湖南岳阳绿色化学工业园区管理体制探究

　　为建设洞庭湖生态经济区，打造湖南千亿园绿色石化产业基地，湖南省岳阳市拟将本市相对集中的云溪精细化工园、长岭工业园、临港产业新区新材料园、临湘滨江产业园等四大地方化学工业园（简称四园）和与之毗邻的中国石化集团长岭分公司、巴陵分公司两大中央石油化工企业（简称两厂）联合，共同组建湖南岳阳绿色化学工业园区（下称园区）。由于园区跨行政区划（云溪区、临湘市）、且多种所有制并存，没有现成的领导和管理模式可直接效仿，只能依据领导和管理学的一般原理、国内工业园区管理的主要模式，结合“两厂四园”领导和管理体制现状以及园区发展的客观要求，构建一种新的领导和管理体制。本文就此进行探究，为决策者提供参考。
　　一、中国工业园区管理体制的主要模式及评价[1]
　　根据工业园区管理体制与运行机制，工业园区可划分为三种类型。
　　1.企业主导型体制模式。也称行业管理型或民间管理体制模式，即完全用经济组织方式管理园区的一种模式。这种模式一般不设置园区管委会，开发主体不是一级行政组织或政府派出机构，而是由成立的公司即开发商来规划、投资开发和管理一个园区。开发公司不仅要开发工业用地，还要进行大量的公共基础设施投资。这种管理模式，有利于发挥市场机制的作用，易于调动和发挥区内大企业进行开发的积极性，政府投入小，弱化政府对园区的控制等优点。但这种管理模式容易陷入财务困境，因为开发公司要进行的公共基础设施投资，不能像行政管理机构那样直接从税收收入中获得必要的补偿，只能或者转嫁到地价上，造成地价过高；或者因不能及时回收资金，债务过重，陷入困境。Www.11665.COM同时，需要有一个良好的外部环境，特别是市场机制的完善，政府服务的到位，否则难以运行。
　　2、政府管理型体制模式。也称行政区划型体制模式，就是将园区完全作为一个行政区，园区管理委员会既是园区的行政管理机构，又是这个行政区的区政府，行使完全的政府职能。这种体制有利于理顺管理体制，协调园区与区外政府之间的关系；易于得到政府的支持，出台更加优惠的政策；迅速集中人才、技术、资金等资源。但也存在不利于发挥市场机制的作用、不利于调动社会机构的积极性等弊端。而且这种体制如不注意改革创新和精简机构，很容易使体制回归传统模式，导致机构膨胀，降低行政效率。
　　3、混合管理型体制模式。也称准行政区域型模式，可以细分为政企合一和政企分离两种类型。（1）政企合一型。就是设立园区管委会，赋予园区管委会准政府的行政管理职能和园区开发总公司的经济开发职能，“两块牌子，一套人马”，相互交叉兼职。这种模式办事效率较高，管理者的能动作用较大，面对各种复杂的情况和问题，能够运用政府的权力，用行政手段加以解决。但也存在着容易导致政企不分、机构膨胀、内部职责不清，摊子过大，容易因财力不足背上较重的包袱等弊端。（2）政企分离型。即园区管委会作为政府的派出机构，只负责行政审批、管理和制定政策，为入区企业提供服务，而开发经营由独立的开发公司承担。这种体制的优点是政府职能转变，机构精简，办事程序简化，效率高，亦能把政府和民间力量都纳入到园区管理当中，调动多方积极性，在政府管理与民间管理之间寻求一种均衡。但这种模式在减少前二者弊端的同时，也弱化了它们各自的优点。
　　二、岳阳绿色化学工业园区管理体制的选择与创新
　　在国内工业园区的三种管理体制模式中，湖南岳阳绿色化学工业园区选择哪一种呢？我们认为，哪一种都不完全适合，必须立足于园区“两厂四园”的现行管理体制，在此基础上选择国内工业园区管理体制中的适合模式进行创新。
　　1.“两厂四园” 现行管理体制。由于“两厂”现行管理体制相类似，“四园”现行管理体制亦相类似，为了简化起见，“两厂”中选择中国石化集团长岭分公司、“四园”中选择云溪工业园为代表，对其现行管理体制进行分析。（1）中国石化长岭分公司现行管理体制。中国石化集团长岭分公司前身为长岭炼油厂，始建于1965年。2000年4月重组，炼油主业部分改制为中国石油化工股份有限公司长岭分公司（简称股份长岭分公司），存续部分改制为中国石化集团长岭炼油化工有限责任公司（简称长岭炼化公司）。2007年5月，长岭炼化公司转换为中国石化集团资产经营管理有限公司长岭分公司（简称资产长岭分公司）。长岭分公司（包括股份长岭分公司和资产长岭分公司）为中国石化集团公司下辖的炼化企业。实际占有和使用的财产是集团公司财产的一部分，不具有企业法人资格，不独立承担民事责任，没有董事会等形式的公司经营决策和业务执行机关。长岭分公司现设有分公司经理、党委等机构，在集团公司的统一领导和管理下从事炼化生产经营活动。（2）云溪工业园现行管理体制。云溪工业园是2003年经湖南省政府批准成立的精细化工产业园，现行管理体制属于工业园混合管理型体制模式中的政企合一型。根据工作需要和“精简、统一、效能”的原则，由岳阳市机构编制委员会批准设立园区管委会，为副处级事业机构，行使区政府赋予的行政管理职能和综合经济管理职能。内设五科一股，即综合科、规划建设科、协作协调科、企业管理科、财务科，为副科级机构；科技创业服务中心，为正股级事业机构。并根据有关规定设立机关党总支，负责机关和直属单位的党群工作；设置纪检组、监察室，作为区纪委、监察局的派出机构；按工会章程设置工会组织。机关后勤服务实行社会化管理。
　　2.拟建绿色化学工业园区管理体制的选择与创新。绿色化学工业园区拟采取扩园方式进行建设，即将“云溪工业园”扩展为由“两厂四园”构成的“湖南岳阳绿色化学工业园区”（简称园区）。因此，园区管理体制宜承续“云溪工业园”的现有管理体制，即工业园混合管理型体制模式中的政企合一型模式，在此基础上进行完善与创新。我们的构想是：（1）在湖南省政府与中国石化集团公司战略合作框架下设立园区厂地事务协调理事会。由于园区“两厂四园”空间上跨云溪、临湘，结构上多种所有制并存，特别是“两厂”同属中国石化集团领导和管理，地方对其生产经营无权干预。因此，在选择与创新园区管理体制时，关键在于寻求一种能够实现厂、地（央企和地方）统一规划、统筹建设、协同管理、合作共赢、融合发展的管理体制。我们认为，可以借鉴苏州工业园区的经验，中新双方为了协调苏州工业园区在建设和发展中的重大问题，在两国政府战略合作框架下，建立了由两国副总理担任主席的中新联合协调理事会。因此，我们可以考虑在湖南省政府与中国石化集团公司战略合作框架下设立园区厂地事务协调理事会。从必要性看。因“两厂”为中国石化集团公司的分公司，不具有企业法人资格。所以园区领导和管理的最高层应当是中国石化集团公司和与之相对应的湖南省政府。但是，“两厂”建在岳阳市，园区“厂地”之间的事务主要靠“两厂”与岳阳市政府协调处理。因此，有必要在湖南省政府与中国石化集团公司战略合作框架下设立园区厂地事务协调理事会，落实湖南省政府与中国石化集团公司战略合作框架协议、协调园区“厂地”事务。从可能性看。一方面，从2007年起，中国石化集团公司与湖南省政府就开始通过签署战略合作框架协议来指导、协调和推进湖南（主要是岳阳）石化产业发展。另一方面，就法律层面说，“两厂”虽不具有企业法人资格，但依《民事诉讼法》第49条和《民诉意见》第40条，依法设立的分公司可以具有独立的缔约能力。因此，“两厂”与岳阳市政府可以就落实湖南省政府与中国石化集团公司战略合作框架协议、协调园区“厂地”事务签署协议，并成立园区厂地事务协调理事会，以保障协议的贯彻实施。（2）按混合管理型体制中的政企合一型模式构建园区管理体制。我们之所以主张按混合管理型体制中的政企合一型模式构建园区管理体制，主要基于以下考虑：一是政企合一型模式是中国大多数工业园区现阶段采用的模式，比较符合中国现阶段的国情。当然，按照市场经济发展的要求与趋势，工业园区将来肯定要发展到政企分离型，但目前还不具备条件。二是岳阳市的工业园（区）基本上采用的是政企合一型模式，采用这种模式，既有利于借鉴现成管理经验，也有利于市内各园区政策的统一。三是园区“四园”的现行管理体制也是政企合一型模式，采用这种模式有利于“四园”管理体制的融合。（3）实行“一区多园（分区）”的领导体制。由于园区拟在云溪工业园的基础上进行扩展，为了既充分发挥“两厂四园”的积极性，又便于园区的领导和管理，宜实行“一区多园（分区）”的领导体制。园区内的“两厂四园”整合成两个分区（中石化长岭炼化分区、中石化巴陵石化分区）、三个分园（临港分园、长岭分园、儒溪分园）、一个直属园（云溪直属园），园区机构设在直属园，与直属园合署办公，并对分区和分园实施领导。