还在于调节贫富差距。然而,随着时间的推移,其调节贫富差距的功能逐渐失效。
1.个人所得税税率及所得税负担的设计存在着不尽合理之处
我国现行个人所得税率及税收负担的设计存在着不尽合理之处,主要表现在两个方面,一是对“工资、薪金所得”采用九级超额累进税率,税率级次过多,这与当前国际上简化税率结构、降低税收负担的所得税改革趋势是不相适应的。二是对属于勤劳所得性质的“劳务报酬所得”与属于非勤劳所得性质的“财产租赁所得”和“偶然所得”等采用相同的20%税率未加以区别对待,有悖我国的社会主义分配政策。
2.我国现行的分类课税模式,难以体现公平
我国现行个人所得税采用“分类所得税”计征模式,对纳税人的不同所得项目分别按规定税率计算征税。这种计征模式,虽然能够简化税额的计算手续,并便于对纳税人的不同应税项目分别进行“源泉扣缴”,但是难以掌握纳税人的总体收入水平和负担能力,会使那些多渠道取得收入、应税所得总额较大但分属若干税目的纳税人税负相对较轻,而使那些收入渠道单一、应税所得总额较小的纳税人税负相对较重,难以真正实现税负公平。
3.现行个人所得税的财政功能不强
现行的个人所得税在调节收入分配上还存在严重缺陷。现行的《个人所得税法》不太关注纳税人的实际负担,使得个税的二次分配功能偏弱。缴纳个人所得税,是社会财富的第二次分配。它的目的是调整工资收入可能造成的贫富差距。可是,现行的个税制度规定过于简单,基本上是根据个人的工资收入一刀切。而在一些发达国家,工资收入只是一个纳税的基数,而最终缴纳多少,要根据地区物价水平、家庭总收入、供养人口等家庭状况来通盘考虑。两个同样年薪八万的人,如果一个是单身,一个负担着四口之家,他们的纳税额差别会非常大。
(二)个人所得税税源的漏洞问题
纵观世界各个市场经济国家,个人所得税都是最重要的税种之一,是第一大税。但是个人所得税在我国却被人们看作是“中国税收第一难”,税款流失极其严重。对于不同类型的所得来说,同一笔所得,通过改变取得收入的次数,不但使扣除额发生改变,而且可以调整其适用的税率,扣除额和适用税率的变化均会使纳税人的税收负担发生改变,由此产生更多、更大的税收漏洞。
1.个人所得税自行申报存在漏洞
现行的《个人所得税自行纳税申报办法(试行)》(下称《办法》)第二十六条规定,“主管税务机关应当在每年法定申报期间,通过适当方式,提醒年所得12万元以上的纳税人办理自行纳税申报。”这是否说明税务机关有义务通知所有收入超过12万元的纳税人进行纳税申报?是否意味着如果税务机关没有提醒纳税人,纳税人就不需要自主申报呢?如果查出某纳税人年收入超过12万元没有申报,但是事先税务机关没有提醒他,那么他是否能因此而免受处罚呢?所以在税务机关目前还无法准确掌握所有年所得超过12万元的人群并给予通知时,不应该在准则中加大自己的责任和风险。
2.高收入人群的界定及纳税状况堪忧
由于我国经济正处于转型期,收入分配渠道不规范,金融系统发展滞后,导致现实生活中个人收入的货币化程度较低,现金交易频繁,并产生大量的隐形收入、灰色收入。目前,在中国要想搞清楚谁是真正的“富人”很不容易。
3.个体工商户等纳税散户的纳税漏洞问题
目前个人所得税的征收范围包括个人工薪收入所得、个体工商户生产收入所得等十余种,涵盖范围广,种类设定太繁琐,既不利于征管,又增加了征管成本,同时又留下大量漏洞,从而使一些人有空子可钻,致使税收流失相当严重。
4.公民纳税意识淡薄,偷漏税现象严重
公民法制观念不强是纳税意识薄弱的重要原因。个人所得税法的原则性、概括性过强,可操作性不足,给逃税者可乘之机。一部分人在纳税上存在着种种侥幸、攀比、投机等不正常心理,从而导致偷漏税现象严重。
(三)个税免征额的地区无差异带来的问题
这两年关于《个人所得税法》的修改,一直有两种观点,一种观点是应该规定一个浮动的比例,这个浮动的目的就是考虑到地区的差异问题,考虑到地区发展的不平衡问题,有很多人费解的是:2 000元被作为一条不容逾越的“高压线”,不论你生活在北京、上海、广州,还是西部的不发达城市,一律照此办理。2 000元钱的月工资收入,在对于房价动辄数千上万的上海、广州等大城市,甭说购房、供房,即使要维持个人的正常生活都不容易,而在内陆地区,相对而言就可能是高收入了。如此大的地区差异没有在个税起点上得到表现,而是采取“一刀切”的懒汉式思维,其不公平性是显而易见的。另一种观点是,我国区域经济发展水平不平衡,各地居民收入、生活水平存在一定差距,全国统一个税起征点,有利于促进地区间的公平。如果对高收入地区实行高起征点,低收入地区实行低起征点,反而将加剧地区间的不平衡,这将与个税本来的调节意义背道而驰。统一起征点的好处是简洁、明了、征收方便。因此,这之间就难免存在一些不可调和的矛盾。
三、完善个人所得税制的建议
个税改革通常遵循“建立一个表达清楚、明确的、公平公正的个人所得税课征体系;培养公民自我纳税意识、让个人所得税率简化”三个原则。根据这三个原则,笔者认为完善个人所得税,真正找到个税改革的切入点,在税制改革中兴利除弊,需要做到:
(一)抓好税收研究工作,逐步完善个税税制
1.调整税率结构,公平税负
收入分配的理想结构应该是“两头小、中间大”的“橄榄型”结构,这既有利于促进效率的提高,也符合“共同富裕”的原则。今后,我国个人所得税制的改革应充分体现再分配原则,加快高收入者收入向低收入者的转移,缩小贫富差距。当前运用税收调节个人收入差距,重点应当是减轻或者免除低收入者的税收负担,加大高收入者的税收负担,对中等收入人群实行低税率政策。另外,工资薪金与劳务报酬同属于劳务所得,在税收上应同等对待。参照大多数国家的经验,对工薪与其他个人劳务所得应实行统一税率。笔者认为可以适当增大个人所得税的累进程度,尤其是增大高收入者税负,使高收入者作出更多贡献,减轻较低收入者税收税负,以体现公平与效率原则。
2.建立综合征收与分项征收结合的税制模式
分项计征加大了征税成本,缺乏一定的弹性;而综合所得税课税模式,是指归属于同一纳税人的各种所得,不管其所得来源何处,都作为一个纳税总体来对待,并按一个税率公式来计算纳税。由于综合征收的税基宽,能反映纳税人的综合纳税能力,因此,笔者认为,应将“分类综合所得税”模式作为改革的目标,由现行分类税制向分类与综合税制相结合过渡,最终向以家庭为单位按年课征的综合税制发展,以便能切实体现“量能负担”的税收原则,更好地发挥个人所得税对个人收入的调节作用,促进实现社会分配公平。
(二)加强自身建设,加大征收管理力度,减少税源流失
1.提高公民的纳税意识
加大税法宣传教育力度。从“基层”抓起,对即将踏入工作岗位的大学生也要大力宣传各项税收法律法规和政策,不断增强全社会依法诚信纳税意识。
2.重点锁定高收入人群
由于高收入者的渠道来源比较多,国家税务总局应加强对高收入行业人员个人所得税的征收管理和稽查力度,建议税征部门建立纳税档案,对高收益者进行定期的监督。
3.加强征管,改进征管水平和征管手段
个人所得税自身具有税源广、税基宽、税收丰厚的特点,与增值税、企业所得税、营业税三者并称为我国现行税制体系四大主体税种。当然,其自身也有征管难、成本高等特点。因此,减少征管漏洞、加强税收征管力度实为重要。
首先,要充分调动税务机关及相关部门的积极性,依托先进的网络,在不同部门间进行联网,形成一个社会化的综合监督体系,从而达到真正意义上的税收征管信息化,以实现税收征管的全方位监督;其次,增强税务工作人员的创新能力和应变能力,打造一支高素质的税务征管队伍;再次,加大税收宣传力度,提高税收服务质量,从而增强纳税人的纳税意识。
4.通过立法,加大对偷漏税者的惩处
完善立法,明确法律责任。在《中华人民共和国税收征管理法》中,应明确税务稽查工作的执法主体地位,建立建全具有法律效应的税务稽查统一工作规程;明确税务人员渎职罪、受贿罪,处以同相关纳税人同样的惩罚。
(三)通过中央财政拨款来考虑地方的差异问题,不考虑浮动的问题
据了解,这次《个人所得税法》修改没有规定浮动的税率制度,是基于法律的统一性的问题,如果说规定一个浮动的话,地方的起征点有差异,可能会对一些人避税创造一些条件,比如说北京是2 000元,陕西是1 600元,陕西的人就想办法把收入弄到北京来。法律还是要注重统一性的问题,因此,关于地方的差异问题,可通过中央财政拨款来考虑,而不要考虑浮动的问题。
通过上述措施将在我国形成一个相对完整的系统,以个人所得税为主体,以财产税和社会保障税为两翼,以其他税种为补充的个人收入综合调节体系,以达到从多方面、多环节对个人收入予以调节,更好地发挥税收对收入分配的调节作用,发挥它支持社会主义和谐社会建设的重要作用。
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