政府协同：山东省“蓝黄”经济一体化的战略引擎

　　山东省黄河三角洲高效生态经济区和半岛蓝色经济区先后成为国家级区域发展战略，根据两区现实目标要求与区域经济一体化的战略发展，山东省政府又提出实现了两区一体化的重要战略。实现蓝黄两大区对内、对外的对接、融合，对于实现区域一体化至关重要。区域经济一体化是指“在符合国家宏观发展战略的前提下，区域内各行政单元通过良性竞争与紧密合作，形成分工明确、协作配套、优势互补、整体联动的经济、社会、文化和生态可持续发展格局，实现区域经济关系融洽、总体效益和长远效益最佳的目标”[1]。在一体化战略实施过程中，如何定位政府职能关系到了整个战略能否科学实施和顺利进行。政府在引导一体本文由论文联盟http://收集整理化顺利实施过程当中必须采用一种新的合作方式——政府协同，即以政府为主导，“为实现和增长公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等多元合法治理主体在一个既定的范围内，运用公共权威协同规划、治理机制和治理方式，共同合作，共同管理公共事务的诸多方式的总合。”[2]
　　1、政府协同是一体化战略实施过程中的客观需要
　　1.1 区域经济一体化的客观要求
　　“当今世界经济发展的两大趋势是经济全球化和区域一体化”。[3]蓝黄经济一体化战略的实施，是落实区山东省域经济一体化的具体战略。蓝色经济区和黄河三角周高效生态经济区在规划间存在高度“重合”：黄三角所涉及的六市19县中，有11个县市区同样也被涵盖在山东半岛蓝色经济区中；蓝色经济区和黄三角高效生态区在发展方向和发展目的上是一致的，均突出了科学发展这一主题和高效生态经济取向；黄三角生态区和蓝色经济区都是经济概念。wWW.11665.COM在蓝黄经济一体化的背景下，政府为了自身发展，更好的为人民服务，促进一体化发展的顺利进行，就必须在两个经济区之间进行政府协同，通过协同，弥补自身不足，提高整体竞争力，促进一体化整体战略的顺利进行。经济一体化在一定程度上使得政府的权力与作用相对减弱，原属政府的权利开始向企业和第三部门转移。在一体化进程当中，原有的以政府为主体的治理结构，已经不足以应对和解决一体化过程当中的一些共性问题。为了解决这些问题，必须依赖政府与企业、第三部门之间的协同合作。同时，在一体化的背景下，政府可以提升自身的公共事务治理能力和制度创新的能力。政府协同的实质是政府和其它合法治理主体之间的权力的合理分配，通过分权，调动各治理主体的积极性，提高竞争力；均衡治理主体的利益，兼顾社会的各利益集团的力量。蓝黄经济一体化战略在其本质的另一层面上，就是对政府创新，政府治理方式的一次考验。
　　1.2 利益博弈对政府协同提出了新的要求
　　“现代生活的性质已经使政府间关系变得越来越重要。那种管辖范围应泾渭分明，部门间水泼不进的理论在19世纪或许还有些意义，如今显见已过时了。不仅在经典联邦制国家，管辖权之间的界限逐渐在模糊，政府间讨论、磋商、交流的需求在增长，就是国家之内和国家之间，公共生活也表现出这种倾向，可见唤作‘多方治理’的政府间活动越来越重要了。”[4]但是，在‘多方治理’的治理过程中，政府间形成了纵向与横向之间的利益博弈关系。同时，政府与企业以及第三部门之间在治理过程中由于利益的驱使也形成了相互之间的利益博弈关系。“利益是一定生产关系中人需要的满足，是人类从事经济活动的动因和社会发展的动力。在追求利益过程中，人与人、利益集团与利益集团之间必然会产生矛盾”。[5]所以，利益的存在必然导致利益的博弈。蓝色经济区和黄三角生态区是作为经济区而设立的，但是，他们同时又是许多不同利益的行政单元组成，这就必然导致利益主体之间的利益博弈。一体化战略将两个经济区作为一个整体，“整体融合、优势互补、错位发展、合力竞争、共生共荣”，需要营建的是一个整体协同促进发展的战略格局。但是，整体内部各子系统（各行政单元、企业和第三部门）之间由于各方面原因存在着各种各样的利益博弈。利益博弈相当于一把“双刃剑”，既可以推动一体化进程，也可以阻碍其进一步发展。正确处理主体之间的利益博弈，需要“多方治理”，但是并不简单的知识政府间的相互协调，而是应该政府牵头，实现政府、企业和第三部门之间的相互协同。只有通过政府协同知道，才能有效的实现利益合理分割。
　　1.3 电子政务的快速发展为政府协同提供了契机
　　政府是全社会中最大的信息拥有者和处理者、最大的信息技术的用户，有效地利用信息技术，可以极大地提高政府业务的有效性和劳动生产率，建立一个更有效率和效能、更精简和有竞争力的政府。蓝黄经济一体化，关键在于信息的沟通。各区域、各部门密切配合，相互协调，共同推进一体化的进程。随着信息化社会的不断发展，电子政务已经改变了政府的组织结构，它冲击了层级节制的集权体系，重新调整了政府部门的边界，增强了政府部门之间的协作，改变了政府管理主体的构成。蓝黄经济一体化的发展，关键点在于政府间以及政府与非政府部门间的密切配合与信息沟通，通过电子政府互相及时沟通了解，通过电子政务和电子网络加强政府协同，相互促进。
　　1.4 第三部门功能的发挥成为政府协同的需要
　　随着山东省蓝色经济区和黄河三角洲高效生态经济区的不断发展与两区经济一体化的加深，第三部门在一体化过程中的作用日益突出。第三部门是除政府机构和营利性机构之外的一切社会组织的总和，在中国发展第三部门有利于政府职能的转变，弥补国家财政对社会公共事务投入的不足，维护社会公平竞争，增加就业机会，促进社会发展。但是由于中国第三部门的发育还不成熟，社会文化氛围的不利影响，缺乏明确的法律规定，运行资金不足，自身管理的不够完善，以至于第三部门的发展出现了缺乏自治性，非营利并不明显，志愿活动出现行政化倾向等问题，进而阻碍了第三部门的而进一步发展。第三部门的发展，直接关系到我国民主的发展以及政府职能的转变，因此如何发展第三部门就显得尤为重要。从第三部门发展过程中所出现的问题我们可以发现，其根本在于制度的不完善以及政府协同的力度不够，尤其是政府协同。政府协同发展的好坏直接关系到它们的进程。在实行蓝黄经济一体化过程中，第三部门的发展直接关系到一体化进程的有效性。只有通过政府协同来有力地解决它们所面临的实际问题，才能更好地进一步推动一体化的顺利实施。

　　1.5 “行政区经济”向“经济区经济”转化的理性需要
　　由于历史的渊源以及计划经济体制和利益机制以及地方保护主义的影响，在中国经济的发展过程中形成了一套独特的经济发展模式——“行政区经济”。“行政区经济”是指“以行政区为经济活动组织与布局基本地域单元的经济，以及以行政性手段和运行机制为主来组织和布局的经济”。[6]随着改革开放的不断深入以及市场经济的不断发展，中国加入wto等因素，“行政区经济”在发展过程中逐渐暴露出其自身的不足。由于“行政区经济”以行政区范围作为一个“独立王国”，“不重视合理的区际分工合作，不重视甚至阻拦资源和要素在跨地区（行政区）之间的自由流动，以行政区自身的最大利益为主要目标，行政指令和行政性措施为资源配置和经济运营的主要手段等”，[6]使得“行政区经济”已不甚适应市场经济的发展要求，尤其运作机制导致的地区利益冲突，更加阻碍了“经济区经济”的发展。“经济区经济”是指“以经济区经济活动组织与布局基本地域单元的经济，以及以经济规律和市场机制为主并重视宏观调节与引导来组织与布局的经济。”[6]在区域经济一体化的背景下，“经济区经济”已经成为经济发展的必然趋势。市场经济体制的建设，要求要以经济规律和市场机制为准则来经济要素的配置以及经济活动的组织、布局与经营，这就要求要突破行政区域的界限，建立符合经济规律和市场机制要求的“经济区”，并在此“经济区”中以经济规律和市场机制来运作。要实现这种转化，需要各方力量的相互配合，相互协同，这将直接关系到一体化建设的成败。
　　2、政府协同于山东“蓝黄经济一体化”的战略意义
　　2.1 发挥相对优势以实现利益互补
　　山东半岛蓝色经济区和黄河三角洲高效生态区在地里位置上处于两个不同地区，蓝色经济区涵盖山东半岛较发达地区，海洋资源丰富，科学技术发达，科研人才聚集；黄三角生态经济区生态资源丰富，其湿地生态系统是我国乃至世界上需要保护的重要湿地生态系统。一体化战略的实施有助于促进两区之间的进一步交流，充分发挥各自的比较优势。两区优势的发挥，并不是无序的，要实现优势互补，必须统筹安排，需要个行政单元之间的协作与配合，进行政府协同。政府协同可以实现政府之间行政优势相互促进。政府是全社会最大的信息拥有者和处理者，在政府之间进行协同，可以实现纵向与横向之间的复杂合作与协调。同时在广义上还可以实现两区各政府之间的协作与配合，充分政府之间的优势，实现跨区域优势互补。政府与非政府之间协同，充分调集经济区域内所有优势资源的充分整合。企业和第三部门掌握着除政府外其他所有的资源，在两区复杂的行政与经济条件下，通过之间的协同，各自发挥自身优势作用，实现优势互推，共生共荣，推进一体化的“正增长”。
　　矛盾和冲突的产生，其根源在于利益分割不均以及本为主义的影响。实现两区融合，促进“行政区经济”向“经济区经济”的转化、充分发挥第三年部门作用以及实现优势互补在一体化过程中的作用，就必然要求协调利益矛盾，合理进行利益分割。利益冲突是一体化进程的最大阻碍，如何正确合理的协调各方利益是关系到整个一体化进程的“决定棋”。通过政府协同实现共通有无，利益共享，风险同担，协调一致，在矛盾与风险的巨浪冲击之下，合力化解矛盾，消除本位主义，在各主体之间可以形成一种“和谐”的氛围，增强彼此之间的尊重与沟通，在利益的合理分配上凝聚各方的力量。
　　2.2 突出特色以实现错位发展
　　蓝黄两区经济一体化可以在优势互补的基础上，进行错位发展，进而增强产业规模，进一步推进两区的快速融合。错位发展就是要求两个经济区根据自己的资源优势，突出特色，避免相互恶性竞争，阻碍一体化进程。蓝黄两区无论在经济上还是在资源上都有着明显的特色，而这些特色有可能在一体化过程中成为融合的矛盾所在。优势互补基础上的错位发展可以避免恶性竞争，还可以更加充分的发挥相对优势，实现发展的和谐。政府协同可以有效地发挥相对优势和进行合理的利益分割，这样可以减轻摩擦，避免恶性竞争；另一方面，政府协同可以充分地调动产业发展的积极性，为资源占有者提供更好地发展条件和发展环境。错位发展，离不开政府的支持，也离不开各方的相互沟通；特色经济是地区经济的“招牌”，是进一步吸引投资的有力“武器”。同样，错位发展对规模经济和经济的和谐发展也起着一定的促进作用。
　　2.3 凝聚各方力量实现区域“规模经济”
　　蓝黄经济一体化，是规模经济发展的一种具体表现。规模经济在于集聚各方力量，降低经济成本，实现区域经济的跨越式发展。区域规模经济的形成有利于指导一体化发展中各经济活动的组织、布局与运营获得区域规模效益，有利于凝聚一体化过程中各行政区所有有利于经济发展的各方要素，形成经济发展中的“重拳”。而规模经济的实现则要依靠区域内各方的协调与配合，这就需要政府牵头。市场由于自身的缺陷，无法进行有效合理的利益分割，在规模经济中可能事与愿违。政府协同在经济发展过程中，可以有效地协调政府之间以及政府与非政府部门之间各方利益，凝聚各种力量，形成规模经济。政府是一体化中的“领头羊”，没有政府间的协同，就没有蓝黄经济区一体化的政府协同。政府间的协同，要为一体化明确目标，围绕目标共同推进。蓝黄经济一体化是实现山东省区域经济有效发展的重要一步，是一幅宏伟蓝图，而且要实现预先目标，必须凝聚各方有利力量，考虑各方要求，必须协同好政府、企业和第三部门之间的关系，充分的调动各方力量以凝聚到一体化的重要呢战略之中，充分实现一体化过程中的“规模效应”。
　　2.4 实现环境保护与经济发展的双赢
　　山东蓝黄经济一体化在本质上体现的是“和谐发展”。蓝色经济区和黄河三角洲高效生态经济区虽然都是“经济区”概念，但是在侧重点上两区又有不同。蓝色经济区主要强调的是经济当头；而黄色经济区则主要强调以生态促经济，更加注重的是生态的和谐。环境是经济发展的物质基础，经济的发展是环境变化的主导因素，两者相辅相成，相互促进。“成功的环境保护，可使环境系统形成良性循环，可以保证资源的再生增值能力超过经济发展对资源的需求。”[7]反过来，经济的发展“可以将生态改变为人工环境，按照人类发展的要求建设最优化的生活环境和产业环境；还可以拿出更多的资金用于保护和改善环境，为解决环境问题提供必需的技术准备和技术支持”[7]。但是，如果两者关系处理不当，则会起到相反的作用。环境可以阻碍经济的发展，经济发展也可以破坏环境。正确处理环境保护与经济发展是一体化过程中的重要问题，对一体化的实现起着重大意义。

　　要正确处理好一体化进程中的环境保护与经济发展之间的矛盾则两者必须相互协调，“其根本标志则是要取得最佳的综合社会经济效益，实现环境效益，经济效益和社会效益的高度统一”[7]，其根本办法则是实现政府协同。社会发展与环境保护之间的协同是要协同社会各方有利于促进经济发展的积极力量，各方共同实现社会效益、生态效益与经济效益的高效统一。通过政府协同，有利于处理环境保护、经济发展和社会发展之间的矛盾，有利于实现一体化的“和谐发展”。
　　3、政府协同在两区经济一体化中的举措
　　3.1 建立以需求为导向的资源共享和利益协调机制。政府协同就是要推动政府职能的转变，提高政府工作效率，改进公共管理和服务，但是离开了政府和公众的需求，就变成了无水之源和无本之木。因此，在蓝黄经济一体化过程中实施政府协同，就必须坚持“以需求为导向，以应用促发展”的方针，强调捕捉和发掘需求，通过抓应用来推动一体化进程中的政府协同。
　　首先，改造和整合协同原有的信息资源系统，合理进行利益分割。信息资源是政府协同的基础资源。当前两区的电子政务建设过程中，随着信息资源的不断丰富，公众服务的水平越来越到、内容也越来越丰富，但是信息资源的整合程度还处在较低水平，部门之间缺乏有效的信息共享，阻碍了电子政务的进一步发展。并且部门之间利益冲突不断，进一步阻碍了信息共享程度。因此，需要协调好各部门利益关系，并进行业务梳理、协同任务的流程。
　　其次，建立信息资源与利益的公开、共建和共享机制。在蓝黄经济一体化进程中，信息和利益作为政府协同的基础资源和目标追求，在建设过程中尤为重要，其突出表现在信息资源和利益的公开、共建、共享和共担上。一方面，要从法律的意义上确定政府信息的公开化管理，政府信息公开的法制化即有利于公民有法可守和政府管理公共事务，还可以增加政府政策的透明度，增强政府合法性；另一方面，建立利益协调机制，政府和非政府部门明确自身责任和应受利益，减少摩擦。政府协同主体之间的协同行为很难自发实现，特别实在原有的利益格局下很难形成自发动力机制。必要的外界以及自身的强大压力将强力的促使主体之间进行协同合作。
　　3.2 推进以“大部门，小议会”为目标的政府体制改革。政府协同是未来政府发展的必然趋势，是引领政府体制变革的创新工程。改革就必需强有力的领导和部门协调配合。要实现蓝黄经济一体化的预定目标，就必需进行政治体制的必要改革，改革的方向应朝向“大部门，小议会”方向前进，实行统一领导又兼具民主，充分发挥全社会参与积极性，为一体化进程献计献策。所谓“大部门，小议会”就是在政府体制改革中，进行大部制改革的同时，应在大部门中实行议会制度，即大部门之中的民主决策制度。这样可以有效的保障各方利益，更好地表现民意。在蓝黄一体化进程中，山东省政府应进行相应的政府体制改革以保障一体化的顺利实施。这种体制改革，应该建立一种直接对一体化进程进行管理的行政部门，即“大部门”；但是，由于两区的复杂背景，所以此大部门还应实行“小议会”，即部门主管人员主要应由两区地方政府人员推荐组成，在决策中进行民主协商讨论，这样一来既可以充分反映两区的实际情况又可以尽量减少摩擦。同时，这样的体制改革是政府协同在一体化过程中的具体表现。“大部门，小议会”是两区各地方政府在“大部门”中的利益主体，是在“小议会”中的民主代表，“大部门，小议会”在本质上应是政府协同的产物。通过 “大部门，小议会”为目标这样的政府体制改来实现一体化中的政府协同，主要应该实现政府部门之间、政府与企业、第三部门之间的协同关系，加强三者之间的沟通，打破它们之间的各自为政和“条块”分割的格局，共同为一体化的顺利实现而努力。“大部门”是利益主体组成，只有出充分了解各自的需求才能在“小议会”中充分表达出利益的诉求；在“大部门”下，实行“小议会”讨论，各政府、企业和第三部门民主讨论，统一实施，更能发挥集中优势，实现一体化目标。
　　3.3 完善并建立相关的制度体制保障
　　制度保障是确保政府政策实行的必备途径。制度的建设与完善是关系到政策能否有效落实的强有效的保障，政策的执行如果没有制度的保障，那么政府政策在执行过程中必将苍白无力。在蓝黄两区经济一体化建设中实现政府协同，是一项系统而庞大的工程，它涉及到政府部门、企业和第三部门及市民生活的方方面面，许多成形的关系和行为方式、工作方式都必须进行相应的调整。因此，必需建立并完善相关制度以确保一体化的顺利实施。以制度来保障一体化过程中政府协同的“合法”地位。应该加强行政制度保障。在蓝黄经济一体化过程中实行政府协同，且要保证期其“战略引擎”的地位，必须首先在行政体制度上进行明确规定并给与保障。行政制度上的肯定是其引擎地位的首要的合法来源，是确立其权威地位的首要保证，没有行政制度上的保障，那么政府协同的“战略引擎”地位便失去了其“合法性”。此外，还应该具有相应的法律法规给予政府协同建设以法律保障，没有法律的强制保障，政府协同在行政制度上的保障力度将大打折扣。
　　3.4 建立和谐的政府协同文化。山东省齐鲁文化的发祥地，儒家文化博大精深，其核心文化在于“和”。孔子提出“和为贵”。“和”是儒家思想的精髓，也是中华文化经典概括。蓝黄两区一体化战略是“和”的体现，政府协同是对“和”的最好诠释。尊重是“和”的理念的重要体现。尊重就是具有不同形态文化的协同主体之间相互尊重对方的组织文化。“尊重是相互的，你想得到别人的尊重，你首先必须尊重别人及其有关的一切事物”[8]。在蓝黄一体化中，虽然均处在儒家文化渲染下，但是由于协同主体的利益不同，来自不同部门，不同组织，他们具有各自特色的文化，每个组织及其组成成员都会希望自己的文化受到其他组织及其成员的尊重。而要更好的达到尊重，各组织之间就要进行有效的沟通。良好的沟通，将会增加不同组织及其文化之间的相互了解，减少冲突。通过协同文化理念的构建，使得协同主体之间增进尊重与沟通，这样既可以增加它们之间的信任，同时还可以增进它们时间信息的沟通，协调之间的矛盾。政府协同文化的传播与构建，是以政府协同提升蓝黄经济一体化的思想保证。
　　3.5 充分发挥第三部门作用。实施蓝黄一体化战略，实现政府协同，要充分调动全社会一切可以调动的力量，集全社会之力共建蓝黄经济区更加美好的明天。如果不能有效的发挥第三部门的作用，不仅无法实现政府协同，蓝黄经济一体化也不可能顺利实施。充分发挥第三部门的作用，是促进政府协同的重要而不可或缺的举措。实施蓝黄两区一体，建设政府协同的治理模式，第三部门作用的发挥至关重要。要完善第三部门，充分发挥第三部门作用，首先以完善制度为重点，推进第三部门管理科学化。管理的科学化要靠制度最保障，没有制度保障，科学化只能是一句空话，政府协同也不能得到保障。其次，要以政事分开为原则，加快第三部门管理体制模式的构建。第三部门是独立与政府和企业的又一社会组织形式，由于长期的落后的管理体制，对于第三部门管理较为松懈，第三部门作用没能充分发挥，这就要求重新建构关于第三部门的新的，有益于充分发挥其作用的管理模式，政事分开，相互制约，相互配合，协同合作，共同致力于蓝黄经济一体化的宏伟蓝图。