摘 要： 社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。公务员非正常退出是指公务员因为自身的过失或者错误而发生的被动退出行为，包括辞退和开除两种形式。公务员非正常退出后如何进入社会保障体系，近期目标是稳步推进公务员非正常退出后社会保障机制的完善；中期目标是以公务员非正常退出后社会保障政策完善为契机，畅通出口，加强公务员队伍管理；长期目标是持续加强公务员退出社会保障机制建设，稳步推进公务员社会保险改革。
　　关键词： 公务员； 非正常退出； 社会保障； 政策研究
　　中图分类号： k828.2 文献标识码： a 文章编号： 1673-9973（2013）03-0047-04
　　一、引言
　　建立多层次的社会保障制度，在1993年11月党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，被列为构成社会主义市场经济体制的五个基本框架之一。
　　20多年来，社会保障制度建设稳步推进，成效卓著。“十一五”期间，我国社会保障体系建设实现了历史性跨越，建成了一个世界上覆盖人口最多的社会保障网络。具体表现为社会保障体系基本建成，社会保障资金基本保证，社会保障管理体系基本形成。2010年10月通过、2011年7月1日实施的《社会保险法》，是国家最高立法机关首次就社会保险制度进行的立法。2012年6月《社会保障“十二五”规划纲要》发布，这是社会保障领域的第一个五年规划。2012年8月2日，国家审计署发布全国社会保障资金审计结果，第一次全面揭示了我国社会保障体系建设和管理现状。WWw.11665.cOM
　　2012年11月，党的十八大报告《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》指出：“社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”由江苏省公务员局职位管理处、培训和监督处、江苏省行政管理科学研究所牵头，江苏省人力资源和社会保障厅就业促进处、工资福利处、养老保险处、医疗保险处、江苏省机关事业单位社会保险基金管理中心等共同组成“公务员非正常退出社会保障政策研究”课题组，在2012年4月～10月，整理了公务员非正常退出社会保障政策研究相关文件目录，先后在上海市、浙江省，以及苏州市、徐州市、南通市如皋市（县）、江苏省公安厅、江苏省监狱管理局展开专题调研，并经课题组多次研讨、专家论证，四易其稿，于2013年2月完成研究报告。
　　二、文献概述
　　（一）关于“公务员退出”
　　我国首次使用“公务员”这一名词始于1987年，党的十三大报告指出：“当前干部人事制度改革的重点是建立国家公务员制度。”第一部关于公务员的法规是1993年8月国务院颁布的《国家公务员暂行条例》。2006年开始实施的《公务员法》为公务员的辞职、辞退、退休等退出制度提供了法律依据。
　　相比较公务员管理的其他环节而言，关于公务员退出的研究并不为多。2008年6月中共中央印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》，提出要建立公务员正常退出机制，这是在党的文件中首次提出“公务员退出机制”这个概念。2008年3月国家公务员局成立，《关于印发〈国家公务员局2008年下半年工作要点〉的通知》指出，要研究建立公务员交流和正常退出机制。以上述法律、文件的发布为契机，对公务员退出的研究日渐增多。郭俊、马雷对“公务员退出”进行了文献研究，以中国期刊网全文数据库收录的文章为文献来源，选择时间段为2001～2009年，检索项选择了“题名”，检索词为“公务员退出”。按照条件检索共获得文章92篇，剔除一稿多投的文章后，获得样本量为90篇，其中期刊文献37篇，报纸文献42篇，博士论文1篇，硕士论文10篇。[1]笔者经过检索，选择时间段为2010年1月1日至2012年12月31日，检索项为“题名”，检索词为“公务员退出”，获得文献32篇，其中期刊文献21篇，报纸文献4篇，硕士论文7篇。上述可知，关于“公务员退出”的研究文献合计122篇，其中期刊文献58篇，报纸文献46篇，博士论文1篇，硕士论文17篇。
　　公务员退出是指依照法律、法规，终止公务员与任免机关任用关系的法律行为，公务员的退出与公务员考录、管理是公务员制度体系的重要组成部分。根据《公务员法》可知，公务员的退出，包括退休、

职、辞退、开除、调任以及聘任制公务员的解聘等多种形式。余为恒将公务员的退出归纳为4种分类：从提出退出要求的主体来看，可分为主动退出与被动退出；从目标一致性以及能否享受公务员退休待遇，可分为正常退出与非正常退出；从退出行为时间上，可分为当即退出与暂缓退出；从公务员所处岗位级别不同，可分为领导岗位退出与非领导岗位退出。[2]郑建艇将公务员退出的方式划分为3类，即常态性退出、非常态性退出和极端非常态性退出三种类型。常态性退出主要有退休、交流调出等方式；非常态性退出主要是由于竞争引起的淘汰性退出，如辞职、辞退、开除、解聘等方式；极端非常态性退出这种情形较少出现，主要是指自杀或其他原因死亡等退出方式。[3]笔者认为，公务员非正常退出是指公务员因为自身的过失或者错误而发生的被动退出行为，包括辞退和开除两种形式。
　　（二）关于“公务员社会保障”
　　《公务员法》第七十七条提出：“国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。”《社会保险法》在第三章“基本养老保险”的第十条有这样的表述：“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。”而第三章“基本医疗保险”、第四章“工伤保险”、第五章“失业保险”和第六章“生育保险”下未见类似表述。2012年6月发布的《社会保障“十二五”规划纲要》指出，“研究制定公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险办法”和“研究明确公务员和参照公务员法管理的工作人员工伤保险政策”。 　关于公务员社会保障的文献非常之少。杨文忠在1994年第1期《人才瞭望》发表的《国家公务员社会保障制度中的几个问题》，是最早的一篇研究公务员社会保障的文献，提出了建立公务员社会保障制度的必要性、应遵循的原则以及初步构想。最新的文献是郑尚元在《温州大学学报（社会科学版）》2011年第5期发表的《公务员社会保险制度建立之考量与立法进路分析》。笔者通过中国期刊网全文数据库进行检索，选择截止时间为2012年12月31日，检索项为“题名”，检索词分别为“公务员社会保障”和“公务员社会保险”。以“公务员社会保障”为检索词获得文献15篇，剔除重复刊发的文章后，获得文献为12篇，其中期刊文献10篇，硕士论文2篇；以“公务员社会保险”为检索词获得文献12篇，剔除重复刊发的文章后，获得文献为10篇，其中期刊文献7篇，报纸文献2篇，硕士论文1篇。由上述可知，关于“公务员社会保障”的研究文献合计22篇，其中期刊文献17篇，报纸文献2篇，硕士论文3篇。
　　三、公务员非正常退出的基本情况和主要做法
　　（一）基本情况
　　1.关于辞退的情况。根据原国家人事部的统计，1996～2003年，共有19374名不合格公务员被辞退。每年约2422人，按照当时全国近500万名公务员计算，公务员年辞退率约为0.04%。国家公务员局网站在2011年2月16日发布的信息显示，自《公务员法》实施以来，全国受到处分的公务员已达5万多名，辞退4778名。而《公务员法》实施后的六年间，重庆市辞职辞退公务员400多人。河北省实施《公务员法》五年辞退公务员11名。
　　2. 关于开除的情况。2008年，全国有10171名公务员受到政纪处分，其中2515人受到开除处分。河北省在《公务员法》实施后的五年开除或除名公务员115人。《行政机关公务员处分条例》在2007年6月施行以后，浙江省嘉兴市开除公务员53人；云南省红河州开除公务员34人。①
　　（二）主要做法
　　1. 规范程序、完备手续。在办理公务员辞退和开除手续时，各地、各单位根据《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》、《公务员辞退规定（试行）》等相关法律法规，严密审批程序，完备相关手续，按规定解除其与机关的人事关系。对于被辞退和开除人员，及时履行告知手续，送达辞退和开除文书，明确告知其事由、法律依据和救济途径。在规定时间内完成工作移交，还清公共财产，结清经济账目，并转出人事档案和社会保障关系，向公务员主管部门备案。
　　2. 妥善处理、确保稳定。在办理辞退、开除手续时，用人单位注意与当事人保持密切联系，关注其思想动态，讲清政策、说透事理，及时做好思想工作，引导当事人平和理性认识问题，切实避免因政策理解不到位或方法简单生硬引发过激行为或缠访情况。
　　3. 做好衔接、跟踪关注。各地、各部门按

照《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》、《公务员辞退规定（试行）》，及时结算、兑现被辞退人员相关补偿费用；积极主动为当事人出具相关证明材料，办理与接续单位的人事档案移交手续。办结退出手续后，尽可能了解掌握退出人员的工作、生活现状，对困难人员提供适当帮助，避免衍生不稳定因素。
　　四、公务员非正常退出实际操作中存在的主要问题和难点
　　（一）实际操作中存在的主要问题
　　公务员被辞退、开除后，大都不再与原单位保持联系，随着时间推移，联系方式和住址也多有变更，其退出公务员队伍后的情况很难准确掌握。从调查了解到的情况看，公务员非正常退出后，被辞退和开除人员的再就业率不高，失业救济不畅，基本养老、医疗保障水平普遍较低。
　　一方面，非正常退出人员再就业率普遍不高。被辞退和开除人员大多存在违法违纪“污点”，很难再次被机关或事业单位录用。客观上，社会就业竞争大，当事人因年龄偏大、缺乏职业技能等原因，创业困难，谋取稳定工作的机会相对较少。总体上，非正常退出人员短期内再就业率普遍不高。另一方面，公务员非正常退出后的社会保障机制尚待建立健全。
　　1. 沟通协调成本较高。公务员在职期间，社会保障由财政包干，组织代办，无需个人参与。公务员非正常退出后，社会保障问题改由当事人个人操作，国家虽然有相应的保险接续政策，但相对笼统，具体操作上存在许多需要细化明确的地方。社会保障牵涉到人力资源社会保障、民政、卫生等多个部门。公务员非正常退出后，如果办理社会保险等各项手续，需要往返原任免机关和上述多个部门，耗费大量精力。此外，有关部门还在一定程度上存在推诿现象，个别地区人才服务中心不接受有关单位非正常退出人员人事档案，影响了当事人办理基本养老、医疗保险。
　　2. 政策宣传亟须加强。许多非正常退出人员并不清楚、完整地知晓接续保险的重要性以及具体办理流程。作为机关，原所属单位人事部门不经手社保事务，对政策的把握基本上止步于办理人事关系移交，难以提供更多政策帮助。因此，当事人在实际办理接续手续时多有周折。此外，跨地区（省辖市之间）、跨层级（省级机关到省辖市）的缴费接续在操作上也存在一定难度。
　　3. 再就业机制有待完善。公务员队伍尚未建立失业保险机制，被辞退和开除的公务员再就业前，不享受失业救济金，处于零收入状态。《公务员法》第八十五条规定“被辞退的公务员，可以领取辞退费或者根据国家规定享受失业保险”，但由于没有具体规定，被辞退人员无法享受失业保险。
　　（二）实际操作中存在的难点
　　关于公务员被辞退后的社会保障政策，现行法规已有明确规定。2009年7月中共中央组织部、人力资源和社会保障部发布的《公务员辞退规定（试行）》第十二条指出：“被辞退的公务员，可以领取辞退费或者根据国家有关规定享受失业保险，其他社会保险按照有关规定执行。”第十六条指出：“公务员被辞退后重新就业的，其被辞退前在机关的工作年限合并计算。”另外在第十三条至第十五条还规定了发放辞退费的条件、机构、标准、方式、起始时间和期限，以及辞退费的资金来源和停发情形。而公务员被开除后的社会保障政策目前则是空白，也是在实际操作中遇到的难点问题。 　为了维护党和政府的良好形象，保持公务员队伍的纯洁性，“入刑即除”的确能够起到良好的警示作用。据了解，受到开除处分的大部分人员是因为违法乱纪触犯刑律而受到刑事处罚的人员，重则无期徒刑，轻则拘役数月。年轻或服刑期短的，出狱后尚可自谋职业；年长或服刑期长的，出狱时已经年老多病，失去基本养老保险、基本医疗保险而致贫现象时有发生，来信来访事件较多，成为近年来的信访重点问题之一。
　　《公务员法》第七十七条提出：“国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。”《社会保险法》在第三章“基本养老保险”的第十条有这样的表述：“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。”虽然《公务员法》提出了“国家建立公务员保险制度”的方向，但至今尚未出台相关的配套法规。
　　公务员被开除以后即意味着失业。2010年12月中央组织部、人力资源社会保障部、监察部和国家公务员局印发的《关于公务员受处分工资待遇处理有关问题的通知》第五

条：“公务员受开除处分的，从受处分的次月起，取消原工资待遇。”根据原国家内务部《关于工作人员曾受过开除、劳动教养、刑事处分工龄计算问题的复函》的规定：“工作人员受过开除处分或者刑事处分的，应当从重新工作之日起计算工作年限。”因为这部分人被开除前的工作年限归零，对于他们的社会保障问题，目前国家还没有明确规定，需要加强相关的制度建设。因此，公务员被开除后如何进入社会保障体系，是值得探讨和研究的重要课题。
　　五、完善公务员非正常退出社会保障机制的对策建议
　　公务员是当下最为热门的职业之一，所以公务员制度的制定、修改都会受到全社会的强烈关注。本课题研究的是非正常退出的公务员，这部分人员的性质比较特殊，社会关注度会格外的高，因此在研究制定相关政策时需要稳步推进。公务员非正常退出是指公务员因为自身的过失或者错误而发生的被动退出行为，这部分人员需要为自身的过失或者错误承担相应的成本，同时应肯定这部分人员在职工作时所积累的工作经历，他们在非正常退出或者刑满释放以后作为公民应享有基本养老和基本医疗保障。对于如何完善公务员非正常退出后社会保障机制，提出如下对策建议：
　　（一）近期（2013～2015），稳步推进公务员非正常退出后社会保障机制的完善
　　1. 参保公务员被开除后养老保险待遇，以及参保公务员退休后被采取强制措施和受行政、刑事处罚后的生活待遇问题。
　　（1） 参保公务员在法定退休年龄前被开除后的养老保险待遇，建议参照企业职工基本养老保险的政策，未达到退休年龄的参保公务员被开除后参加企业职工基本养老保险或城乡居民社会养老保险的，可转移其养老保险关系，公务员在职参保时的实际缴费及年限可与开除后所参加养老保险的缴费和年限合并计算，达到法定退休年龄时享受相关待遇。
　　（2）参保公务员退休后被采取强制措施和受行政、刑事处罚后的生活待遇问题，可按照中共中央组织部、人力资源和社会保障部、监察部和国家公务员局印发的《关于公务员被采取强制措施和受行政刑事处罚工资待遇处理有关问题的通知》第二条有关规定执行。公务员退休后被判处有期徒刑以上刑罚（含退休前被判刑，刑满释放后已超过法定退休年龄的），从人民法院判决生效之日起，取消原退休待遇。刑罚执行完毕后的生活待遇，可按照当地最低生活保障标准或当地最低工资标准的一定比例，由原单位发放生活费，所需经费由当地财政解决。
　　2.未参保公务员被开除后养老保险关系问题，以及退休后被采取强制措施和受行政、刑事处罚后的生活待遇问题。
　　（1）未参保公务员在法定退休年龄前被开除后的养老保险问题，可按照企业职工基本养老保险或城乡居民社会养老保险的相关规定参保缴费，并享受相关待遇。
　　（2）未参保已退休公务员（含退休前被判刑，刑满释放后已超过法定退休年龄的）受到刑事处罚后的生活待遇问题。刑罚执行完毕后，可按照当地最低生活保障标准或当地最低工资标准的一定比例，由原单位发放生活费，所需经费由当地财政解决。
　　在国家未正式推行公务员养老保险改革以前，各地不宜出台相关的公务员养老保险改革办法，但为了解决非正常退出后公务员社会保险方面存在的突出矛盾和问题，对各地探索的解决办法和思路，可采用工作座谈会和经验交流会的形式加以推广。如果条件允许，可探讨把这部分人员在职期间的工作年限视同为缴费年限，或者允许这部分人员对过去的工龄进行一次性赎买，研究制定《关于解决未参保人员基本养老保障等遗留问题的意见》，包括基本医疗保险问题一揽子解决。
　　（二）中期（2016～2020），以公务员非正常退出后社会保障政策完善为契机，畅通出口，加强公务员队伍管理
　　研究制定《公务员非正常退出后社会保障处理有关问题的意见》。已有的对公务员退出机制的研究，多附着在公务员整体制度过程中，专门研究较少，对于公务员非正常退出的研究更是少之又少。当前公务员实施凡进必考政策，进口非常严格，但是因为缺乏完善的社会保障机制，公务员队伍的出口不畅，影响了对公务员的管理力度。可以公务员非正常退出后社会保障政策完善为契机，畅通出口，加强公务员队伍管理。
　　有关部门在深入调研、先行试点的基础上，如果条件成熟，可研究制定《公务员非正常退出后社会保障处理有关问题的意见》。有

部门可根据《公务员法》、《社会保险法》及其配套法规的规定，进一步细化、完善非正常退出人员参加社会保险的制度，增强非正常退出人员参加社会保险的可操作性，保证非正常退出人员各项社会保险能够顺利、及时得到接续，切实维护非正常退出人员的合法权益。如可视辞退、开除等不同情形，根据退出人员主观有无过错以及过错大小等因素，按照一定缴费基数帮助退出人员补缴养老保险。为国家有关部门制定公务员社会保险法规提供实践经验和参考依据，推动公务员社会保险的规范化、法制化进程。此工作可在“十三五”期间开展。 　（三）长期（2020年以后），持续加强公务员退出社会保障机制建设，稳步推进公务员社会保险改革
　　1. 研究制定《公务员社会保险规定》。当前机关事业单位和企业社会保险双轨制和养老金差距已经成为我国收入分配领域的突出问题之一，对此，近年来国家高层多次表示要对公务员社会保险制度等问题进行前瞻性制度设计和开展试点。[4]对于公务员养老保险制度改革，郑功成认为，经过改革试点虽然尚未促成全国统一的机关事业单位养老保险制度的出台，但是对于未来改革以及制度设计已经达成了部分共识，那就是在制度设计上应当相互衔接而不是“另起炉灶”。同时，社会保障制度的改革与持续发展，关键在于妥善处理好“老人”与“新人”的权益问题，实现新制度与旧制度之间的衔接。新制度的推进不能以直接损害“老人”的权益为条件，维护“老人”的既有权益或者赋予旧制度覆盖人群自由选择留在旧制度还是加入新制度的权利，是社会保障制度公平本质及其权威性与稳定性的内在要求。郑功成指出：“在中国的社会保障改革与制度建设中，最公平、合理的推进方式是切实贯彻‘老人老办法，新人新办法，中人有过渡办法’原则，以便逐渐完成自然衔接，实现原有制度到新制度的平稳转换”。[5]
　　龙玉其认为，对于制度实施前已经退休的“老人”，可按照目前的制度按月发给养老金，并根据经济发展情况适时调整。对于制度实施后参加工作的“新人”，按照新制度参加养老保险，退休后按新制度的计发办法领取养老金。对“中人”的处理是制度转轨的核心。龙玉其认为对“中人”在新制度实施前参加工作的时间内的职业年金账户权益以“认可债券”的形式予以认可，在“中人”退休后对“认可债券”进行兑现。[6]
　　建议国家公务员主管部门稳步推进公务员社会保障体制改革，根据《社会保障“十二五”规划纲要》，研究制定《公务员社会保险规定》，对公务员的养老、医疗、失业、工伤和生育等社会保险事项，以法规的形式做出具体安排，在“十三五”时期征求意见，并在“十四五”时期出台。
　　2. 尝试建立公务员年功年金制度。2006年7月公务员工资改革实施以来，取得了显著的成绩，但是公务员年功积累的激励功能过于弱化，建议尝试建立公务员年功年金制度。“所谓年功年金制度，是指面向公职人员尤其是公务员的一种特别补充养老金制度，它根据公职人员服务国家的年限及考核结果，每年计算一定的年功绩点并逐年积累，待其退休时一次性计发。” [7] 年功年金制度兼具职业年金和廉政基金的功能，能够给予公务员确切的养老收益预期，同时具有反腐倡廉的利益引导机制，可以和公务员基本养老金制度共同构成公务员养老金制度。可先在公安、监狱系统选择试点，成熟后逐步推广至其他系统公务员。
　　参考文献：
　　[1]郭俊，马雷.中国公务员退出机制问题的文献调查研究：2001-2009[j].理论与改革，2011，（2）：157-160.
　　[2]余为恒.我国公务员退出模式与机制问题研究[j].陕西行政学院学报，2010，（4）：45-49.
　　[3]郑建艇.完善我国公务员退出机制的思考[j].福建行政学院学报，2011，（5）：25-29.
　　[4]潘锦棠.公务员社会保险制度改革要稳步推进[n].学习时报，2011-03-28（1）.
　　[5]郑功成.中国社会保障30年[m].北京：人民出版社，2008：96.
　　[6]龙玉其.公务员养老保险制度国际比较研究[m].北京：社会科学文献出版社，2012：243.
　　[7]郑功成.中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案[m].北京：人民出版社，2008：143.