论文关键词：失地农民  工业化  城市化
　　论文摘要：近年来，随着工业化和城市化进程的加快，土地被占用的速度在整体上超过了城镇对农民的吸纳能力，农民不断从土地上剥离出来，形成一个新群体—失地农民，失地农民问题也由此产生。从某种意义上说，失地农民是推进城市化和工业化的重要参与者和建设者，为城市化和工业化的发展作出了重大栖牲，理应成为城市化和工业化的受益者。但实际情况却是，农民在城市化和工业化进程中，成为了农民与城市居民之间的一个特殊群体—无土地、无工作、无保障的“三无”人员，其利益受到严重损害，面临严峻的生存压力和未来的养老困境。对失地农民养老保障问题进行研究的学者很多，但专门从工业园区这一特定范围对失地农民养老保障问题进行研究的文章较少，有待进一步予以研究。
    一、工业园区失地农民养老保障现状
    工业园区是产业集群的一种典型表现形式，是社会发展到一定程度的必然产物。我国的工业园区始建于1984年，经过二十多年的曲折发展，截止2006年底，我国有国家公告的开发区1568个，总规划面积9949平方公里。实践证明，开发区和各类工业园区在工业化、城镇化、体制创新和科技创新中发挥了先导作用，在推动我国经济社会发展中起到了重要作用。
    然而，工业园区失地农民的养老保障问题日益严峻。我国失地农民问题主要表现在以下几个方面:
    一是随着工业化、城市化进程的加快，越来越多的土地被征用，失去土地的农民越来越多。WwW.11665.Com截止到2008年初，我国失地农民人数在5100~5525万之间。按照我国现有城市化水平及经济发展速度，预计到2020年我国失地农民可能会近亿人。
    二是对失地农民补偿太低，微薄的补偿金远远不能解决失地农民的生活问题。就大部分城市而言，征用农民一亩土地所补偿的费用，只相当于城镇居民一年的收入，这点微薄的补偿不能满足失地农民的生活所需。
    三是失地农民就业问题难以解决，缺乏相应的社会保障。在现有的5000万失地农民中，其中完全失去土地、没有工作的农民至少在1000万人以上，占失地农民的20%。
    四是农民在失去土地后急需寻找新的可供养老的资源，但现实却是可供农村失地农民养老的资源单一，只能通过家庭养老的方式来保障晚年生活，失地农民基本生活难以得到保障。
    五是农村失地农民养老保障覆盖速度跟不上失地农民增长速度，很难将这些新增的失地农民纳入到养老保障体系中，农村失地农民未能全部享受到养老保险制度所带来的实惠。
    二、工业园区失地农民养老保障问题存在的主要原因
    土地是保障农民生活的关键因素。被征地后的失地农民游走在城市的边缘。征地所发放的补偿金对于大多数农民来说要应对城市较高的消费水平，教育、医疗、生活的压力让他们无法考虑社会养老保障。现对工业园区失地农民缺乏保障的原因概括如下:
    (一)农村与城市的养老保障模式本质上存在差异
    1.缴费方式使失地农民难以融入城镇职工基本养老保障模式。失地农民在失去土地还没有入城市户口前，根本无法就业，也更谈不上累计缴费年限达到15年的要求;有的地方政府采取一次性缴清15年费用的措施，但这完全与失地农民实际的经济状况相悖，所以失地农民养老保险与城镇职工基本养老保险并轨尚存在很大困难。
    2.缴费标准导致了失地农民的孤立地位。城镇职工负担对养老保险所要负担的费用占工资11%左右，将失地农民纳入城镇养老保险体系里，这样的缴费比重对于其收入水平而言，负担仍然很重，而国家的财也不足以弥补如此大的资金落差，所以缴费标准导致了失地农民的孤立地位。
    3.国家对养老保障制度的统筹还未实现一体化。现行的养老保险的区域统筹省际统筹，但实施过程中大部分只做到了县市级统筹，而失地农民具有很大的流动性，工作在发达地区，养老则是回到老家，这就为其养老保险未来给付的转移带来了困难。
    4.现行的失地农民养老保险带有强烈的个人意愿性质，政府所扮演角色重要性不大，责任也较小。失地农民养老保险制度仍然强调失地农民个人一次性或储蓄缴费，单纯强调个人的自主性，尚未体现基本养老保险的社会性和共济性。

    (二)我国推行的养老保险模式尚有诸多不完善之处
    1.缺乏监督机制。由政府直接经营的养老保险，缺乏监督机制、激励机制，这就使其财务缺乏专业、严谨的约束。另外，其垄断地位也缺乏应有的良性竞争。
    2.有碍基金增值。一方面，政府包办管理的方式使其难以实现高效的金融运作，从而缺乏基金保值增值的稳定、有效渠道和政策。
    3.社会不稳定因素不能得到有效削减。工业园区征地必然会导致失地农民的不满，若是缺乏中间缓和的层次，较容易激化矛盾。
    4.政府直接经营养老保险易产生冲突。政府制定宏观上的政策方向，要管理养老保障工作的具体事宜，又要做好监督工作，这就很容易导致政策与实施运行上的冲突，不利于工作的展开。
    5.个人缴费比例偏高。农民失去原本的生产资料后，原本自给自足的生活方式在失去土地后不能再维持，生活支出大幅度上升，生活水准下降。在负担这一大笔支出的基础上，农民购买社会保险的缴费能力自然不言而喻了。
    6.保障水平过低。农民对于土地的依赖与他们的生存状态有着紧密的联系，几乎一切生活都是围绕土地来展开，而因工业园区建设而被征用土地的大部分农民依照当前各地的补偿标准只能基本维持温饱水平。
    7.社会养老保险的层次单一。现行的养老保险层次单一，满足不了不同地区失地农民的需求。致使有的因层次低而“不屑”投保，而有的又因层次高缴不足费用而放弃投保。
    三、工业园区失地农民的养老保障对策与建议
    (一)工业园区失地农民养老保障遵循的原则
    从一些相关地区建立失地农民养老保险制度的实践结果看，建立成功而有效的工业园区失地农民养老保障制度，需遵循以下原则:一是坚持政府主导，责任分担:二是坚持统一要求，分类指导;三是坚持低门槛进入，低标准保障:四是坚持城乡制度无缝衔接:五是坚持因地制宜，分步骤实施。
    (二)工业园区失地农民养老保障的模式构想
    1.“分年龄、广覆盖，低水平，多层次”的保障模式。在工业园区建立“分年龄、广覆盖，低水平，多层次”的养老保障模式，具体来说就是对不同年龄段的失地农民区别对待，总的原则是年龄段越高的群体享受越多的养老照顾。只有实行这样的“区别待遇”才能更好地推进工业园区失地农民养老保障体系的建立。
    2.“三位一体”的筹资模式。即有政府、集体、个人共同出资，筹措失地农民养老保险资金。政府出资部分可考虑从以下三方面筹集:一是从政府土地出让金所得中抽取一定比例来作为社会养老保障的“本金”。二是集体出资部分主要来源于征地过程中国家对村集体经济组织给予的补偿费和乡村集体资产的收益，包括集体资产改制中收回的价值形态的资产及股权收益、租赁收益等。三是个人出资部分主要来源于土地补偿款、安置补助费、青苗补助费等征地补偿所得和农民的日常经济积累。
    3.“政府管理，统账结合”的资金管理模式。工业园区失地农民养老保险应实行“统账结合”的资金管理模式，政府投资部分计入统筹账户，用于最低养老保障和社会再分配，个人缴纳部分计入个人账户，集体缴纳部分按比例分别计入个人账户和统筹账户。
    4.“多元经营，社会监管”的资金运营模式。“多元经营”就是要设法把工业园区失地农民养老保险基金“死钱变活钱”，通过投资经营实现增值。可以交由银行和非银行金融机构经营管理。同时，必须加强投资的“社会监管”，监管主体应包括两方面，一是政府要设置专门的养老保险基金监管机构，二是应设立由投保人代表、村组集体代表和代表村组与个人利益的管理专家组成的监管理事会。

    5.“自愿性和商业性”相结合的商业保险模式。商业型失地农民养老保险是使用固定收益和投资分红作为养老金发放来源，和政府管理的失地农民养老保险相比，商业型失地农民养老保险具有自愿性、继承性、增值性等明显优势。商业型失地农民养老保险可作为失地农民的过渡性保障，待条件成熟后，再建立面向所有农民的、由政府提供的统一的社会养老保险制度。
    6.完善配套政策的多方共管模式。要实现工业园区失地农民养老保障体系的完善，就应从以下几方面做起:一是完善征地补偿政策:二是配套的财政税收政策:三是加大政府财政投入:四是完善“农转非”政策:五是健全地方党政干部政绩考核体系。
    (三)工业园区失地农民养老保障的对策与建议

    1.建立合理的经济补偿机制，实行“市场化”运营。首先，应充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，具体问题具体分析，提高现行土地征用补偿标准。其次，应坚持市场化方向，照应城市化发展的总体规划，对城市土地进行划分，按地段、地类确定一个相对合理的基准地价，不同地价实行不同的补偿标准。第三，兼顾国家、集体、农民三者的利益，对不同的用地类型采取不同对策。郊对公益性、开发项目性用地采取分类征占补偿办法，切实保障农民的利益。对工业园区建设和其他经营性项目的被征用土地，采取入股、收租形式，让失地农民“失地不失权”。第四，制定标准的征地制度，实行公开、公正、公平的征地制度，赋予农民更多的权利，如知情权、参与权等，杜绝暗箱操作。最后，还应该改变原来农村养老保险“个人缴纳为主，集体补助为辅”的现象。实行农村养老保险与城镇养老保险一样的由“国家、集体、个人共同负担”的原则，以此保障失地农民的利益，消除城乡差别。
    2.丰富土地补偿方式，创新补偿费的使用办法。首先，对于老年人，在提高其养老金水平的基础上，还应充分发挥土地补偿金的养老作用。可以设立专门的基金管理组织(机构)，老年人可以自愿将补偿金交给该组织(机构)代理。在此过程中，必须通过经济的、法律的手段予以规范，加强监督，保证资金的安全性和稳定性，最大限度地降低运营风险，以保护老年投资者的利益.其次，针对中青年群体，除了征地后的经济补偿，还应当给予必要的非经济补偿，例如通过政策优惠、资金扶持等方式发展农村地区的教育事业，提高农民的文化技术水平。同时，为中青年人设立个人养老金账户.采取就业促进措施帮助中青年人实现再就业。鼓励用人单位录用失地的中青年农民，使失地农民顺利地向新的生活方式过渡。最后，对于未成年人，也应当给予非经济补偿。首先要保证他们全部能够完成基础教育，而不会因家庭经济状况而辍学。这也需要国家优惠政策的扶持，如减免学费、学杂费等。其次，还应当鼓励他们接受更高一级的教育或技术培训，促进其自身的发展。
    3.建立新型的培训就业机制，促进失地农民就业。顺利实现就业是解决失地农民生活来源，加快其生产生活方式转变的重要保证。对于工业园区的失地农民，因工业园区本身就是一个需要大量劳动力的场所，可以对合适的失地农民进行就业培训，使其具备一定的技术技能，能够在工业园区这个人员需求比较大的地方直接找到适合自己的岗位，使补偿措施具有预见性。首先是各级政府要树立“就业是民生之本”的观念，高度重视并认真落实失地农民的再就业工作，落实政策，改善服务质量，加大资金投入和出台更多的帮扶政策，将失地农民的保障问题纳入工业园区的建设和发展中，两者实现双赢。其次是促进失地农民摒弃依赖思想，积极转变就业观念，主动增强市场竞争意识，提高他们在劳动力市场上的竞争能力。三是建立健全失地农民的技能培训机制，帮助失地农民提高劳动技能和综合素质，实现再就业。四是拓宽就业渠道，增加就业岗位。对自谋职业和自主创业的失地农民，在税收、贷款、场地等方面给予扶持政策;大力发展劳动密集型企业，积极建立准入门槛低、适合农民就业的公益性或生产性岗位:对吸纳失地农民就业达到一定数量的企业，给予贷款、税收等方面的优惠政策:增加社区服务工作岗位，如保洁员、绿化工等。
    4.将失地农民纳入城镇养老保障体系。应健全工业园区失地农民的养老保险制度，将符合条件的已转为城镇居民户口的失地农民纳入城镇最低生活保障范围，切实做到应保尽保。通过以土地换社保的办法，将土地补偿费和劳动力安置费优先用于解决失地农民的养老保险，实现社会保障对土地保障的有效替代。政府应该制定相应的政策法规，按照被征土地的用途、价格，采用不同的比例，从土地征用款以及集体积累中提取一定的比例资金，采取“政府出一块、征地主体拿一块、集体补一块、个人缴一块”的办法，为失地农民进行养老保险，解决失地农民的后顾之忧。此外应健全失地农民医疗保障制度，已转为城镇居民户口的失地农民应当参加城镇医疗保障制度，仍为农村户口的应当参加农村新型合作医疗，防止失地农民医保两头落空。
    5.建立完善的社会保障机制和科学的自我发展机制。首先在社会保障机制层面上，要建立和完善失地农民养老、医疗保障体系，从根本上解除农民对失去土地后养老问题的担忧。为此，可建立由政府、集体、失地农民个人共同出资、合理负担的出资体系，建立园区失地农民养老基金，同时完善医疗保障、救助制度，帮助失地农民解决看病难、住院难的问题，保障他们的身体健康。
    在科学的自我发展机制上，要不断提高失地农民自身素质，为此可以通过开展相关培训，培养失地农民的技能，使他们有技术傍身，能够更好地找到工作。同时工业园区要力所能及地为失地农民提供尽量多的岗位，积极解决失地农民就业难的问题。
    总之，随着城市化和工业化进程的加快。工业园区发展需要土地资源作为支撑，在这个过程中就必然出现征地现象，进而产生失地农民问题。有效解决工业园区失地农民养老保障问题，解决他们的后顾之忧，既是城市化和工业化健康发展的保证，也是构建社会主义和谐社会的题中之意。