摘要：渝东南龙桥土家族自治乡远离奉节县县城，属高山民族地区，具有山大人稀、山多地少的特征，以农业经济为主，劳务输出是重要的经济来源，其社会保障体系主要包括新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险、农村五保供养、最低生活保障4个方面。通过调查发现，新型农村合作医疗参保率较高，但档次低；农民对新型农村社会养老保险认知不足，参保率不高；最低生活保障因名额和金额的限制，评定工作难度大；农村五保供养处于吃饱穿暖的低层次水平，特别是人文关怀缺失。针对这些问题提出了应对措施，以期促进龙桥土家族自治乡社会保障制度的日趋完善。
　　关键词：社会保障；散杂居民族；三峡库区
　　中图分类号：f323.89；c92-05 文献标识码：c 文章编号：0439-8114（2013）11-2721-05
　　社会保障一词最早出自美国1935年颁布的《社会保障法》。美国《社会工作词典》将社会保障定义为：一个社会对那些遇到了已经由法律做出定义的困难的公民，如年老、生病、年幼或失业的人提供的收入补助。《新大不列颠百科全书》对社会保障的定义为：社会保障是对病残、失业、作物失收、丧偶、妊娠、抚养子女或退休的人提供现金待遇[1]。中国学者给社会保障下了不同的定义。陈良谨[2]认为，社会保障就是国家和社会通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度。葛寿昌[3]指出，社会保障是社会（国家）通过立法，采取强制手段对国民收入进行分配和再分配形成社会消费基金，对基本生活发生困难的社会成员给予物质上的帮助，以保证社会安定的一种有组织的措施、制度和事业的总称。www.11665.cOm郑功成[4]认为，社会保障是国家依法强制建立的、具有经济福利性的国民生活保障和社会稳定系统；在中国，社会保障应该是各种社会保险、社会救助、社会福利、军人保障、医疗保健、福利服务以及各种政府或企业补助、社会互助保障等社会措施的总称。可见，随着对社会保障研究的深入，其内涵和外延更加明确和具体，本质都是维护社会公平进而促进社会稳定发展。
　　中国农村社会保障制度的建立发端于20世纪50年代，这个时期的农村社会保障以集体经济为依托，涵盖农村五保供养制度和合作医疗制度。1978年以后，农村普遍实行了家庭联产承包责任制，伴随集体经济的瓦解，原有农村社会保障也随之消失。1990年中国开始恢复重建农村合作医疗制度，完善农村五保供养制度并探索建立农村社会养老保险制度。2003年开始新型农村合作医疗制度的试点，随后便在全国逐渐推广。同一时期，农村五保供养制度逐渐完善。2007年中国农村最低生活保障制度得以建立。2009年国务院颁布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，新型农村社会养老保险制度开始试点执行，其参保人数逐年上升。由此可见，中国农村社会保障制度比城镇建立的时间晚，发展的基础弱，在保障内容、覆盖面及待遇水平方面均存在较大差距。
　　众所周知，特定区域下的经济发展程度决定着其农民保障水平的高低、被保障人群的多少、农民保险意识、基层干部执行的力度等。本研究从新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险、农村五保供养、最低生活保障4个方面对龙桥土家族自治乡（简称龙桥乡）进行了实地调查，其现状表现为：新型农村合作医疗参保率较高，但档次低；对新型农村社会养老保险的认知不足，参保率不高；最低生活保障因名额和金额的限制，评定困难多；农村五保供养处于吃饱穿暖的低层次水平，人文关怀缺失。针对这些问题，笔者提出了可操作的应对措施，以期促进龙桥乡社会保障制度的日趋完善。
　　1 龙桥土家族自治乡社会保障现状调查
　　龙桥乡地处奉节县以南的渝鄂交界处，北与奉节县兴隆镇接壤，东、南、西三面被湖北省恩施市环绕，海拔最高的达1 800 m，最低的为1 340 m，属典型的高山地区，具有山大人稀与山多地少的特征。全乡有6个村94个社，3 003户，11 155人，其中土家族人口2 998人，农业人口11 035人。龙桥乡以农业经济为主，劳务经济是农民收入的重要经济来源，空巢老人、留守儿童、留守妇女是其主要社会问题。其社会保障体系主要由新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险、最低生活保障、农村五保供养等构成。
　　1.1 新型农村合作医疗
　　新型农村合作医疗（简称“新农合”）是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府

方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。该制度的建立对缓解农村居民因病致贫、因病返贫现象，提高农民健康水平，实现人人享有卫生保健，促进农村经济发展和社会稳定发挥了重要作用。据调查，截至目前龙桥乡参加“新农合”共计10 622人，参保率达95.2%。村民参保金额为每年50元，可报门诊费用70元，住院费则根据不同等级的医院报销比例不一。如果这一年没有生病，年底则可一次性拿70元的保健药。可见，龙桥乡“新农合”参保率较高，但档次较低。其原因在于：第一，随着村民生活水平的提高，继而转向对生活质量的追求，健康意识不断增强；第二，该乡青壮年劳动力长年在外务工，无法照顾老人，特别是生病时不能及时赶回家，“新农合”为老人及时就医提供了保障；第三，由于当下食品的工业化和多样化以及监管不严等原因，导致一些怪病和大病蔓延到农村，“新农合”在大病救治中分担了绝大部分经济压力，故村民每年投资50元的保费，可以说是买个心安。
　　1.2 新型农村社会养老保险
　　新型农村社会养老保险（简称“新农保”）是继取消农业税、农业直补、“新农合”等政策之后的又一重大惠农政策。自2009年实施以来，参保人数逐年上升。根据重庆市政府《关于开展城乡居民社会养老保险试点工作的通知》相关规定，父母年满60周岁，只要同一户口下符合条件的子女缴纳养老保险费，其父母不缴纳养老保险费用的同时还可以享受每月80元的基础养老金。如果父母年满70岁，每月再增加10元。到目前为止，龙桥乡参加重庆市城乡居民养老保险的共计4 305人，占有资格参保人数的56.5%。全乡现有1 400人领取养老金，占参保人数的32.5%，全年发放养老金142.8万元。通过笔者调查，龙桥乡参加社会养老保险的群体多是家中有年满60周岁的老人的家庭。 1.3 最低生活保障制度
　　农村最低生活保障制度是由地方政府为家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群众，按最低生活保障标准提供维持其基本生活的物质帮助。保障对象主要是因病致残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。龙桥乡人民政府的有关数据表明，一类补助标准为每人每年660元，二类为每人每年780元（其中重残一级、二级和70岁以上老年人及在校学生每年多发放240元）。其中2011年乡镇最低生活保障户数6户，人数7人，支出2.1万元，比2010年增长6.0%，年人均达到3 000元，比2010年增长20.0%；农村最低生活保障户数525户，人数560人，支出44.8万元，比2010年增长1.2%，年人均为800元，比2010年增长1.0%。
　　1.4 农村五保供养工作
　　《农村五保供养工作条例》第六条规定，老年、残疾或者未满16周岁的村民，既无劳动能力和生活来源，又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，均可享受农村五保供养待遇。随着老龄社会的到来，加之龙桥乡人口流动频繁，需要享受农村五保供养的老人日渐增多。龙桥乡人民政府的有关资料表明，截至2011年底全乡共有五保老人83人，修建敬老院一所，新建五保安居工程10户。农村五保集中供养6人，支出4万元，比2010年增加42.0%；农村五保户分散供养77人，支出17.52万元，比2010年增加3.0%。重庆市2011年10月14日颁发的《重庆市人民政府关于提高城乡低保城市“三无”人员和农村五保供养对象保障标准的通知》中指出，保障标准中关于南川区、梁平县、城口县、丰都县、垫江县、武隆县、忠县、开县、云阳县、奉节县、巫山县、巫溪县、石柱县、秀山县、酉阳县、彭水县16个区县（自治县）农村五保对象供养标准提高到每人每月230元（每人每年2 760元）。奉节县当地农村五保老人每年可以得到农村五保供养金2 760元。龙桥乡的五保老人也基本按这一标准发放，结合当地实际情况，龙桥乡五保老人每人每年可以领取农村五保供养金2 400元，加上节假日和平常的慰问金每人240元，每位五保老人一年可以拿到2 640元的农村五保供养金。
　　2 龙桥土家族自治乡社会保障问题解析
　　农村社会保障制度的建立为提高农民生活水平和生活质量、促进农村经济和农业社会发展起到了举足轻重的作用。但由于中国农村社会保障制度起步晚、人口数量庞大、覆盖面宽泛，故而各项制度在实施过程中仍存在不可忽视的问题。就龙桥乡而言，社会保障中的突出问题主要有以下3个方面。
　　2.1 信息

不畅通，农民保障意识弱
　　龙桥乡距奉节县县城120 km，海拔1 340～1 800 m，山多、山高、山大、地少、人稀，外出务工是村民的主要经济来源。青壮年人群长年在外打工，留守家中的是老人、小孩及少数妇女。尽管电视广播已普及，但能通过电视广播了解国家大政方针的人不多，特别是在老人、小孩及妇女群体中，他们基本没有养成利用现代媒体获取信息的行为习惯。农村接受外来信息的渠道单一，农民自下而上主动获取信息的能力弱。对于国家不同时期实施的各种政策，他们只能被动地等待乡一级或村一级的领导干部来宣讲。传统观念中，土地是农民生存的最好保障。而“养老保险”这个新概念的置入，并不被村民看好，特别是几十年后才能领取养老金，村民对这种受益方式持质疑态度。与此同时，乡政府在养老保险政策宣传及相关条款说明上没有做到全面而深入，许多村民告诉笔者，某村干部直接告诉他：“你父亲（或母亲）已满60周岁了，你交纳保险费后，他每个月可以领取80元的养老金。”可见，由政府到村民这种自上而下的社会养老政策的宣传不到位，致使村民无法了解和认识现在交纳保险费对他们老年人带来的真正好处。也正因为如此，龙桥乡参加重庆市“新农保”的群体大多是家中有年满60周岁的老人的家庭。
　　2.2 低保评定工作难度大
　　2006年重庆市建立了农村低保制度。2010年重庆市人民政府颁发了《关于提高城乡居民最低生活保障标准的通知》，规定了不同区域城乡居民最低生活保障线标准，其中南川区、梁平县、城口县、丰都县、垫江县、武隆县、忠县、开县、云阳县、奉节县、巫山县、巫溪县、石柱县、秀山县、酉阳县、彭水县16个区县（自治县）农村居民最低生活保障线标准提高到每人每年1 400元。2011年市政府将以上16个区县的农村居民低保标准提高到每人每年1 800元。由于区、乡、村低保对象分布不均衡，奉节县民政局只得采取定人定量的方式下拨至乡一级政府，乡政府以同样的方式下拨至各个村委会，最后由村委会进行分配。这种由上而下的权利下放，滋生了评定不公平的现象。由于龙桥乡经济发展滞后，需要救助的人群较大，面对有限的“饼”，乡政府出台了分级补助的标准，虽然远远低于重庆市政府规定的最低标准，但也让更多的人分享了这杯关怀的“羹”。尽管如此，“熟人关系”让许多村民质疑“公平”问题。因为评定程序不公开，级别不公平，某些村出现过小范围的纠纷，影响了村民关系。村民认为，低保既然是国家的惠农政策，他们有平等享受的权利，因此，他们也都通过各种方式极力争取，在熟人关系网络下，必定要损害部分村民的权利。
　　2.3 基础设施差，农村五保供养问题大
　　“老有所养、老有所依、老有所乐、老有所为”不仅是个人意愿的表达，更是国家农村五保供养制度实施的工作目标。龙桥乡现有83位五保老人，分集中供养和分散供养两种模式。集中供养中硬件设施简陋，老人生活质量差；分散供养中人文关怀不够，老人内心较孤独。
　　龙桥乡有敬老院一所，目前供养6位五保老人，其中1位全身瘫痪。其管理模式为“老人自治”，乡政府从老人中选一名年纪轻、身体健康的老人为院长，管理日常事务。自2010年开始，乡政府从邻近的村里聘请了一名妇女专为老人做饭，并将老人每月200元的生活费直接交她管理，保证了老人的一日三餐。敬老院的硬件设施极其简陋，每位老人只有一间卧室、一张床及简单的床上用品，再无其他生活用具。整个院除了一台电视机外再无别的娱乐设施。因此，老人的闲暇时间主要用于为附近的农户喂猪、看屋，甚至捡破烂等，以换取微薄的零用钱。龙桥乡山大人稀，分散供养的老人居住非常零散，加上大部分青壮年劳动力相继外出务工，平时很难见到几个人，而村里或乡里领导干部也只有逢年过节时才送来问候。对于这部分老人来说，他们缺少的是心灵慰藉。笔者在龙桥村采访了一位70岁的老妇人（丈夫已故），因子女外迁异地而享受农村五保供养待遇。她告诉笔者，方圆3 km就她一个人，除了每周和儿子通电话外，平时基本找不到说话的人。每遇生病时无法就医，只能靠“拖”和“扛”。由此可见，龙桥乡的农村五保供养制度还停留在“吃饱穿暖”的低层次供养上。 　3 龙桥土家族自治乡社会保障制度建设对策
　　随着中国农村社会保障制度的全面推进，在取得显著成绩的同时，仍面临着诸多困境和问题。在城乡差距日益扩大的今天，农村因

域差异而导致经济发展不平衡的问题凸显出来。因此，农村社会保障制度的建设应因地制宜，因人而异，分类指导。针对龙桥乡现行社会保障制度中存在的问题，特提出以下应对措施。
　　3.1 加大宣传力度，提升干部业务素质，提高农民参保意识
　　农村社会养老保险是国家保障全体农村老年人基本生活的制度，它是农村经济和社会发展的必然结果，是控制农村人口增长、促进农村经济社会发展的一项重要社会政策。农村社会养老保险2009年才在全国范围内推广，尽管每年的参保人数在不断增加，但对于很多干部及农民来说，这个新鲜事件仍不被接受和看好。主要原因在于农民对养老保险政策的必要性、重要性及价值认识不深，干部在执行该政策时存在畏难情绪。部分基层干部的业务素质低导致农民参保率不高。村民对这项政策不够了解，以致于不信任干部，也因此让干部执行起来更困难，于是就有了畏难情绪，最终结果就是农民参保率低。
　　基于此，加大宣传力度和提高基层干部业务素质是提高农民参保意识的关键。充分利用报纸、书刊、广播、电视、会议等各种形式做好宣传工作，使广大干部和群众都认识到农村社会养老保险工作的性质、意义、作用和基本做法。基层干部更要深入细致地做好思想发动和政策引导工作，把养老保险的好处讲透，政策讲明，甚至针对不同家庭成员的多少及收入的高低，对不同的参保对象给予保费交纳方式与交费档次的建议和指导，以取得农民的信任和认同，在提高农民参保意识的同时提高参保率。
　　3.2 加大资金投入力度，加强监督管理，减少低保评定工作中的不公平现象
　　居民最低生活保障制度是对中国农村低收入家庭的基本生活保障。建立和实施农村居民最低生活保障制度是改革和完善社会救助制度、建立健全社会保障体系的重要措施，是从制度上保障农村地区贫困人口基本生活的必要途径，对于维护社会稳定、促进农村地区经济发展具有重要意义[5]。经过近年来的实践与推进，农村低保工作取得了一定的成效，也出现了不少问题。一方面，低保对象的评定标准具有地方性，即以当地最低生活标准为依据，由于缺乏专业知识和实际调查数据，基层工作人员难以准确掌握贫困居民的信息，导致“错评”现象时有发生；另一方面，低保评定名额和救助金额被分配到村一级，“有限的名额”剥夺了部分低保人员的权利，“漏评”现象不可避免。这两种现象在龙桥乡村民看来都是“熟人关系”所致。
　　解决“错评”、“漏评”问题，从国家层面上，加大资金投入，扩大救助覆盖面是关键；从政策执行层面上，制定可操作的评定规则，加强评定过程的监督是根本；从村民享受权利层面上，平衡“人心”是核心。笔者在龙桥乡调查时发现，村民更在乎享受低保的权利。为了尽可能消除村民间的不平衡现象，龙桥乡的龙桥村在评定低保对象时采取了“轮流坐庄”或“抓阄”的办法，使获得享受低保资格的家庭都享有同等的机会。也正因为如此，龙桥村内部邻里关系、村落关系都较其他村要和谐。在贫富差距较大、农民自我权利诉求较强的当下，采用老百姓信服的“民间方法”是维护社会稳定、促进农村经济有序发展的重要举措。
　　3.3 加强基础设施建设，倾注人文关怀，提高五保老人的幸福指数
　　《农村五保供养工作条件》指出，农村五保供养是指在吃、穿、住、医、葬方面给予村民的生活照顾和物质帮助，主要内容包括：供给粮油、副食品和生活用燃料；供给服装、被褥等生活用品和零用钱；提供符合基本居住条件的住房；提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料；办理丧葬事宜。并强调各地应根据当地村民平均生活水平的提高适时调整。因此，一个地方的经济发展水平决定了农村五保供养的层次。
　　基于龙桥乡农村五保供养存在的问题以及当下经济发展水平，笔者认为可以从以下几个方面进行改进和提升。一是加强敬老院的硬件设施建设，为老人提供良好的生活环境。第一，物质条件，包括娱乐设施，如电视机、棋牌室；生活用品，如取暖的火炉及燃料、洗衣机等。第二，管护人员，包括管理人员和护理人员，管理敬老院日常事务，如各种生活资料的配备、老人日常生活的安排等；护理人员，照料老人的饮食起居，特别是对常年卧病在床的老人给予特殊照顾。二是政府联手社会各界力量，给予五保对象以人文关怀，提高他们生活的幸福指数。近年来，随着重庆市农村五保供养标准的逐年提升，龙

桥乡五保老人的供养待遇也得到了相应的提高，已能满足基本的生活需求，对于有些身体健康且种有土地的老人，生活还略显宽余。但因龙桥乡山多山大，居住非常分散，加上城镇化建设几乎将全部青壮年劳动力吸引进城，留下老人、孩子及少数妇女守家，这就导致分散供养的五保老人既缺少与人交流的机会，又得不到亲朋好友的关怀，致使他们倍感孤寂、空虚与无助。因此，分散供养的老人更需要的是精神抚慰与关心。故而地方政府应经常组织爱心帮扶活动，帮助和慰藉年老体弱的老人；在行政村成立居家养老服务中心，以村干部和党员为主，经常上门询问老人的生活及身体状况。这样既能及时解决五保对象所遇到的问题，又能让他们感受到政府及社会的关爱。
　　4 小结
　　农村社会保障制度的建立推动了农村经济社会的发展，提高了农民的生活水平和生活质量。新型农村合作医疗、农村社会养老保险、最低生活保障、农村五保供养等惠农政策的实施，旨在让所有农民都能享受到实惠。通过对龙桥乡的实地调查发现，随着农村社会保障事业的推进，农民健康意识、身体素质得到了提高，故新型农村合作医疗参保率高，但参保档次较低；信息不畅通，农民对保障的认知不深是该地区农村社会养老保险参保率低的主要原因；熟人关系网络复杂，致使低保评定工作难度大；基础设施差，人文关怀不够，是农村五保供养中的大问题。基于以上问题，笔者提出3项措施：一是加大宣传力度，提升领导干部的业务素质，从而提高农民的参保意识；二是通过加大资金投入力度、加强监督管理，以便减少低保评定中的不公平现象；三是加强基础设施建设、倾注人文关怀，以提高五保老人生活的幸福指数。
　　除了国家层面社会保障政策的制定、地方政府层面各项保障政策的执行外，笔者还关注到农民对这些政策的认知。在访谈中了解到，村民对诸如新型农村合作医疗、最低生活保障，特别是年满60周岁的老人不交费就可领取养老金的政策表现出强烈的感激之情，觉得国家的政策真好。然而，在涉及各自利益时，他们会依托层层关系极力争取。如若没有满足自己的诉求，他们又会埋怨政府不公平。可见，村民对这些惠农政策持有高度认可和极力争取的双向认知。总之，农村社会保障制度的建设应因地制宜，因人而异，分类指导。
　　参考文献：
　　[1] 孟 醒.统筹城乡社会保障[m].北京：经济科学出版社，2005.
　　[2] 陈良谨.社会保障教程[m].北京：知识出版社，1990.
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　　[4] 郑功成.社会保障学[m].北京：商务印书馆，2000.
　　[5] 张祖平.农村居民低保制度的功能与制度边界[j].中国乡镇企业，2008（2）：21-22.