关于农村义务教育财政负担主体的研究

　论文联盟http://建国以来，我国农村义务教育财政体制经历了多次改革，负担主体也随着发生了很大变化。本文沿着我国农村义务教育财政体制改革的思路进行文献梳理，希望能够揭示出现有体制的不足，为农村义务教育财政体制的进一步改革提供参考借鉴。
　　1 “以乡为主”的农村义务教育财政负担制度
　　1985年国家颁布的《关于教育体制改革的决定》中规定：乡村义务教育实行“三级办学、分级管理”的体制，即县、乡、村三级办学，县、乡两级管理，在资金来源渠道上确立了利用财、税、费、产、基等多渠道筹措教育经费的方式。农村中小学主要由乡（镇）一级政府设置，由乡（镇）教委负责管理，乡（镇）财政负担大部分义务教育经费。
　　1.1 积极影响
　　“以乡为主”的农村义务教育财政负担形成了主要由地方政府负责管理和多渠道筹集资金的分散型义务教育投资体制，调动了地方政府办学的积极性，在保证政府教育投入为主的前提下，广开非财政性教育财源，增加办学经费。
　　1.2 存在的问题
　　“以乡为主”的农村义务教育财政负担在长期的执行过程中，造成了政府对义务教育投入不足、主渠道作用弱化的客观事实。教育经费短缺且使用效率不高、政府投资比重持续下降、投入水平的区域差距日益扩大。我国乡镇经济发展水平及农民经济承受能力差异极大，使得农村义务教育在普及和发展过程中出现了严重的不平衡，特别是经济落后地区农村义务教育经费短缺、质量下滑的问题异常突出。WwW.11665.coM
　　农村税费改革取消了教育费附加和集资。这就导致本来就很紧张的农村义务教育财政雪上加霜，给义务教育带来诸多问题。如教师工资拖欠；基本办学条件得不到保障；办学经费短缺再次引发中小学乱收费现象；农村义务教育可持续发展后劲不足等。
　　2 “以县为主”的农村义务教育财政负担制度
　　2001年，国家队农村义务教育的财政体制进行了改革，实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育管理和财政体制，这是农村义务教育财政和管理体制的一个重大突破，也是新中国成立以来第一次明确将农村义务教育的主体移交政府，将农村义务教育纳入公共财政的保障范围，经费来源也随之转向以财政为主，并主要由地方财政在中央核定的财力范围内自主安排经费，而中央财政则通过“以财政性转移支付制度为主，以专项转移支付制度为辅”的转移支付制度，履行其支持义务教育事业发展的职能。
　　2.1 积极影响
　　“以县为主”实际上是将义务教育的投入和人事管理责任由乡级政府上移给县级政府。县级政府一般比乡、村具有更强的财政能力，从而为农村义务教育发展提供更加坚实的经济基础，缓解县内经济发展不平衡导致的教育发展不平衡，也为农村税费改革消除了许多现实障碍。
　　建立“县级管理，多级政府分担经费”的办学体制，对义务教育产生了积极的影响：符合效率原则；有利于实现教育公平；符合义务教育规律；加大了义务教育特别是贫困地区教育的投资力度；基本解决了长期拖欠教师工资的难题。
　　2.2 存在的问题
　　鉴于国家财力所限，义务教育不可能完全由国家财政统包，因此义务教育的投资中心由乡镇政府转移到县政府依然存在着许多问题：
　　2.2.1 投入问题
　　（1）投入总量严重不足。我国农村义务教育财政投入是由县政府负担为主，中央和省级提供少量补助。许多县特别是贫困地区，其本身财力就较为薄弱，却负担着大部分教育经费。农村税费改革使本已严重不足的义务教育经费更加短缺，给农村义务教育的发展和学校的正常运行带来困难。
　　（2）投入比例欠妥。政府对教育投资的结构失衡，首先突出地表现为三级教育结构不合理。中央政府财政内预算经费的大多数都投向了高等教育。其次表现为城乡结构不合理。再次，教育投入的地区结构不合理。地区间经济发展水平和财政收入上的重大差异，造成了地区间教育投入的巨大差别。
　　（3）投入体制不完善。2002年5月，国家颁发的《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》规定：农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制，确立农村义务教育“以县为主”的管理体制，明确了省、市、县各级政府的办学责任，但省、县政府的办学责任应根据其财政支持能力和行政管理权限进一步明确和细化，否则，义务教育的任务可能仍然无法完成。
　　2.2.2 教师问题仍然存在
　　尽管农村教师的工资发放由乡上移到县，但乡财政中相应部分也上移至县财政，其压力并未因此而缓解，与此同时津贴、医疗、保险等有关“提高教师待遇”的责任仍由乡财政负担。当地政府基于现有财力的考虑，只能招收不具教师资格但索取低的合同工教师或代课教师。
　　2.2.3 学校办学条件差
　　据全国人大执法检查组的报告，在中西部地区，学校危房的比例仍然较高，农村学校危房改造资金主要靠农民集资解决。农村税费改革以后，这笔开支必须切实落实，否则将严重影响农村义务教育成功的巩